1. UVOD
Redovni lokalni izbori – izbori za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: JLP(R)S) te izbori općinskih načelnika, gradonačelnika i župana i njihovih zamjenika održavaju se treće nedjelje u svibnju, svake četiri godine. Slijedom toga, u nedjelju 18. svibnja 2025. održat će se lokalni izbori na kojima će birači birati članove predstavničkih tijela i izvršne čelnike i njihove zamjenike.

Izborni postupak sastoji se od niza radnji: postupka kandidiranja i ostvarivanja pasivnog biračkog prava, glasovanja i ostvarivanja aktivnog biračkog prava, provedbe izbora, promatranja izbora, provedbe izborne promidžbe te zaštite izbornog prava.

Nakon stupanja na snagu odluke o raspisivanju lokalnih izbora počinju teći rokovi za provedbu izbornih radnji. Sukladno članku 21. st. 1. Zakona o lokalnim izborima¹ (u nastavku teksta: ZLI), kandidacijske liste i kandidature moraju prispjeti nadležnom izbornom povjerenstvu u roku 14 dana od dana stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora. U tom je roku potrebno prikupiti dovoljan broj potpisa birača potrebnih za pravovaljanost kandidature, odnosno kandidacijske liste. Početna faza izbornog postupka započinje upravo s kandidiranjem.

Osnovno pitanje koje se pri ustroju izbornog sustava treba riješiti jest pitanje tko ima pravo birati i biti biran. U pravnoj teoriji ta se pitanja tretiraju kao aktivno i pasivno biračko pravo. Na pasivno biračko pravo nadovezuje se i institut nespojivosti, koji se ogleda u činjenici nemogućnosti istovremenog obnašanja određenih javnih dužnosti. S te osnove javljaju se dvojbe smiju li se pojedine osobe uopće kandidirati na lokalnim izborima.

2. AKTIVNO I PASIVNO BIRAČKO PRAVO
Biračko pravo (aktivno i pasivno) hrvatski državljani ostvaruju na izborima za predsjednika Republike Hrvatske, zastupnike u Hrvatskom saboru, zastupnike u Europskom parlamentu iz Republike Hrvatske i na izborima za članove predstavničkih tijela JLP(R)S-a te općinske načelnike, gradonačelnike i župane i njihove zamjenike.

Međutim, za razliku od predsjedničkih, parlamentarnih i europskih izbora, biračko pravo na lokalnim izborima, vezano je uz prebivalište određene osobe na području konkretne jedinice – i osoba koja bira, i osoba koju biraju mora imati prijavljeno prebivalište na području jedinice u kojoj se provode izbori.

Članak 2. st. 1. ZLI-a propisuje da pravo birati na lokalnim izborima imaju hrvatski državljani s navršenih 18 godina, koji imaju prebivalište na području jedinice za čija se tijela provode izbori. Biračko pravo ostvaruje se na neposrednim izborima, tajnim glasovanjem.

Što se tiče ostvarivanja pasivnog biračkog prava (prava „biti biran“) u odnosu na vijećničku dužnost, sukladno članku 3. st. 1. ZLI-a, za člana predstavničkog tijela može biti biran hrvatski državljanin s navršenih 18 godina koji ima prebivalište na području jedinice za čije se predstavničko tijelo izbori provode.

Glede nositelja izvršnih ovlasti, na temelju članka 3. st. 2. ZLI-a za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihova zamjenika također može biti biran hrvatski državljanin s navršenih 18 godina², koji ima prebivalište na području jedinice. Pritom, Zakon ne propisuje nikakvo dodatno ograničenje, poput duljine prijavljenog prebivališta – dostatna su samo punoljetnost i hrvatsko državljanstvo, kako za člana predstavničkog tijela, tako i za nositelje izvršnih ovlasti.

