2. Struktura pritužbi prema područjima

2.1. Prava iz mirovinskog i invalidskog, zdravstvenog osiguranja i organizacije zdravstva, socijalne skrbi, te iz područja rada i radnih odnosa državnih i javnih službenika

U odnosu na prijašnja razdoblja, u 2002. g., u odnosu na pritužbe iz ostalih područja, dominirale su brojnošću i važnosti ugroženog, odnosno povrijeđenog prava pojedinca, pritužbe iz područja mirovinskog i invalidskog, zdravstvenog osiguranja i organizacije zdravstva, socijalne skrbi, te iz područja rada i radnih odnosa državnih i javnih službenika. Tijekom 2002. g. primljeno je ukupno 366 pritužbi na ugrožavanje, odnosno povredu prava koje su počinila upravna tijela i tijela s javnim ovlastima u ovom području. U ukupnom broju pritužbi iz djelokruga pučkog pravobranitelja te pritužbe sudjeluju sa 31,7%, što predstavlja visoki udjel. U ukupnom broju (366) pritužbi iz ovog područja najviše je (187) pritužbi primljeno na rad Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, njegove Središnje službe i područne službe. Udjel pritužbi na HZMO u ovom području iznosi 51,1%.

Tijekom izvještajne godine primljeno je relativno malo (22) pritužbi na rad zdravstvenih službi, povrede prava iz zdravstvenog osiguranja (HZZO) i organizacije zdravstva, pa te pritužbe čine u promatranom području udjel od 6,0%. Nešto je više pritužbi na teškoće u ostvarivanju prava iz socijalne skrbi (70) i te pritužbe u ovoj skupini čine 19,1%. Na drugom mjestu po brojnosti u ovoj skupini čine pritužbe državnih i javnih službenika kojih je primljeno 87 i koje u ovoj skupini čine udjel od čak 23,8%. Radi zaključivanja o kretanju (trendu) u ovom području, nastavno se prezentiraju podaci o strukturi pritužbi za proteklih pet godina. U 2002. godini značajnije su smanjene pritužbe na nemogućnost ili poteškoće ostvarivanja prava iz zdravstvenog osiguranja i zdravstvene zaštite, poglavito jer su izostale pritužbe na probleme u organizaciji zdravstvene službe, koje su u ovoj skupini u određenim razdobljima bile relativno brojne.

Zabrinjava podatak o značajnom porastu broja pritužbi iz područja socijalne skrbi, tim više što su u razdoblju 1999.-2000. g. bile relativno malobrojne i što je u te dvije godine uočen napredak u ovom području. U odnosu na promatrano razdoblje (s iznimkom 1998.) zamjetan je porast pritužbi državnih službenika na povredu njihovih prava u 2001. i 2002. g., apsolutno i relativno. Te pritužbe u ovoj skupini u 2002. čine udjel od 23, 8%. (87 pritužbi), ali su u odnosu na 2001. g. u padu (2001.: 121 ili 27,3%).

2.1.1. Povrede prava iz mirovinskog osiguranja

Na povrede prava iz mirovinskog osiguranja pritužilo se 187 osoba, a budući da su pritužitelji osobe u odmaklim godinama, često siromašne i mirovina im najčešće vjerojatno predstavlja jedini izvor prihoda, pučki pravobranitelj je tim pritužbama u konkretnim slučajevima posvećivao osobitu pozornost. Naime, ispitni postupak i intervencija u konkretnim slučajevima u većini slučajeva je adresirana izravno ravnatelju Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje.

Uz pokretanje ispitnog postupka, pritužitelji su obavještavani i o poduzetom, a naknadno i o uspješnosti ili neuspješnosti, odnosno osnovanosti ili neosnovanosti navoda iz pritužbi. Najučestaliji razlog dostavljanja pritužbe na rad tijela HZMO je beskrajno i bezrazložno odugovlačenje upravnog postupka kako kod prvostupanjskog tako i kod drugostupanjskog tijela, odnosno nepoštivanje zakonom propisanih rokova za donošenje upravnog akta, te provedba postupka nakon presuda Upravnog suda.

