Težnje i nastojanja unaprjeđenja zaštite i promicanje ljudskih prava u EU, kao i da se učini vidljivijim koncept ljudskih prava od osnutka Europskih zajednica do danas, postaju sve snažnije, što se iskazalo donošenjem Povelje o temeljnim pravima EU.¹ Sudbina Povelje, od njezina donošenja u Nici 7. prosinca 2000., do njezina proglašenja 12. prosinca 2007. i potpisivanja Lisabonskoga ugovora, upućuje na stalnu prisutnost suprotstavljenih ambicija unutar Unije na području ljudskih prava i temeljnih sloboda. S jedne strane, postoji težnja da se Unija i njezine institucije približe građanima, pri čemu bi Povelja, kao svojevrstan zajednički popis postojećih prava, trebala pridonijeti većem kredibilitetu Unije i povjerenju njezinih građana u transparentnost i učinkovitost institucija koje u svom djelovanju imaju cilj dobrobit pojedinca. S druge strane, postoji oprez da se Poveljom ne zajamče veća prava no što ih jamče pojedine države članice i ne unese pomutnja u postojeću podjelu nadležnosti unutar Unije. S toga je središnja vrijednost Povelje u promicanju vidljivosti i snage zaštite ljudskih prava u Europskoj uniji. 

Konvencija za budućnost Europske unije, tijelo koje je Europsko vijeće osnovalo na temelju Deklaracije iz Laekena u prosincu 2001., trebala je rezultirati nacrtom budućih institucionalnih rješenja unutar proširene Europske unije.² Konvencija je trebala, između ostaloga, riješiti pitanje statusa Povelje te odgovoriti na pitanje o ugrađivanju Povelje u tekst Ugovora i potrebi pristupanja EZ-a Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Povelja je, tako, 2004. uključena u tekst Europskoga ustava kao njegov sastavni, drugi dio, što joj je trebalo zajamčiti veću pravnu snagu, ali je neuspjeh Ustava na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj već 2005. onemogućio primjenu Povelje kao pravno obvezujućega akta ne samo u formalnopravnom, nego i širem, društvenom smislu. Među građanima Unije nije se uspjela razviti šira svijest o Povelji kao aktu koji će zajamčiti bolju zaštitu ljudskih prava i pojednostaviti pristupanje Europskoj konvenciji, čime je i politički cilj promicanja vidljivosti i snage zaštite ljudskih prava u Europskoj uniji, izražen u preambuli Povelje, ostao neostvaren.³

Nakon toga Lisabonski ugovor ⁴ teži povećanju demokratskog legitimiteta Unije i rješavanju unutarnjih institucionalnih prijepora, postizanju veće demokratičnosti, transparentnosti i učinkovitosti i jačanju njezine uloge na globalnoj sceni te jačanju solidarnosti, sigurnosti i prava pojedinca kao građanina. Izmijenjeni i dopunjeni članak 6. Ugovora o Europskoj uniji definira značenje Povelje o temeljnim pravima:

Povelja se, ne samo u novinskim člancima i mrežnim izvorima, nego i u stručnoj literaturi, najčešće opisuje kao »revolucionarni«, »pionirski« dokument i najsuvremeniji »katalog« postojećih ljudskih prava, ali i prava »nove generacije«, koja nisu zajamčena drugim pravnim aktima, pa ni konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. U tom se kontekstu najčešće spominju zabrana diskriminacije na osnovi spolne orijentacije (čl. 21.) i šire zajamčena socijalna prava u Glavi IV. Povelje, kao, primjerice, pravo na štrajk (čl. 28.),⁵ ali je značajna novina i artikulacija načela pristupa uslugama od općeg gospodarskog interesa, koje predstavlja temelj za buduću definiciju ljudskog prava na vodu. To je načelo sadržano u članku 36. Povelje, koji glasi: »Radi promicanja socijalne i teritorijalne kohezije Unije EU priznaje i poštuje pristup službama od općeg gospodarskog interesa u skladu s nacionalnim zakonima i praksom te u skladu s Ugovorima.«⁶

