Ustavni sud Republike Hrvatske po prvi je put odlučio javno, unaprijed upozoriti na moguće pravno štetne posljedice formalističkog tumačenja zakona i neuvažavanja cjeline Ustava Republike Hrvatske, ustavnih vrijednosti i odredaba koje u cijelosti upućuju kako treba pristupiti konkretnom pitanju primjene izbornog zakonodavstva. U tu je svrhu Ustavni sud: prvo, odstupio od dosadašnje prakse strogo formalne interpretacije svojih nadležnosti i, drugo: dao dobar primjer kako kombiniranim metodama valja tumačiti Ustav i zakone. Prema našem mišljenju ta intervencija predstavlja jedan od najvažnijih iskoraka iz pravnog formalizma i etablirane tendencije pretjeranog samo-ograničavanja suda i otvara istinski europske perspektive njegova djelovanja. To je potvrđeno pozitivnim odjekom u javnosti, kao i prihvaćanjem odluke od samih inicijatora ustavnog pitanja. Ne radi se o zanimljivoj epizodi, već o bitnom iskoraku iz, do sada, uobičajenog samo-ograničavanja Ustavnog suda Republike Hrvatske. Želimo vjerovati da je Ustavni sud time dovršio svoj prekomjerno dugačak »zalet prema punom prihvaćanju svoje funkcije«.¹ Svrha našeg napisa je objasniti stručnoj javnosti načelnu važnost toga iskoraka.

Predsjednik regionalne političke stranke zatražio je dva puta, u roku dva tjedna, od Državnog izbornog povjerenstva da odgovori na pitanje može li njezin počasni predsjednik, u skladu sa zakonskim propisima i Ustavom, na parlamentarnim izborima iskoristiti pasivno biračko pravo kao nositelj svih izbornih lista, kao kandidat na izbornoj listi ili kao nositelj i kandidat izborne liste. Zatražena je informacija postoje li kakve zapreke da osoba pravomoćno osuđena na bezuvjetnu zatvorsku kaznu dulju od šest mjeseci, koju izdržava u drugoj državi, bude istaknuta za nositelja svih stranačkih lista na parlamentarnim izborima.

Prvi put je Državno izborno povjerenstvo je odgovorilo kako s odgovorom treba pričekati dok se ne podnese izborna lista. Kako je bilo jasno da je o tome bolje imati odluku ranije, jer bi posljedice bile mnogo ozbiljnije ako bi se morale povući liste, vodstvo političke stranke je javno ponovilo zahtjev. Državno izborno povjerenstvo se sada moralo izjasniti.

Pitanje zahtijeva pravno utemeljeni odgovor na pitanje je li nositelj liste sudionik izbornoga procesa? Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski sabor spominje ‘nositelja liste’ samo na dva mjesta. U stavku 5. članak 21. (u proč. tekstu Zakona, čl. 22. st. 5.) spominje se nositelja liste riječima: »Nositelj liste ne mora biti kandidat na listi«². U stavku 1. članak 23. (u proč. tekstu Zakona, čl. 25. st. 1.) Zakon određuje da odluku o odustajanju za nezavisnu listu donosi njezin nositelj, što je indikativno za prosudbu položaja nositelja liste, jer u ime političkih stranaka takve odluke donose njihova najviša tijela. Odlučeno je da osuđenik, pa i osuđenik za ratni zločin, može biti nositelj stranačkih lista, ali ne i kandidat na listi na predstojećim parlamentarnim izborima. Premda osuđen na dugotrajnu zatvorsku kaznu³ zbog ratnog zločina, zbog čega prema izričitoj zakonskoj odredbi ne može biti zastupnik, pače gubi mandat ako bude osuđen na kaznu zatvora dulju od šest mjeseci, iako služi kaznu u stranoj državi, osuđenik »ne bi mogao biti isključen od mogućnosti da bude određen za nositelja liste na temelju odluke političke stranke koja je poslala upit«. Zašto? Zato što nema izričite zakonske zabrane! Time su se članovi Povjerenstva sami stavili u položaj »mrtvih usta koja samo izgovaraju riječi zakona«, ulogu kakvu je u »duhu zakona«, polovicom 18. stoljeća sucima namijenio veliki pravni pisac Montesquieu.⁴

Obrazloženje je izvedeno u skladu s dugogodišnjom tradicijom, po logici gramatičke interpretacije stricto sensu. Takva interpretacija isključuje čak i logičke metode analize teksta propisa, koje obični ljudi primjenjuju u običnom svakodnevnom govoru. Što nije izričito navedeno u zakonskom tekstu to ne postoji, tako da samo treba konstatirati da u tekstu postoji pravna praznina i odluku valja prepustiti drugome. Zakonske se praznine, prema tom tumačenju, ne bi smjele popunjavati objektivnim ili teleološkim tumačenjem. Tekst se ne smije niti logički tumačiti. Svaka zabrana mora biti navedena doslovce - expressis verbis. Najvažnije od svega, u priopćenju Povjerenstvo se ograđuje od ustavnih i etičkih pitanja. Ovu odluku, stoga, možemo nazvati ‘pilatovskom’. Implicitno stajalište kako jedno državno tijelo odgovara samo za zakonitost dok za ustavnost odgovara Ustavni sud, a za moral Etičko povjerenstvo, koliko god teorijski neprihvatljivo, prilično je rašireno i vrijeme da se s njime jednom prekine.