2.1.2. Povrede prava iz zdravstvenog osiguranja i organizacije zdravstva

Tijekom 2002. godine primljeno je relativno malo pritužbi na povrede prava iz zdravstvenog osiguranja i povrede prava pacijenata nemarnim ili nesavjesnim radom medicinskog osoblja. Primljeno je 22 takve pritužbe što u ovoj skupini pritužbi čini 6,0%. Dio pritužbi odnosio se na poteškoće u uređivanju osiguraničkog statusa i u slučaju tih pritužbi uspješnom intervencijom pučkog pravobranitelja pritužitelji su ostvarili status zdravstveno osigurane osobe, lako je bilo malo pritužbi na rad liječnika i drugog medicinskog osoblja, primljene pritužbe ukazuju na postojanje nekorektnog, ponekad i nemarnog odnosa prema pacijentima uz istodobnu cehovsku zatvorenost koja onemogućuje istinsko ispitivanje je li doista bilo propusta medicinskog osoblja.

Kao i prijašnjih godina, tako je i u 2002. g., negirano postojanje medicinskih propusta, odnosno neadekvatnog liječenja ili tretmana pacijenata, pa pučki pravobranitelj ponovno upozorava na nužnost osnivanja posve samostalnog i neovisnog tijela (od liječnika stranaca i eventualno umirovljenih liječnika) koje bi ocjenjivalo osnovanost prijava zbog nesavjesnog liječenja, a u pojedinim slučajevima bi i nadležno državno odvjetništvo moralo uložiti napor da unatoč »cehovskoj solidarnosti« utvrdi postoje li u pojedinim slučajevima osnove za sumnju da je počinjeno kazneno djelo nesavjesnog liječenja, što je sada vrlo rijetko u praksi.

2.1.3. Povrede prava iz socijalne skrbi

Pritužbe na povredu prava iz sustava socijalne skrbi bile su nešto brojnije (70) nego prijašnjih godina i činile su veći udjel u ovoj skupini povreda prava na koje su se građani žalili (19,1%). Primljene pritužbe bile su vrlo raznolike. Pokazalo se kako većinu pritužitelja predstavljaju osobe s izraženim potrebama za socijalnom zaštitom, ali koje zbog strožijih kriterija više nemaju zakonsko pravo na neki oblik socijalno-zaštitne mjere. Stvar je političke ocjene kakve su posljedice socijalne politike, tj. je li restrikcija određenih prava, postavljanje strožijih kriterija i dr. doista bila prijeko potrebna i kako se odrazila na situaciju pojedinaca, kao i ocjenu je li i koliki broj osoba dospio u težu situaciju.

Valja istaknuti i da su se više nego prijašnjih godina prituživali očevi djece koja su povjerena na odgoj i brigu majkama zbog teškoća u ostvarivanju kontakta s djecom i zbog drugih razloga. Zaprimljen je i određeni broj pritužbi koje prema svom sadržaju ukazuju na sumnju da su pritužitelji psihički bolesne osobe. U takvim je slučajevima pučki pravobranitelj od centara socijalne skrbi tražio zdravstveno-socijalnu anamnezu za pritužitelje kako bi saznao radi li se o bolesnoj osobi te ako se radi, jesu li njezina prava adekvatno zaštićena.

2.1.4. Pritužbe na povrede prava iz radnih odnosa državnih i javnih službenika

Tijekom 2002. g. pučki pravobranitelj je zaprimio 87 pritužbi državnih i javnih službenika na povrede njihovih prava iz radnog odnosa. Te su pritužbe u promatranoj godini imale značajnog udjela (23,8%) u ovoj skupini pritužbi. Porast broja ovih pritužbi rezultat je i određenih promjena u reguliranju statusa državnih službenika1 u županijama.

Smanjen je broj radnih mjesta ili broj izvršitelja na pojedinim radnim mjestima u županijama, pa je određeni broj državnih službenika i namještenika ostao neraspoređen. Pritužbe neraspoređenih službenika i namještenika uglavnom se odnose na nepoštivanje propisanih općih i posebnih uvjeta pri rasporedu službenika i namještenika na pojedina radna mjesta, na ne uvažavanje socijalnih kriterija, zdravstvenih, radnog staža itd.