Povelja je inicijalno zamišljena kao svojevrsni popis temeljnih prava i sloboda građana Europske unije (billofrights) i trebala je biti inkorporirana u Ustav Europske unije, ali je nakon neuspjeha tog projekta stupila na snagu usvajanjem Lisabonskoga ugovora 1. prosinca 2009., u kojem se ističe da Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima od 7. prosinca 2000., kako je prilagođena u Strasbourgu 12. prosinca 2007., koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori. Odredbama Povelje ni na koji se način ne proširuju nadležnosti Unije kako su utvrđene u Ugovorima: prava, slobode i načela Povelje tumače se u skladu s općim odredbama Glave VII. Povelje kojima se uređuje njezino tumačenje i primjena, uzimajući u obzir objašnjenja iz Povelje kojima se određuju izvori tih odredaba (čl. 6. Ugovora o EU). Odredbe Povelje odnose se na institucije, tijela, urede i agencije EU, uz poštovanje načela supsidijarnosti i na države članice, samo kada primjenjuju pravo EU - oni stoga moraju poštovati prava i pridržavati se načela te promicati primjenu Povelje, u skladu sa svojim ovlastima i poštujući ograničenja glede nadležnosti EU, koje su joj dodijeljene Ugovorom (st. 1. čl. 52. Povelje).

U pravnoj teoriji postavljeno je pitanje je li poštovanje prava na pristup uslugama od općeg interesa temeljno pravo, ili barem pravo srodno temeljnim pravima, ali prevladava stajalište da se radi o pravnom načelu.⁷Iako načelo pristupa uslugama od općeg gospodarskog interesa ne izražava izravno temeljno pravo u smislu ovlasti pojedinca i izrazima vezanim uz ljudska prava, njihovo navođenje u aktu kojim su specificirana temeljna socijalna prava građana Europske unije, kao i početna namjera da taj akt bude sastavni dio Ustava za Europu, ukazuje na razvoj koncepta usluga od općeg gospodarskog interesa prema konceptu tih usluga kao ljudskog prava. Preambula Povelje ističe kako Unija priznaje prava, slobode i načela koja slijede u Povelji - stoga, iako pristup službama od općeg gospodarskog interesa, kao takav, ne predstavlja efektivno pravo, već načelo, ima ulogu ograničavanja tijela javnih vlasti država članica i tijela Europske unije u zakonodavnim ili upravnim aktivnostima i predstavlja smjernicu za interpretaciju pravnih normi, osigurava jednako postupanje prema spolu i isključenje svih oblika diskriminacije u pristupu službama od općeg gospodarskog interesa.⁸ Članak 36. Povelje i članak 16. Ugovora o EU moraju se razumjeti kao načelo u smislu stavka 5. članka 52. Povelje, prema kojem odredbe, koje sadržavaju načela, mogu biti provedene zakonodavnim i izvršnim aktima institucija, tijela, ureda i agencija Unije te aktima država članica kada u izvršavanju svojih ovlasti provode pravo Unije, te kako se na njih pred sudom može pozvati samo pri tumačenju tih akata te pri odlučivanju o njihovoj zakonitosti. 

Iako načelo pristupa službama od općeg gospodarskog interesa u EU ne predstavlja temeljno pravo, institucionalizacija tog načela ukazuje kako je integracija jedinstvenog unutarnjeg tržišta EU, njegova regulacija i deregulacija uravnotežena višim vrijednostima utjelovljenim u temeljnim pravima te odmak od prvotno vodećeg načela integracije tržišta, kao i na postupnu evoluciju EU od početnoga projekta ekonomske integracije u politički i ustavni entitet. Načelo pristupa službama od općeg gospodarskog interesa uređuje odnos između uvođenja nadmetanja privatnih isporučitelja na tržištu usluga i zahtjeva izvedbe javnih usluga koje je potrebno očuvati, te predstavlja temelj za opravdanje restrikcija u kontekstu slobode kretanja usluga i postavlja granice neobuzdanoj privatizaciji tržišta usluga.¹⁰

U pravu EU sve službe koje kućanstvima, javnim ustanovama ili gospodarstvu pružaju usluge zahvaćanja, akumuliranja, skladištenja, kondicioniranja i distribucije površinske ili podzemne vode i prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda koje se zatim ispuštaju u površinske vodne usluge, obuhvaćene su pojmom vodne usluge.