Nejasno je kako je članovima tako iskusnog tijela⁵ moglo promaći kakve opasnosti po izborni proces, demokratski ustavni poredak, a time i vladavinu prava, otvara njihova načelna odluka, a posebice njihovo obrazloženje. Padaju mi na pamet brojni, osuđeni i neosuđeni, živi ili mrtvi, ratni ili obični zločinci kojima Zakon izrijekom ne zabranjuje da nastupe kao nositelji izbornih lista. Kako bih izbjegao bilo kakvu usporedbu, ostavljam čitatelju da sâm izabere najproblematičniju osobu ili skupinu osoba koja bi, sukladno navedenom načelnom mišljenju, mogla biti nositelj svih lista neke političke stranke ili, pak, nezavisne liste, jer to Zakon o izboru zastupnika izrijekom ne zabranjuje.⁶ Kako su sjednice Povjerenstva javne, a odluke se donose većinom glasova⁷, bilo bi zanimljivo i poučno vidjeti je li predmetna odluka donesena jednoglasno ili većinom glasova i tko je sve zastupao većinsko stajalište. Dobra praksa objavljivanja izdvojenih mišljenja kod nas je još uvijek potisnuta što, dakako, izrazito šteti procesu institucionalizacije državnih tijela i olakšava uobičajene političke napade na institucije i njihove čelnike.⁸

Ustavnom sudu time je bačena rukavica u lice, tako da nije imao izbora, već je morao napustiti kulu bjelokosnu u koju se pod pravom olujom uvreda sklonio posljednjih mjeseci, umjesto da suci, ili jedan od njih, javnosti pokušaju objasniti ustavno utemeljenje svojih napadanih odluka. Narod kaže: ‘tjerali lisicu, istjerali vuka’. Ustavni sud jasno je rekao da očitovanje Državnog izbornog povjerenstva prema kojem osuđenik na odsluženju zatvorske kazne za teško kazneno djelo može biti nositelj izborne liste, ali ne i kandidat na listi na predstojećim parlamentarnim izborima, ne osigurava zaštitu temeljnih vrednota hrvatske ustavne države i otvara ustavnopravno neprihvatljivu mogućnost.

U obrazloženju svog mišljenja, Ustavni sud ističe da se u »sudionike izbornog procesa« nedvojbeno moraju uvrstiti i nositelji kandidacijskih lista u smislu Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. Neovisno o činjenici što »nositelj liste« ne mora biti kandidat na listi, njegovo je sudioništvo u izbornom procesu, izravno i neposredno: jedino se njegovo ime pojavljuje na glasačkom listiću na dan izbora. U tom je smislu također nedvojbeno da, s gledišta utjecaja na birače i cjelokupni izborni proces, nositelj liste ima i pravno i faktički jaču poziciju od samih kandidata na dan izbora, jer se imena kandidata - za razliku od imena nositelja liste - ne pojavljuju na glasačkim listićima.

Ustavni je sud naglasio: »Izborni su postupci najvažniji test privrženosti istinskoj političkoj demokraciji koja je utjelovljena u Ustavu RH, a riječ je o integriranom sustavu za zaštitu ljudskog dostojanstva u kojemu ključnu ulogu imaju demokracija i vladavina prava. Logika izbornog procesa mora biti istovjetna toj ustavnoj logici. Ona mora voditi sva nadležna tijela u pronalaženju puta do pojedinačnih rješenja u svakom konkretnom slučaju. Istodobno, ona mora voditi i sve sudionike izbornog procesa u donošenju njihovih autonomnih odluka vezanih uz pojedine izborne radnje.«

Ustavni sud, također, pojašnjava svoje obraćanje javnosti. On je dužan pravodobno upozoriti sva tijela za provedbu izbora i sve sudionike izbornog postupka na neposrednu odgovornost za odluke koje donose. Iz činjenice da »Zakon o izborima ne sadrži nikakve pretpostavke ili ograničenja te zabrane u odnosu na određivanje nositelja liste već je to slobodno pravo političkih stranaka« ne proizlazi automatski da te »pretpostavke«, »ograničenja« ili »zabrane« ne bi mogle biti inherentne objektivnom poretku vrijednosti, zapisanom u Ustavu Republike Hrvatske, smatra Ustavni sud. Ne možemo dovoljno naglasiti svoju suglasnost s tim stajalištem.