Većina rješenja kojima su pritužitelji stavljeni na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske ili im je prekinut radni odnos, su formalno pravno zakonita i zato je pučki pravobranitelj, uglavnom, morao provoditi ispitni postupak. U provođenju ispitnog postupka bilo je poteškoća, jer se moralo očitovanje tražiti od tijela koja su potencijalno povrijedila prava pritužitelja, pa su očitovanja uglavnom bila usmjerena na obranu donesenih odluka. Samo je u jednom slučaju županijski ured državne uprave uz očitovanje dostavio i dokaze o stručnoj spremi za sve raspoređene službenike na koje je ukazivano u pritužbi (iako potvrđuju opravdanost pritužbe).²

2.2. Imovinska i stambena prava

U 2002. g. pučkom pravobranitelju se pritužilo 326 osoba zbog povrede, odnosno ugrožavanja imovinskih i stambenih prava. U ukupnom broju pritužbi za čije je ispitivanje ovlašten pučki pravobranitelj, ova skupina pritužbi činila je udjel od 28,3%, pa prvi puta od kad pučki pravobranitelj podnosi redovito godišnje izvješće o svom radu ove pritužbe po svojoj brojnosti nisu na prvome mjestu.

2.2.1. Vlasnička prava i povrat imovine

Negativne posljedice trogodišnjeg važenja Zakona o privremenom preuzimanju i upravljanju određenom imovinom (prestao je važiti 5. kolovoza 1998. godine), do danas nisu otklonjene, a pravo vlasnika imovine koja se mora vratiti vlasniku u posjed, utvrđeno rješenjem o ukidanju prava privremenog korištenja samo je deklarirano, za većinu vlasnika nije stvarno realizirano, što se vidi iz pritužbi koje je pučki pravobranitelj primio (151 ili 46,3%). Iz pritužbi je vidljiva nemogućnost državnih tijela (sudbene i izvršne vlasti) da provedu iseljenje (nakon ukidanja prava) bespravnih korisnika tuđe imovine, a postoji i izražena nemogućnost osiguravanja drugog stana, kao alternativnog smještaja za privremenog korisnika koji na to ima pravo.

Uočljiva je i nevoljkost nadležnih tijela da nalože i provedu iseljenje korisnika koji odbijaju prihvatiti ponuđeni alternativni smještaj, kao i nerješavanje slučajeva korisnika koji stvarno ne trebaju imovinu koja se mora vratiti u posjed vlasniku za vlastito stambeno zbrinjavanje, nego drže u posjedu imanje, radi iskorištavanja (poljoprivrednog) zemljišta ili za držanje domaćih životinja (perad, svinje, uzgajanje povrća i si.), odnosno vođenje ugostiteljskog objekta prognanika i izbjeglica. Na dan 31. 12. 2002. g. bilo je čak 6.881 stambenih jedinica privatnih vlasnika koje koriste treće osobe, za 3.842 je podnesen zahtjev za povrat, dok u 3.039 slučajeva takav zahtjev vlasnik nije podnio.

Nadležno ministarstvo je utvrdilo koliko osoba bespravno koristi tuđu imovinu, a utvrdilo je i kriterije prioriteta (red prvenstva) stambenog zbrinjavanja privremenih korisnika, kao i prioritete za stambeno zbrinjavanje vlasnika zaposjednute imovine, bivših nositelja stanarskog prava i drugih utvrđenih Pravilnikom o redu prvenstva stambenog zbrinjavanja na područjima od posebne državne skrbi.

Na taj su način konačno stvorene pretpostavke za brže rješavanje povreda vlasničkih prava, pa se može očekivati da će problem konačno biti riješen kroz određeno vrijeme, ovisno o materijalnim i drugim mogućnostima države. Ono što zabrinjava i na što je pučkog pravobranitelja upozorila Misija OSCE, Ured za pitanja vladavine prava, jest sadržaj »Bilješke - Ankete s podnositeljem zahtjeva za povrat u posjed obiteljske kuće, odnosno vlasnikom/ suvlasnikom«, odnosno sadržajem formulara zapisnika o postupku stupanja u posjed, tj. izjavom vlasnika. Upozorenje se odnosi na to da se tim dokumentima (anketom i izjavom) vlasniku zaposjednute imovine na neki način sugerira da odustane od prava na naknadu štete, formulacijom izjave: »Ja želim 1) iseljenje privremenog korisnika iz objekta i stupanje u posjed odmah i odustajem od prava na naknadu štete, 2) naknadu štete...... «.³