Vodne usluge su djelatnost od općeg gospodarskog interesa, kako je to definirano u priopćenju Europske komisije o službama od općeg interesa u Europi. Status vodnih usluga proizlazi iz društveno poželjnih ciljeva opskrbljenosti korisnika vodnim uslugama zbog njihova značajnog utjecaja na kvalitetu javnog zdravlja, jer su dostupnost vode za piće i osobnu higijenu i odgovarajući sustavi zbrinjavanja otpadnih voda preduvjet za sprječavanje pojave i suzbijanje mnogih zaraznih bolesti, koje se rasprostranjuju nečistom vodom, kao i zbog interesa očuvanja okoliša i raspoloživosti vodnih resursa dobre kvalitete.

U okviru zajedničke politike zaštite okoliša u EU donesene su tehničke direktive (Okvirna direktiva o vodama 2000/60/EC, Direktiva o kakvoći vode za piće 98/83/EC i Direktiva o odvodnji i pročišćavanju komunalnih otpadnih voda 91/271/EEZ), kojima su uspostavljeni standardi zaštite vodnih resursa u svrhu osiguravanja dovoljnih količina vode za piće za stanovništvo, jer europska politika upravljanja vodom ne smatra vodu komercijalnim proizvodom, kao što su neki drugi proizvodi, već vrijednim okolišnim resursom i nasljeđem koje treba čuvati, zaštititi, i sukladno tome postupati, da bi se osigurala njezina dostupnost za buduće generacije.¹¹

U pravu EU vodne usluge su, prema načelu supsidijarnosti, kao jednom od temeljnih načela europskog prava, u pravilu, u djelokrugu lokalnih jedinica, ali su države članice obvezne osigurati lokalnim jedinicama prihode koji su dovoljni za izvršavanje njihovih ovlasti.¹² Za povredu europskog prava od strane lokalnih jedinica prema EU odgovaraju države članice, stoga su one obvezne uspostaviti učinkovit nadzor i osigurati da lokalne jedinice izvršavaju svoje obveze u sektoru vodnih usluga sukladno obvezama koje su preuzele.¹³. Kako su države članice (tj. središnja državna vlast) odgovorne za pogreške lokalnih i regionalnih vlasti, postavlja se zahtjev da središnja vlast država članica osigura instrumente nadzora za izvršavanje obveza prema pravu EU: države članice moraju osigurati da se pogreške lokalnih ili regionalnih vlasti utvrde na vrijeme, te nacionalno pravo mora predvidjeti dovoljne mogućnosti da bi se to učinilo. Ti zahtjevi proizlaze iz temeljnih načela prava EU - načela lojalnosti, načela jedinstvene primjene prava, te odgovornosti države članice za štetu. Odgovornost središnje vlasti, kao rezultat europskih integracija, vodi k tome da države članice moraju osigurati snažne oblike nadzora u odnosu na lokalne i regionalne vlasti.¹⁴ECJ je u svojim pravorijecima u više navrata istaknuo da se »… Države članice ne mogu pozivati na okolnosti njihovog unutarnjeg uređenja kako bi opravdale nepoštivanje obveza koje proizlaze iz prava Zajednice. Iako je svaka Država slobodna urediti, na način koji smatra svrhovitim, nadležnosti za donošenje propisa na unutarnjem planu, ona ipak ostaje, prema odredbi članka 226. EU, jedina odgovorna u odnosu prema Zajednici za poštovanje navedenih obveza …« Za povredu prava Zajednice, koja je počinjena od strane lokalnih ili regionalnih jedinica, odgovorna je država članica.¹⁵