Pravno mišljenje Ustavnog suda ispravno je i u duhu je prakse modernih ustavnih sudova u demokratskim zemljama i dobrom praksom kakvu preporučuje Vijeće Europe.9 Ustav se tumači iz cjeline svojih odredaba. Kako smo višekratno ukazivali, Ustav nije priručnik koji podrobno opisuje postupke upravljanja strojevima. Svaki ustav, pa tako i hrvatski, osim izričitih stipulacija, sadržava ‘inherentna’ načela koja nisu izrijekom napisana, ali ih je moguće izvesti objektivnim i poštenim stručnim tumačenjem. Takvo ustavnosudsko tumačenje ključ je i objašnjenje dugovječnosti nekih ustava koji stoljećima provode veliki utjecaj širom svijeta. Mi smo često ukazivali na praksu Vrhovnog suda SAD, gdje je ustavnosudski nadzor započeo, Saveznog ustavnog suda SR Njemačke kao najaktivnijeg u Europi, ali i ustavnosudsku praksu naših vigilantnih susjeda, poput Mađarske i Slovenije. Prema logici svoga djelovanja, ustavno sudstvo mora se okrenuti kombiniranim metodama tumačenja, a posebice teleološkoj metodi.¹⁰

Već najjednostavnijim logičkim tumačenjem teksta jasno je da, ako Zakon zabranjuje da osuđena osoba bude zastupnik, onda ta osoba ne može biti niti nositelj lista. Podsjećamo kako je prvi puta kao nositelj svih lista na parlamentarnim izborima nastupio prvi predsjednik Republike, koji je uvijek imao daleko bolji rejting od svoje stranke. Oporba se zbog toga bunila, tumačeći da bi prema samom značenju pojma, nositelj liste imala biti osoba koja se natječe u izbornoj jedinici. Iz toga se jasnije vidi kako je funkcija ‘nošenja svih lista’, u stvari personalizacija izbora između lista koje određuju vođe političkih stranaka. Logika je sljedeća. Za ljude na listi jamči nositelj svih lista. Ako ne vjerujete njima, vjerujte nositelju. Ako nešto loše znate o kandidatima, nositelj vam jamči da se to ne će ponavljati. Ako se sjećate nekih sukoba, zaboravite ih kao što ih je zaboravio nositelj. Uopće, ako štogod krivo i pogrešno mislite, nositelj vam ukazuje kako treba misliti. Budući da su stranke preuzele dominaciju izbornim procesom, ovo, za njih praktično, rješenje postalo je općeprihvaćeno. Iz toga je jasno da je ‘nositelj svih lista’ nedvojbeno sudionik izbora i to važniji od svakog pojedinca na izbornoj listi.

Objektivnim tumačenjem Ustava Republike Hrvatske, nalazimo još više temelja za stajalište Ustavnoga suda. Ustav, kao temeljne vrednote u članku 3., uz ‘vladavinu prava’, navodi i ‘mirotvorstvo’ kao temelj za tumačenje Ustava. Dalje, Ustav u članku 141. daje nadzakonsku snagu međunarodnim ugovorima, pa tako i konvencijama koje utvrđuju odgovornost za ratne zločine.

Ustavni sud učinio je važan iskorak koji valja pozdraviti, jer znači nužno odstupanje od pravila formalističkog gramatičkog tumačenja i ‘pilatovski’ restriktivnog tumačenja vlastite nadležnosti, koja je imala jak utjecaj i na sam Ustavni sud. Prvo, odlučio je unaprijed upozoriti javnost na izravnu prijetnju demokratskom procesu i vladavini prava. Drugo, odlučio je cijelu situaciju protumačiti iz cjeline ustavnih i zakonskih odredaba, odstupajući od formalističkog gramatičkog tumačenja koje dovodi do zaključka ‘ništa što ne piše ne postoji’. Treće, ne prejudicirajući svoje odluke u mnogobrojnim činjenično raznovrsnim konkretnim izbornim sporovima ili konkretnim postupcima nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora, Ustavni je sud time, doista, ispunio svoju ustavnu zadaću pravodobnog podsjećanja na smjer koji moraju slijediti sva tijela za provedbu izbora, i svi sudionici izbornog procesa. Ustavni sud time je odgovorio na temeljne zahtjeve predvidljivosti i pravne izvjesnosti u konkretnoj neizvjesnoj pravnoj situaciji. Dodali bismo: i spriječio moguću nepopravljivu štetu i smetnje izbornome procesu.