2.2.2. Stambena prava

Tijekom 2002. godine zaprimljeno je 120 pritužbi (36,8% u ovoj skupini) zbog povreda stambenih prava, uglavnom od zbog obavijesti pritužitelju o dužnosti iseljenja iz stana, radi predaje istoga jedinici lokalne samouprave, slobodnog od osoba i stvari u slučajevima dodjele stana na određeno vrijeme (temeljem različitih pravnih osnova), kod kojih je isteklo vrijeme korištenja. Povreda prava korisnika najčešće je počinjena povredom pravila postupka, vođenjem skraćenog postupka prisilnog iseljenja, a kako se većinom radi o građanima koji su socijalno ugroženi bez mogućnosti skorog ponovnog dobivanja gradskog socijalnog stana, njihov socijalni, egzistencijalni status je znatno otežan.

U slučajevima prava na najam stana i prava na priznavanje pravnog položaja zaštićenog najmoprimca, odnosno prava na daljnje zadržavanje stana, uočeno je da povredu prava na stan i na rješavanje stambenog pitanja čine jedinice lokalne samouprave jer ne osiguravaju stanaru drugi, odgovarajući stan, a na to su obvezne kada vlasnik ima pravo useliti u stan koji koristi zaštićeni najmoprimac. Tijekom 2002. godine pučki pravobranitelj je zaprimio i manji broj formularno sastavljenih zahtjeva za povratom stana bivših nositelja stanarskog prava (najčešće na stanovima koji su danas u vlasništvu Republike Hrvatske, a bili su tzv. vojni stanovi) koji su iselili iz Republike Hrvatske i koji su u većini slučajeva stanarsko pravo najvjerojatnije izgubili zbog neopravdanog nekorištenja stana dulje od 6 mjeseci.

Svim tim pritužiteljima pismom je ukazano na pravno stanje (dano objašnjenje njihovog pravnog položaja) koliko se to moglo s obzirom na oskudnost podataka o pritužitelju, stanu i načinu prestanka stanarskog prava. Te pritužbe nisu pojedinačno ispitivane, jer je ocijenjeno da nisu podnesene iz razloga eventualne povrede prava pritužitelja, već iz razloga očekivane materijalne (novčane) nadoknade zbog izgubljenog stanarskog prava, za što prema sadašnjem stanju stvari nema pravne osnove. Tijekom 2002. g. pučki pravobranitelj primio je nekoliko pritužbi na način provođenja natječaja za kupnju stanova iz programa socijalno poticane stanogradnje.

Pritužbe se odnose na rad gradskih tijela Grada Zagreba koji zbog pretjeranog birokratskog formalizma, nerazumno kratkih rokova za dopunu podnesene dokumentacije te visokih troškova za prikupljanje tražene dokumentacije ugrožavaju pravo većeg broja osoba na zadovoljavanje stambenih potreba.

2.2.3. Prava u postupcima povrata imovine oduzete za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine

Tijekom 2002. g. primljena je 51 (15,7%) pritužba na povrede, točnije ugrožavanje prava na povrat oduzete imovine u postupku “denacionalizacije”. Nije bilo pritužbi na druge oblike ugrožavanja vlasničkih prava (izvlaštenjem, deposedacijom). iz područja povrede prava na naknadu za oduzetu imovinu građani su se obraćali pučkom pravobranitelju, u pravilu, pritužbama kojima se prigovara na (1) dugotrajnost postupka tijela drugog stupnja, na (2) nemogućnosti dobivanja potpunog rješenja o naknadi, a kojim se utvrđuje ne samo pravo na naknadu nego i iznos naknade te (3) zbog »šutnje uprave«, odnosno iz razloga jer rješenje o naknadi još uvijek nije doneseno, a prošlo je gotovo šest godina od kada je stupio na snagu Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine.