Vodne usluge ulaze u potkategoriju drugih usluga od općeg gospodarskog interesa i nisu podvrgnute sektorskoj pravnoj regulaciji na razini EU, kao što su, primjerice, energetske ili telekomunikacijske usluge, u kojima je izražena sloboda tržišnog natjecanja i koje su regulirane sektorskim direktivama.¹⁶ Zbog različitosti tradicije i načina obavljanja djelatnosti isporuke vode za piće i odvodnje otpadnih voda, koje su u europskim državama povjerene lokalnim jedinicama, nije bilo moguće i potrebno ove djelatnosti urediti zajedničkom direktivom o vodnim uslugama. Stoga se na vodne usluge primjenjuju opća pravila o unutarnjem tržištu, tržišnom natjecanju i državnim potporama (javna nabava, zaštita okoliša i zaštita potrošača). Vodne usluge ne podliježu pravilima tržišnog natjecanja, jer se ne mogu razmatrati isključivo sa stajališta poduzetničkih i tržišnih sloboda, vodeći pritom računa o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti, već je u njihovoj izvedbi potrebno osigurati i ostvarenje javnog interesa, utjelovljenog u svakoj javnoj službi.

Zbog općeg interesa involviranog u uslugama opskrbe vodom za piće i sanitarne potrebe, države članice nisu obvezne vodne usluge izložiti nadmetanju na jedinstvenom unutarnjem tržištu EU. Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu 2006/123/EZ, kao dodatne derogacije od slobode pružanja usluga od općeg gospodarskog interesa, koje se pružaju u drugoj državi članici, određuje, interalia, usluge distribucije i opskrbe vodom i usluge vezane uz tretiranje otpadnih voda.¹⁷ Derogacija slobode pružanja vodnih usluga na jedinstvenom tržištu podrazumijeva kako države članice nisu obvezne dopustiti poslovanje isporučitelja vodnih usluga sa sjedištem u drugoj državi članici na svom području, već to mogu osigurati obavljanjem tih usluga isključivo domaćim isporučiteljima, isporučiteljima vodnih usluga mogu osigurati primanje državnih potpora i poduzimati druge mjere i intervencije javnih vlasti prema isporučiteljima.

Opće je pravilo da države članice mogu odabrati sustav financiranja usluga od općeg gospodarskog interesa pod uvjetom jamstva da odabrani mehanizam ne ugrožava funkcioniranje unutarnjeg tržišta.¹⁸ Derogacija slobode prometa vodnih usluga omogućuje jamstvo jednakosti financijske dostupnost vodnih usluga svim građanima primjenom pravila o državnim potporama, koje predstavljaju oblik državne intervencije, a cilj im je poticanje neke ekonomske aktivnosti, sektora ili poduzeća, time da se potpore smatraju dopuštenima ako ne narušavaju zajedničko tržište.¹⁹ Državne potpore za vodne usluge mogu davati državne ili lokalne vlasti iz njihovih proračuna, pod uvjetima da su primjerene potrebi osiguranja dostupnosti usluga svim korisnicima i važan su instrument u osiguravanju univerzalne dostupnosti vodnih usluga kao elementa ljudskog prava na vodu.

Financiranje vodnih usluga može se izvršiti neposrednom financijskom potporom korisnika ili isporučitelja iz sredstava proračuna (npr. subvencije ili druge financijske pogodnosti kao što su smanjenje poreza), izračunavanjem srednjih tarifa, financiranjem zasnovanom na principu solidarnosti i obveznog udruživanja (fond univerzalnih službi). Uvjet je da državne potpore isporučiteljima, kojima je povjereno obavljanje vodnih usluga, imaju namjenu podmirenja obveza koje za isporučitelja proizlaze iz te djelatnosti kao usluga od općeg gospodarskog interesa (tj. osiguranje univerzalnog pristupa), da budu unaprijed utvrđene na objektivan i transparentan način i proporcionalne stvarnim troškovima, te ne smiju prelaziti granicu ostvarenja razumne dobiti.²⁰