2.1. Biračko pravo stranih državljana
ZLI priznaje biračko pravo i nekim stranim državljanima. Naime, to je pravo priznato državljanima država članice Europske unije, i to samo u odnosu na predstavničko tijelo, glede kojega im je priznato aktivno i pasivno biračko pravo. Naime, člankom 3. st. 3. ZLI-a propisano je da za člana predstavničkog tijela ima pravo biti biran državljanin drugih država članica Europske unije, u skladu s posebnim zakonom. Taj posebni zakon je Zakon o pravu državljana drugih država članica Europske unije u izborima za predstavnička tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave³. Na temelju toga Zakona državljani druge države članice EU-a, koji imaju prebivalište ili privremeni boravak u jedinici u kojoj se provode izbori, imaju pravo birati članove predstavničkog tijela te jedinice i kandidirati se za člana predstavničkog tijela jedinice.

U odnosu na pasivno biračko pravo i mogućnost kandidiranja stranih državljana, u skladu s člankom 6. navedenog Zakona, državljanin druge države članice EU-a može se kandidirati i biti izabran za člana predstavničkog tijela jedinice pod istim uvjetima koji su ZLI-om propisani za državljane Republike Hrvatske, i pod uvjetom da mu u Republici Hrvatskoj i državi članici EU-a čiji je državljanin nije pravomoćnom sudskom odlukom oduzeta poslovna sposobnost, odnosno da pojedinačnom presudom u kaznenom postupku ili presudom u građanskom postupku nije lišen prava na kandidiranje.

Nadalje, na temelju članka 7. toga Zakona, ako se na listi za izbor članova predstavničkih tijela nalazi kandidat koji je državljanin druge države članice EU-a, uz prijedlog kandidacijske liste mora biti priložena od javnog bilježnika ovjerena izjava kandidata u kojoj je navedeno njegovo državljanstvo i adresa njegova prebivališta ili privremenog boravka na području jedinice gdje se provode izbori, i dokaz, odnosno dokument nadležnih tijela vlasti države čiji je državljanin, kojim potvrđuje da nije lišen prava da se kandidira u toj državi ili dokument da takva diskvalifikacija u toj državi nije poznata.

Ako kandidat – državljanin druge države članice EU-a ne dostavi nadležnom izbornom povjerenstvu navedeni dokaz, odnosno dokument, njegova kandidatura smatra se nepravovaljanom.

Što se tiče ostvarivanja aktivnog biračkog prava, državljanin druge države članice Europske unije dužan je na temelju članka 3. istog Zakona posebno se registrirati kako bi mogao ostvariti svoje biračko pravo na izborima.

Registrira se tako da nadležnom upravnom tijelu prema mjestu prebivališta ili boravišta u Republici Hrvatskoj podnese zahtjev za upis u registar birača, najkasnije 30 dana prije dana izbora.

Uz zahtjev je potrebno priložiti presliku inozemne identifikacijske isprave te izjavu ovjerenu kod javnog bilježnika u kojoj je navedeno državljanstvo, adresa prebivališta ili privremenog boravka na području jedinice gdje se provode izbori i izjavu da nije lišen prava glasa u državi članici EU-a čiji je državljanin.

Državljani drugih članica EU-a koji su na lokalnim izborima zatražili upis u registar birača i nakon provedenih lokalnih izbora ostaju upisani u registar birača. Iz registra birača brišu se ako sami zatraže brisanje. Također, mogu se brisati iz registra birača i po službenoj dužnosti u slučaju gubitka biračkog prava ili ako su se iselili iz Republike Hrvatske.

3. ZABRANA KANDIDIRANJA
Kandidiranje je postupak predlaganja kandidacijskih lista i kandidata od ovlaštenih predlagatelja. Kandidacijske liste i kandidate mogu predložiti političke stranke i birači (članak 9. st. 2. ZLI-a). Kada se kao ovlašteni predlagatelji pojavljuju birači, predlaganje kandidacijskih lista i kandidata uvjetovano je prikupljenim potpisima birača, dok su političke stranke dužne prikupiti potpise birača samo za predlaganje kandidata za izbor izvršnih čelnika i njihovih zamjenika. Zakon, međutim, propisuje određene zabrane pa su iz postupka kandidiranja određene osobe isključene a limine. Te zabrane mogu se podijeliti u dvije skupine: prvu čine osobe koje obavljaju određene poslove s osnove kojih se ne mogu baviti nikakvom političkom aktivnošću pa tako ni kandidirati na izborima, a drugu skupinu čine osobe koje su pravomoćno osuđene za kaznena djela pa im je onemogućeno da sudjeluju u obnašanju vlasti, odnosno da se kandidiraju za neku lokalnu dužnost. Usto, Zakon previđa i zabranu višestrukog kandidiranja.