2.3. Prava hrvatskih branitelja i članova njihovih obitelji te stradalnika rata

2.3.1. Prije pet godina dominirale su pritužbe prognanika i izbjeglica, ali se postupnim rješavanjem problema izbjeglica, tj. osoba koje su za vrijeme vojno-redarstvenih akcija »Bljesak« i »Oluja« napustile Republiku Hrvatsku i koje se, jer nisu imale važeće hrvatske osobne isprave nisu mogle odmah, odnosno u kraćem roku vratiti kući, broj pritužbi tih osoba znatno smanjivao, tako da već od 1999. nema pritužbi izbjeglica iz Republike Hrvatske na problem povratka u Republiku Hrvatsku.

Ali, još uvijek ima pritužbi prognanika, odn. povratnika kojima je zbog formalnih, zakonskih razloga ukinut status i otkazan daljnji boravak u kolektivnom ili individualnom smještaju, a obnova njihovih porušenih ili ozbiljno oštećenih domova nije završena. Ovdje se mora naglasiti da je intervencija pučkog pravobranitelja u korist prognanika bila uvijek uspješna, tj. da su nadležna tijela poduzela sve da te osobe, koje su mnogo pretrpjele zbog rata budu odgovarajuće zbrinute i da ne trpe posljedice zbog izmjene propisa i sporije obnove od onoga što je bilo predviđeno.

Realno se može očekivati da će u relativno bliskoj budućnosti posve iščeznuti. Nestanak pritužbi izbjeglica kroz nekoliko godina dokazuje da su poduzete prave mjere za rješavanje svih formalno-pravnih zapreka povratku onih osoba koje to žele. Ali, valja naglasiti da još uvijek ima problema s njihovim stvarnim povratkom u mjesta prijašnjeg prebivanja, odnosno u njihove domove, jer nije dovršen proces povrata privremeno zauzete imovine.

2.3.2. U 2003. g. primljeno je 48 (35,8% u ovoj skupini) pritužbi hrvatskih branitelja i članova obitelji nestalog ili poginulog hrvatskog branitelja na teškoće u ostvarivanju prava zajamčenih im zakonom. Pritužbe su bile raznolike, od pritužbi da se ne poštuje prednost u zapošljavanju nezaposlenog hrvatskog branitelja do pritužbi djece nestalog, kasnije pronađenog i identificiranog hrvatskog branitelja, da nije riješeno pitanje obiteljske mirovine te pravo na jednokratnu novčanu pomoć.

Zabrinjava pojava da Ministarstvo hrvatskih branitelja ne provodi presude Upravnog suda RH, već komentira sudske odluke, što je posve nedopustivo i ukazuje na nestručnost državnih službenika koji rješavaju upravne stvari u tom ministarstvu.

2.3.3. Preko polovice (51,5%) pritužbi u tom području, pritužbe su stradalnika rata koji nisu zadovoljni obnovom porušenih im ili oštećenih domova. Pritužbe iz područja ostvarivanja prava na obnovu stana ili obiteljske kuće, zaprimljene tijekom 2002. godine, odnose se na kvalitetu ugrađenog materijala i opreme te na solidnost izvedenih radova obnove.

Na temelju utvrđenja o povredi prava vidi se da se razlozi za prigovor mogu staviti i na teret ovlaštenicima prava na obnovu koji su sami izvodili radove na objektu obnove (privatno angažiranim izvoditeljem radova). Pritužbe su podnosili i građani koji ne mogu ostvariti pravo na obnovu u opsegu ili na način kako to oni žele, a određeni broj pritužbi sadržava prigovor nedovršavanja radova ili ne dovođenja objekta obnove u uporabivo stanje.

Ministarstvo za javne radove, obnovu i graditeljstvo je, tijekom 2002. godine, iskazalo susretljivost i interes za postizanje suglasnosti s ovlaštenikom prava na obnovu, za rješavanje svakog pojedinačnog slučaja, kao i u odnosu na zahtjev pučkog pravobranitelja za provedbu posebnog, dodatnog nadzora nad objektom obnove.