Načelo poštovanja pristupa uslugama od općeg gospodarskog interesa utvrđenočlankom 36. Povelje o temeljnim pravima, primijenjeno na vodne usluge kao usluge od općeg gospodarskog interesa potrebno je interpretirati kao načelo poštovanja pristupa vodnim uslugama. U tom smislu načelo pristupa vodnim uslugama ne izražava izravno temeljno pravo na vodu u smislu ovlasti pojedinca izrazima vezanim za ljudska prava, ali ima ulogu ograničavanja tijela javnih vlasti država članica i tijela EU u zakonodavnim ili upravnim aktivnostima i predstavlja smjernicu za interpretaciju pravnih normi, osigurava jednako postupanje prema spolu i isključenje svih oblika diskriminacije u pristupu vodnim uslugama. Institucije, tijela, uredi i agencije EU, te uz poštovanje načela supsidijarnosti i države članice kada primjenjuju pravo EU, obvezne su poštovati načelo pristupa vodnim uslugama u skladu sa svojim ovlastima i poštujući ograničenja nadležnosti EU dodijeljena Ugovorom.

Navođenje načela poštovanja pristupa uslugama od općeg gospodarskog interesa (koje obuhvaćaju i vodne usluge) u Povelji o temeljnim pravima EU, kao aktu kojim su specificirana temeljna socijalna prava građana, kao i početna namjera da taj akt bude sastavni dio Ustava za Europ, ukazuje na razvoj načela pristupa vodnim uslugama (koje derivira iz načela poštovanja pristupa uslugama od općeg gospodarskog interesa) u EU prema konceptu ljudskog prava na vodu. Iako načelo poštovanja pristupa vodnim uslugama ne isključuje u potpunosti privatne isporučitelje iz sektora vodnih usluga, ono je temelj za ograničenja i regulaciju privatizacije vodnih usluga na jedinstvenom unutarnjem tržištu EU.