3.1. Obavljanje dužnosti koja isključuje političku aktivnost
Zakonom o policiji⁴ propisano je da policijski službenik ne smije biti član političke stranke, politički djelovati u Ministarstvu, niti se kandidirati na državnim (parlamentarnim i predsjedničkim) i lokalnim izborima (članak 38. st. 1.), što je doprinos profesionalizaciji i depolitizaciji policijske službe⁵. Usto, člankom 15. st. 4. Zakona o službi u Oružanim snagama Republike Hrvatske⁶ djelatnim vojnim osobama zabranjeno je članstvo u političkim strankama i kandidiranje u predstavnička tijela građana, predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i Hrvatski sabor.

Slijedom navedenih zakonskih odredbi, ZLI-om je izrijekom, u članku 13. st. 1. propisano da se birači koji su policijski službenici, djelatne vojne osobe, službenici i namještenici u Oružanim snagama Republike Hrvatske ne smiju kandidirati za člana predstavničkog tijela jedinice niti za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihova zamjenika.

3.2. Pravomoćna osuđenost
Hrvatski sabor donio je 15. prosinca 2016. Zakon o dopunama Zakona o lokalnim izborima⁷, kojim je uvedena zabrana kandidiranja na lokalnim izborima za osobe koje su pravomoćno osuđene na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci, za taksativno nabrojena kaznena djela.

Međutim, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima⁸ osobama koje su se ogriješile o pravni poredak onemogućeno je da sudjeluju u obnašanju javne vlasti i odlučivanju o bitnim pitanjima na lokalnoj razini.

Zakonom se više ne izdvajaju pojedina kaznena djela, kao što su prije bila navedena, već se primjenjuje opći pristup prema kojem zabrana kandidiranja postoji za svako kazneno djelo za koje je počinitelju izrečena kazna zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci, ili je tako izrečena kazna zamijenjena radom za opće dobro, ili je na nju primijenjena uvjetna osuda.

Svrha toga ograničenja je zaštita vladavine prava i pravnog poretka jer se onemogućava da u procesu političkog odlučivanja sudjeluju počinitelji kaznenih djela kojima je izrečena kazna za počinjena djela na način propisan zakonom. Pritom, od zabrane kandidiranja izuzete su osobe koje su pravomoćnom sudskom presudom osuđene na kaznu zatvora za kaznena djela počinjena iz nehaja, ako im je ta kazna zamijenjena radom za opće dobro ili uvjetnom osudom.

Slijedom iznesenoga, ZLI utvrđuje da je uz prijedlog kandidacijske liste i kandidature, uz ovjereno očitovanje o prihvaćanju kandidature svakog kandidata na listi, odnosno kandidaturi, potrebno dostaviti i potvrdu o podacima iz kaznene evidencije Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije (članak 17. st. 1.).

3.3. Zabrana višestrukog kandidiranja
Osim navedenih zabrana, u članku 14. ZLI-a propisana je i zabrana višestrukog kandidiranja. Naime, nitko se ne može istovremeno kandidirati za općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika i za župana, a isto pravilo vrijedi i za zamjenike.

Ako se unatoč zabrani osoba istovremeno kandidira, primjerice za općinskog načelnika i župana ili zamjenika gradonačelnika i zamjenika župana, županijsko izborno povjerenstvo pozvat će kandidata da se u roku od 24 sata izjasni koju kandidaturu prihvaća, a ako se o tome ne izjasni, rješenjem će poništiti kandidaturu za općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika.

Usto, zabranjeno je istovremeno kandidiranje za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana iz reda pripadnika nacionalnih manjina (članak 114. ZLI-a).

