1. Uvod

U odnosu na većinu upravnih stvari na području socijalnog prava u kojima su za rješavanje stvari ključne stručno-medicinske činjenice^[1], posebnim zakonodavstvom propisano je da te činjenice u upravnom postupku mogu biti utvrđene samo od strane nadležnih tijela vještačenja koja djeluju u okviru javnopravnih tijela^[2] (formalna dokazna maksima^[3]). 

S druge strane, u upravnom sporu, u kojem se ocjenjuje zakonitost pojedinačne odluke (upravnog akta) donesene u upravnom postupku, primjenjuje se slobodna dokazna maksima. Utvrđivanje činjeničnog stanja i dokazivanje pri tome je uređeno ponajprije odredbama članka 33. Zakona o upravnim sporovima^[4] (u nastavku teksta: ZUS), koje glase: 

Među dokazima čije izvođenje upravni sud slobodno određuje, nalazi se i medicinsko vještačenje po ovlaštenome sudskom vještaku, radi utvrđivanja pravilnosti odlučnih stručno-medicinskih činjenica koje su ovlašteni vještaci prethodno utvrdili u upravnom postupku^[6].

U upravnosudskoj praksi, iako nije dvojbeno da nalaz i mišljenje sudskog vještaka može biti podloga za osporavanje valjanosti nalaza i mišljenja ovlaštenoga institucionalnog vještaka i za donošenje kasacijske presude (tj. presude kojom sud usvaja tužbeni zahtjev i predmet vraća tuženiku na ponovni postupak), javio se prijepor može li nalaz i mišljenje sudskog vještaka ne samo osporiti već i nadomjestiti nalaz i mišljenje institucionalnog vještaka, predstavljajući na taj način podlogu za donošenje reformacijske presude, kojom sud usvaja tužbeni zahtjev, poništava osporene upravne akte i sam rješava stvar. Po prirodi stvari, reformacijsko odlučivanje u spomenutim se predmetima sastoji u priznavanju tužitelju nekog prava utemeljenog na relevantnim stručno-medicinskim činjenicama te u nalaganju tuženiku da o tome donese odgovarajuće rješenje.

Tuženici, očekivano, osporavaju i sâmu mogućnost da nalaz i mišljenje sudskog vještaka supstituira nalaz i mišljenje institucionalnog vještaka, dok upravni sudovi glede toga pitanja za sada nemaju ujednačenu praksu.

Na razini teorijskih obrada navedenog prijepora iz prakse, Petković^[7], primjerice, iznosi razloge zbog kojih smatra da nema zapreke da sud u sporu pune jurisdikcije sve odlučne činjenice odredi na temelju dokaza koje on odredi, neovisno o zakonskim dokaznim sredstvima u upravnom postupku.

Drdić^[8], pak, na primjeru priznavanja prava iz mirovinskog osiguranja na temelju invalidnosti, sistematizira:

- argumente u prilog dokazivanju na temelju nalaza i mišljenja ovlaštenih institucionalnih vještaka (specifičnost vještačenja utemeljenog na propisima koje donosi Vlada Republike Hrvatske, propisani dan utvrđivanja nastanka invalidnosti, različito reguliranje provedbe vještačenja u odnosu na sudske vještake, revizijski nadzor priznavanja prava, postojanje više vrsta bolesti u većini slučajeva, što podrazumijeva multidisciplinarno medicinsko vještačenje), kao i

- argumente protiv takvog dokazivanja (različita pravila dokazivanja u sudskom postupku u odnosu na upravni postupak, jednakost stranaka u sporu i neovisnost sudskog vještačenja, propisi mjerodavni za upravni postupak ne vezuju specijalističku granu vještaka uz bolest osiguranika).

U nastavku iznosimo razloge zbog kojih smatramo da se u spomenutim vrstama upravnih stvari dopuštenost donošenja reformacijske presude, donesene na temelju nalaza i mišljenja sudskog vještaka kao potpunog nadomještaja nalaza i mišljenja ovlaštenog vještaka, ne može a priori isključiti. 

Podsjetimo, najprije, na opće ustavne i zakonske odredbe kojima je normirana funkcija upravnog spora. Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (čl. 19. st. 2. Ustava Republike Hrvatske^[9]).  Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela (čl. 29. st. 1. Ustava Republike Hrvatske). Ustavne slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom, da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, a svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakome pojedinom slučaju (čl. 16. Ustava Republike Hrvatske). Prema članku 2. stavak 1. ZUS-a, cilj toga Zakona je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela. Upravni postupak i upravni spor čine, dakle, komplementarne pravne postupke, ali ne i jedinstveni pravni postupak, niti je upravni spor ekstenzija upravnog postupka.

Nadalje, utvrđivanje odlučnih stručno-medicinskih činjenica primjenom formalne dokazne maksime posebnim je propisima normirano u odnosu na dokazivanje u upravnom postupku, u kojem su te činjenice ovlašteni utvrditi samo institucionalni vještaci. Međutim, spomenuto obligatorno dokazno sredstvo ne proteže se i na upravni spor pokrenut radi ocjene zakonitosti upravnog akta donesenog u upravnom postupku, niti dokazivanje u upravnom sporu ulazi u predmet posebnih propisa, i to zbog više razloga, koje je potrebno sagledavati u cjelini. Riječ je o sljedećim razlozima. 