 
¹ Charter of Fundamental Rights of European Union EN OJ C 364.
2 Omejec, Jasna: »Vijeće Europe i Europska Unija - institucionalni i pravni okvir«, Novi informator, Zagreb, 2008., str.139.
³ U preambuli se naglašava da Povelja potvrđuje, uz dužno poštovanje nadležnosti i zadataka Unije te načela supsidijarnosti, prava koja proistječu osobito iz ustavnih tradicija i međunarodnih obveza zajedničkih država članica, iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, iz Socijalne povelje koju su usvojile Unija i Vijeće Europe te iz prakse Suda Europske unije i Europskoga suda za ljudska prava. U tom kontekstu Povelju će tumačiti sudovi Unije i država članica, uzimajući u obzir objašnjenja pripremljena pod vodstvom predsjedništva Konvencije koje je sastavilo Povelju i ažurirana pod odgovornošću predsjedništva Europske konvencije (toč. 5.).
4 Treaty of Lisbon Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12007L/TXT
5 Popović, Nella, »Politika ljudskih prava Europske Unije: razvoj i izazovi za budućnost«, Politička misao, Vol. XLV, (2008.), br. 3-4, str. 161-185, str. 169.
⁶ Prijevod na hrvatski jezik izraza »servicesof general economic interes« u Republici Hrvatskoj je u različitim dokumentima preveden na različite načine, uzimajući pri tome izraz service kao »služba«, odnosno »usluga«. Tako prijevod Ugovora o funkcioniranju EU i Protokola (br. 26) o uslugama od općeg interesa, izraz servicesof general economic interes prevodi kao: »usluge od općeg gospodarskog interesa« (https://www.pravo.unizg.hr/_download/repository/UEU_UFEU_HR.pdf). Prijevod Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu prihvaća prijevod riječi »service« kao: usluga (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32006L0123&from=HR). Prijevod Bijele knjige Europske unije o službama od općeg interesa (2004., prijevod, I. i II. dio), Hrvatska javna uprava, br. 04/2006-03, br. 01/2007-03) i prijevod Povelje o temeljnim ljudskim pravima (https://www.pravo.unizg.hr/_.../Povelja_o_temeljnim_pravima) navode, međutim izraz »službe od općeg gospodarskog interesa«. Polazeći od činjenice da izraz »služba« naglašava subjekt izvedbe, a izraz »usluge« funkciju izvedbe, koja je prioritetni razlog posebne kategorizacije, prihvatili smo prijevod izraza »services of general economic interes« kao: »usluge od općeg gospodarskog interesa«.
⁷ Prechal, Sacha: »Fundamental rights as limits to the liberalisation of service markets«, Kluwer Law International, 2008., Draftversion, str. 10, 14. Link
⁸ Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Accompanying the Communication on »A singlemarket for 21st century Europe« Services of general interest, including social services of general interest: a newEuropeancommitmentCOM(2007) 725 final, str. 10.
⁹ Prechal, Sacha, op. cit. (bilj. 6), str.12.
¹⁰ Ibid., str. 14.
11 WFD Directive2000/60/EC, preambule, par 15, 24, 38.
¹² European Charter of Local Self-Government, art. 9 (2). http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm
¹³ Prema članku 258. Ugovora o funkcioniranju EU (prije čl. 226. Ugovora o EZ), države članice glavni su odgovorni subjekti pred Komisijom za pogrešno postupanje lokalnih i regionalnih vlasti. Prema stajalištima ECJ-a, načelo lojalne suradnje, iz toč. 3. čl. 4. Ugovora o EU (prije čl. 10. Ugovora o EZ), ne obvezuje samo središnje vlasti države članice, već i lokalne i regionalne vlasti.
¹⁴ Pravo EU neutralno je prema unutarnjoj podjeli snage između nacionalnih razina vlasti - to je predmet nacionalnog ustavnog prava i ostavlja otvorene mogućnost različitog ustroja sustava državne vlasti.
¹⁵ Komisija Europskih zajednica protiv Republike Italije C-33/90 i Komisija Europskih zajednica Republike Italije protiv Republike Italije, C-388/01.
¹⁶ Commission Green Paperof 21 May 2003 on services of general interest (COM(2003) 270 final - official Journal C 76 of 25.03.2004., par. 32. (2)., par. 32. (2).
¹⁷ Direktiva 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (čl. 17. st. 1. toč. d).
¹⁸ Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - White Paper on servicesof general interest /* COM/2004/0374 final, par. 88.
¹⁹ Toč. c), st. 3. Čl. 107. Ugovora o UE (bivši čl. 87.) određuje da se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu.
²⁰ ECJ, Altmark Trans, GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg protiv Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, C-280/00 (Izvješće br. 1-7747), par. 89-93. Sud je u ovm slučaju razmatrao uvjete pod kojima se mjera davanja državnih potpora može smatrati sukladnom sa zajedničkim tržištem prema čl. 86. st. 2. Ugovora o EZ-u. Sud je odlučio da naknada za javne usluge ne predstavlja državnu potporu u smislu čl. 87. Ugovora o EZ-u ako su ispunjena četiri kumulativna uvjeta. Prvo, poduzetniku koji prima naknadu mora doista biti povjerena obveza pružanja javnih usluga i te usluge moraju biti jasno definirane. Drugo, parametri na temelju kojih se izračunava naknada moraju biti utvrđeni unaprijed, na nepristran i transparentan način. Treće, naknada ne smije premašiti iznos nužan za pokrivanje svih ili dijela troškova pretrpljenih tijekom obveze pružanja javnih usluga, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit. Konačno, ako u konkretnom slučaju poduzetnik, koji bi trebao izvršavati obveze javnih usluga, nije odabran u skladu s postupkom javne nabave koji bi omogućio odabir ponuditelja, a on bi takve usluge mogao pružiti po najpovoljnijim uvjetima za zajednicu, visina potrebne naknade mora se odrediti na temelju analize troškova koji bi nastali tipičnom poduzetniku, kojim se dobro upravlja i koji je primjereno opskrbljen prijevoznim sredstvima.