4. POSTUPAK KANDIDIRANJA
Kandidiranje je postupak predlaganja kandidacijskih lista i kandidata od ovlaštenih predlagatelja. Kandidacijske liste i kandidate mogu predložiti političke stranke i birači.

Kada se kao ovlašteni predlagatelji pojavljuju birači, predlaganje kandidacijskih lista i kandidata uvjetovano je prikupljenim potpisima birača, dok su političke stranke dužne prikupiti potpise birača samo za predlaganje kandidata za izbor općinskog načelnika.

Pravo predlaganja kandidacijskih lista i kandidata imaju sve političke stranke registrirane u Republici Hrvatskoj na dan stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora i birači.

Kada birači kao ovlašteni predlagatelji predlažu kandidacijsku listu grupe birača, za pravovaljanost prijedloga te liste dužni su prikupiti određen broj potpisa koji ovisi o demografskoj veličini lokalne jedinice.⁹

I za pravovaljanost stranačkih kandidatura te kandidatura prijedloga grupe birača za izbor općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika potrebno je prikupiti određeni broj potpisa koji ovisi o veličini jedinice.¹⁰

U prijedlogu kandidacijske liste obvezno se navodi naziv kandidacijske liste¹¹ i nositelj liste, a kandidati moraju biti na listi poredani od rednog broja 1 do rednog broja koliko ih se bira. Ako predlagatelj predloži više kandidata od utvrđenog broja članova predstavničkog tijela koji se bira na izborima, smatra se da su pravovaljano predloženi samo kandidati zaključno do broja koji se biraju u to predstavničko tijelo.

Ako predlagatelj predloži manje kandidata od utvrđenog broja članova predstavničkog tijela koji se bira na izborima, kandidacijska lista nije pravovaljana. Za svakog od kandidata, u prijedlogu kandidacijske liste obvezno se navodi ime i prezime kandidata, nacionalnost, prebivalište, datum rođenja, osobni identifikacijski broj (OIB) i spol.

U kandidaturi za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihove zamjenike navode se ime i prezime kandidata i njihova zamjenika, prebivalište, datum rođenja, osobni identifikacijski broj (OIB) i spol. U kandidaturi za zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika i župana iz reda pripadnika nacionalnih manjina, osim prethodno navedenih podataka navodi se i nacionalnost. U kandidaturi se navodi naziv političke stranke, odnosno dviju ili više političkih stranaka koje su kandidate predložile. Uz kandidaturu kandidata koje predlažu birači navodi se „kandidati grupe birača“.

5. NESPOJIVOST
Nemogućnosti istovremenog obnašanja određenih javnih dužnosti regulirana je institutom nespojivosti. Napominjemo da se nerijetko nespojivost poistovjećuje sa sukobom interesa, iako je riječ o dva različita instituta. Nespojivost je nemogućnost istovremenog obnašanja određenih javnih dužnosti. S druge strane, sukob interesa predstavlja situaciju u kojoj osoba koja obavlja određenu javnu funkciju dolazi u priliku da svojom odlukom ili drugim djelovanjem pogoduje sebi, sebi bliskim osobama, određenim društvenim skupinama ili organizacijama, a na štetu javnog interesa ili osoba koje su mu dale povjerenje. To je situacija u kojoj su privatni interesi dužnosnika u suprotnosti s javnim interesom, odnosno kada privatni interes utječe ili može utjecati na nepristranost dužnosnika u obavljanju javne dužnosti.

Sukob između privatnog i javnog interesa u obnašanju javnih dužnosti reguliran je Zakonom o sprječavanju sukoba interesa¹², koji uređuje sukob s ciljem njegova sprječavanja, kao i u svrhu sprječavanja privatnih utjecaja na donošenje odluka u obnašanju javnih dužnosti, jačanja integriteta, objektivnosti, nepristranosti i transparentnosti u obnašanju javnih dužnosti te jačanja povjerenja građana u tijela javne vlasti.

Dužnosti nespojive s vijećničkom dužnošću propisane su člankom 78. ZLI-a, dok su dužnosti nespojive s istovremenim obnašanjem dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihova zamjenika propisane člankom 89. ZLI-a.