Ustavni sud također je istaknuo da odgovornost za pravne posljedice ustavnopravno neprihvatljivih odluka snose njihovi donositelji. Ustav u članku 5. određuje: »Svi su dužni držati se Ustava, zakona i prava«. Iz toga jasno proizlazi: svi koji donose odluke o primjeni prava, dužni su svoje odluke donositi polazeći od Ustava i prava, što znači ukupnosti pravnog sustava, uključujući u međunarodne ugovore i acquis communautaire i jurisprudenciju Europskog suda za ljudska prava i europskih sudova. S obzirom na to, ovaj naizgled običan obiter dictum Ustavnog suda, važno je tumačenje o izravnoj primjeni ustavnih normi i, s obzirom na rašireno nerazumijevanje, trebalo bi ga približiti javnosti.¹¹

Konačno, postignuta je vrlo korisna svrha. Državno izborno povjerenstvo prihvatilo je mišljenje Ustavnog suda. Vodstvo same političke stranke uvažilo je mišljenje Ustavnog suda, dakako ne bez dosta galame, primjerene izbornoj kampanji. Ne možemo se oteti dojmu da je vodstvo stranke takvu odluku i očekivalo, te iskušavalo sposobnost ljudi u nadležnim institucijama da odgovore na probleme u duhu ustavnosti. Vjerujem da ćemo svi zajedno od toga imati dugoročne koristi.

 

1. Za ovu je ‘športsku’ metaforu zaslužan je profesor A. Bačić. Na drugom mjestu Bačić naziva Ustavni sud »mladim orkestrom koji svira nedovršenu simfoniju«. Usp. Arsen Bačić: Hrvatska pred izazovima konstitucionalizma, Split 2001., 335.

      Petar Bačić govori, pak, o »umjerenom sudskom aktivizmu«, a predsjednik Suda Petar Klarić poziva se na »umjereno samo-ograničavanje suda«. usp. Petar Bačić: Konstitucionalizam i sudski aktivizam, Split, 2010., 421-424.

2 Za procjenu važnosti položaja nositelja liste vidjeti članak 23. Zakona o izborima: »Za neovisnu listu odluku o odustajanju donosi nositelj liste«. Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 116/99, 109/00 – vjer. tumač., 53/03, 69/03 – proč. tekst, 44/06, v. čl. 27. st. 1. i Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske i 19/07, 20/09 – vjerodostojno tumačenje, 145/10, 24/01, 93/11 – Odluka USRH, 120/11 – proč. tekst).

3. Zbog ratnog zločina.

4.Ta je ocjena bila usmjerena na jačanje zakonitosti u radu Kraljevih sudova. No, u ono vrijeme, niti ona nije bila ispravna, jer svaka primjena prava zahtijeva interpretaciju. Danas je takav pristup potpuno apsurdan jer suca stavlja u ponižavajući položaj »tvrdog diska«. Na to sam već upozoravao i na ovom mjestu. Branko Smerdel:  Konstitucionalizam i reforma pravosuđa, Informator, br.  5271, 2004., 1-23.

5. Svi su iskusni pravnici, a troje čak članovi Vrhovnog suda, na čelu s njegovim predsjednikom.

6. Dosljedno navedenoj formalnoj logici, nositelj liste ne bi morao biti niti hrvatski državljanin – jer Zakon o tome ne kaže ništa. Dakako, na ovo ukazujemo samo da bismo ukazali na svu površnosti pogibeljnost gramatičke interpretacije stricto sensu.

7.Članci 19. i 20. Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu - Nar. nov., br. 44/06 i 19/07.

8.    U toj tradiciji danas se u medijima napada Državno izborno povjerenstvo i njegov predsjednik, kao što je jučer napadan Ustavni sud i njegova predsjednica i kao što su napadani čelnici nezavisnih agencija, i uopće svatko tko bi, s pozivom na Ustav i zakon, poremetio nečije političke ili poslovne planove. Problem tradicije gramatičke interpretacije je, međutim, mnogo dublje prirode. Usp. Branko Smerdel: Curia locuta causa autem non finita: zastupnik nema kome pisati, Informator, br. 5992-5993, 2011.

9. European Commission for Democracy Through Law (Venice commission): Code of Good Practice in Electoral Matters. Guidelines and explanatory report adopted by the Venice commission at its 51st and 52nd sessions, Venice, 5-6 july and 18-19 october 2002.

10. Alec Stone Sweet: Governing With Judges, Oxford University Press, 2002., 5-15.

11. Jedan portal je popodne 12.11., nakon očigledno površnog  čitanja priopćenja Ustavnog suda, o njemu izvijestio pod naslovom: »DIP je pogriješio – ipak može biti zastupnik«, što je ubrzo bez traga skinuto s portala. Javnost je toliko naviknuta na strahote pravnog formalizma i razne »fiškalije« (kako ih je nazvao Predsjednik Republike) da je prva pomisao novinara bila obratna od logike zdravog razuma.