2.4. Prava iz područja urbanizma, graditeljstva i zaštite okoliša

Na temelju pritužbi građana koji su se tijekom 2002. godine obraćali pučkom pravobranitelju zbog povrede prava, može se zaključiti da stanje u području graditeljstva i urbanizma nije bitno izmijenjeno u odnosu na prethodna izvještajna razdoblja, što se vidi iz statističkih podataka. Tijekom 2002. g. pučki pravobranitelj je primio ukupno 84 pritužbe na ugrožava nje ili povredu prava koju su počinila upravna tijela nadležna za poslove graditeljstva, urbanizma i zaštite okoliša. U ukupnom broju primljenih pritužbi za čije je ispitivanje ovlašten pučki pravobranitelj, te pritužbe sudjeluju sa 7,3%. Usporedba s podacima iz prethodnih godina pokazuje lagani porast tih pritužbi. Pritužbi iz ovog područja primljeno je 1998. g. 54 (3,6%), 1999. g. 64 (5,11%), 2000. g. 45 (5,0%), 2001. g. 16 (1,1%).

Od primljene 84 pritužbe 11 pritužbi (13,1%) se odnosilo na rad tijela nadležnih u urbanizmu i zaštiti okoliša. Tijela državne uprave ugrožavaju ili čine povrede prava susjeda zbog odobravanja rekonstrukcija postojećih građevina i zbog odobravanja nove gradnje. Druga skupina pritužbi susjeda odnosi se na ne provođenje prisilnog izvršenja rješenja građevinskih inspektora o uklanjaju bespravne gradnje. U postupcima nadzora koji provodi građevinski inspektor nad gradnjom, često susjedima nedopušteno oduzima svojstvo stranke i zainteresirane osobe koja ima pravo pred tijelom državne uprave (izvršne vlasti) zaštititi svoja prava i svoje interese.

Nedostatak prostorno - planske dokumentacije (u tijeku je izrada prostornih planova), omogućuje diskrecijsko odlučivanje o gradnji, iako za odluke u području graditeljstva i urbanizma ne postoji ovlast diskrecijskog odlučivanja, a izreka rješenja često nije dovoljno i potpuno obrazložena. Nije rijetkost da se za jednu građevinu višestruko poništavaju dozvole (građevna, rjeđe lokacijska), a postupak se vraća u stanje ponovnog provođenja. Povreda prava na zdrav život i zdrav okoliš najčešće se pojavljuje kao povreda prava na noćni mir i odmor, zbog buke iz ugostiteljskog objekta, jer je zakonom dopuštena takva razina buke koja remeti, osobito noćni mir.

2.5. Povreda i ugrožavanje statusnih prava

Broj pritužbi zbog povrede statusnih prava, tj. nemogućnosti rješavanja državljanskog statusa, odobravanja produženog boravka strancima ili trajnog nastanjenja, te ostalih statusnih prava stabilizirao se na 6-7% udjela u primljenim pritužbama. U tom području osim prigovora na relativnu dugotrajnost nekih postupaka rješavanja državljanskog statusa pritužitelja, na zakonitost i pravilnost rada nadležnih tijela (MUP-a i PU, te matičara i Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave) ne mogu se staviti ozbiljniji prigovori, pače može se ocijeniti da matičari svoj posao obavljaju ažurno i zakonito te da matičari uz djelatnike centara za socijalnu skrb od svih državnih službenika najstručnije i najsavjesnije obavljaju svoj posao.

Tijekom 2002. godine primljena je ukupno 81 pritužba iz tog područja, što u odnosu na ukupno primljene pritužbe iz djelokruga pučkog pravobranitelja čini 7,0%. U toj skupini pritužbe zbog teškoća u uređivanju državljanskog statusa i statusa trajno nastanjenog stranca, te odobravanja produljenog boravka čine 37,0% (primljeno je 30 pritužbi).

1 Uredba o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županijama (Nar. nov., br. 21/02)
2 Napomena: Utvrđena je povreda prava pritužitelja.
3 Zbog mogućnosti da se ti dokumenti, odnosno sporna izjava i sadržaj upitnika, tumače na način da se njima primjenjuje psihička sila na volju vlasnika, dobro bi bilo vlasniku prepustiti u cijelosti odluku hoće li podnositi zahtjev za naknadu štete ili neće, bez sugestivnog povezivanja trenutnog povrata imovine u posjed s odustankom od zahtjeva za naknadom štete.