Najčešći slučajevi nespojivosti na lokalnoj razini odnose se ponajprije na istovremeno obavljanje dužnosti pročelnika, službenika i namještenika u upravnom odjelu ili službi jedinice, člana upravnih i nadzornih tijela trgovačkih društava u vlasništvu jedinice ili u kojima jedinica ima većinski paket dionica ili udjela te ravnatelj, djelatnik ili član upravnog vijeća ustanove ili druge neprofitne pravne osobe kojoj je jedinica osnivač.

Kada je riječ o nespojivosti, potrebno je razlikovati dvije situacije: kada je za člana predstavničkog tijela, odnosno općinskog načelnika, gradonačelnika, župana ili njihova zamjenika izabrana osoba koja u trenutku izbora već obavlja nespojivu dužnost i kada tijekom mandata neka od navedenih osoba bude imenovana/izabrana na nespojivu dužnost.

S obzirom na predstojeće lokalne izbore, u ovom je trenutku od interesa prva situacija glede koje se za početak može postaviti pitanje: smije li se osoba koja obavlja neku nespojivu dužnost kandidirati na izborima.

Nema zapreke da se osoba koja obavlja nespojivu dužnost kandidira na lokalnim izborima, no ako bude izabrana, dužna je regulirati svoj status, i to ovisno o tome je li izabrana na vijećničku dužnost ili dužnost nositelja izvršnih ovlasti, odnosno njegova zamjenika. Postupanje je, međutim, pritom u nekim detaljima različito, ovisno o tome je li riječ o izboru za člana predstavničkog tijela ili izvršnog čelnika, odnosno njegova zamjenika.

Osoba koja obnaša neku od nespojivih dužnosti može se kandidirati za člana predstavničkog tijela, a ako bude izabrana, trebala bi do dana konstituiranja toga tijela o obnašanju nespojive dužnosti (ako odluči obavljati tu nespojivu dužnost), odnosno prihvaćanju dužnosti člana predstavničkog tijela (ako odluči ne obavljati nespojivu dužnost, već preuzeti dužnost člana predstavničkog tijela), obavijestiti upravno tijelo jedinice nadležno za poslove predstavničkog tijela.

Umjesto toga člana pravo sudjelovanja i odlučivanja ima zamjenik člana određen sukladno zakonu. Navedeno je izrijekom propisano u članku 79. st. 10. ZLI-a.

Dakle, ako je vijećniku koji je mandat stavio u mirovanje određen zamjenik sukladno odredbama članka 81. ZLI-a¹³, taj zamjenik ima pravo sudjelovanja i odlučivanja na konstituirajućoj sjednici od njezina početka.

Za razliku od nespojivosti kod člana predstavničkog tijela, u kojem je slučaju predviđena mogućnost stavljanja vijećničkog mandata u mirovanje, to po prirodi stvari nije moguće u slučaju nespojivosti kod izvršnog tijela.

Postupanje u slučaju kada je za izvršnog čelnika izabrana osoba koja obnaša nespojivu dužnost, regulirana je člankom 90. ZLI-a.

Osoba koja obnaša neku nespojivu dužnost može se, dakle, kandidirati, ali ako bude izabrana, mora podnijeti ostavku na nespojivu dužnost, i to u roku od 8 dana od dana koji slijedi danu proglašenja konačnih rezultata izbora. Ako unatoč tome navedeni dužnosnici ne bi podnijeli ostavku kako je to određeno zakonom, prestaje im mandat po sili zakona.

U praksi su često nositelji kandidacijskih lista, odnosno kandidati na kandidacijskim listama ujedno i kandidati za izvršnog čelnika.

Uvažavajući situaciju mogućeg istovremenog izbora na te dužnosti, iznimno od prethodno opisanog pravila obveze podnošenja ostavke u slučaju obnašanja nespojive dužnosti, ostavku nije potrebno podnijeti kada je inkompatibilna dužnost – dužnost člana predstavničkog tijela. Tada mandat u predstavničkom tijelu miruje po sili zakona.