Prvo, u upravnom sporu generalno se primjenjuje slobodna dokazna maksima - sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice, uzima u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku, kojima nije vezan, i činjenice koje je sam utvrdio, a među propisanim dokazima je i nalaz i mišljenje vještaka (čl. 33. st. 1., 2. i 4. ZUS-a). 

Drugo, svako upravno područje regulirano je posebnim materijalnim zakonodavstvom, koje ponekad, kao kod zakona na području socijalnog prava, ima i procesnopravne odredbe. Znatan dio posebnih zakona na području upravnog prava sadržava i odredbe o isključivoj nadležnosti pojedinih javnopravnih tijela za utvrđivanje određenih činjenica i/ili za donošenje odluka u određenoj vrsti upravne stvari. Međutim, to samo po sebi ne znači da se mjerodavni normativni okvir za rješavanje pojedine upravne stvari iscrpljuje u odredbama posebnoga (sektorskog) zakona, već ga čine i norme sadržane u drugim propisima. Pri tome su u odnosu na sva upravna područja mjerodavne i odredbe ZUS-a, kojima je, između ostaloga, propisana ovlast suda da, kao rezultat primjene slobodne dokazne maksime, donosi reformacijske presude, tj. da sam - supstituirajući ulogu upravnog tijela - riješi stvar, kada su za to kumulativno ispunjene pretpostavke iz članka 22. stavak 3., članka 31. stavak 1. te članka 58. stavak 1. ili 3. ZUS-a. U protivnom, kada bi se za odlučivanje u pojedinim stvarima mjerodavnima smatrale samo odredbe posebnih (sektorskih) zakona, a ne i odredbe drugih zakona, osobito norme ZUS-a, konstitucionalna funkcija upravnog sudovanja bila bi u neprihvatljivo velikoj mjeri okrnjena. 

Treće, neovisno (sudsko) medicinsko vještačenje jedino je učinkovito dokazno sredstvo koje tužitelju u upravnom sporu stoji na raspolaganju prilikom osporavanja zakonitosti navedene vrste upravnih akata, kada se to osporavanje poziva na pogrešno utvrđenje odlučnih stručno-medicinskih činjenica. Stajalište, pak, prema kojem bi nalaz i mišljenje neovisnoga sudskog vještaka mogli biti podloga za donošenje kasacijske presude, ali ne i za priznavanje prava reformacijskom presudom, trpi od više značajnih nedostataka: 

a) protivno je načelu tzv. jednakosti oružja, kao jednome od bitnih elemenata procesne ravnopravnosti stranaka, a time i ustavnoga te konvencijskog prava na pravično suđenje^[10]; 

b) u pitanje dovodi načelo jednakosti pred zakonom glede opsega i dosega sudske kontrole pojedinačnih akata uprave u odnosu na zaštitu stranaka u drugim vrstama upravnih stvari; 

c) odlučivanje suda u bitnoj mjeri čini ovisnim o nalazima i mišljenjima vještaka koji čine dio sustava javnopravnih tijela, kao jedne od ravnopravnih stranaka u upravnom sporu; 

d) ako tuženik u ponovnom postupku ustraje/ustrajava pri svojem stajalištu (tzv. začarani krug, koji u korist stranke može biti prekinut samo reformacijskom sudskom presudom, uzevši u obzir ograničenja s kojima je sud suočen u postupku izvršenja presude u stvarima čije rješavanje primarno ovisi o izvanpravnim stručnim pitanjima), sudsku zaštitu u ovoj vrsti upravne stvari čini neučinkovitom, u konačnici nerijetko i bespredmetnom; 

e) ne omogućuje da u toj vrsti upravne stvari bude u potpunosti ostvareno ustavno jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti; 

f) a sve navedeno u mjeri koja nerazmjerno ograničava spomenuta prava te za koju ne postoji pravno prihvatljivo ni racionalno opravdanje.

Četvrto, smisao i cilj ograničavanja dopuštenih dokaznih sredstava u upravnom postupku prilikom utvrđivanja odlučnih stručno-medicinskih činjenica, uključujući uspostavu dvostupanjskoga, a pri priznavanju prava i revizijskog postupka, nije jamčenje monopola institucionalnih tijela vještačenja na utvrđivanje odlučnih činjenica u tim upravnim stvarima, već se spomenuti smisao i cilj - promatrano s gledišta zaštite prava i pravnih interesa stranaka te javnog interesa (koji se ovdje očituje u jamčenju ravnopravnosti stranaka i zakonitog utroška sredstava obveznih osiguranja i javnih sredstava) - sastoji u postizanju dovoljnog stupnja izvjesnosti da će te stručno-medicinske činjenice u svakome konkretnom slučaju biti pravilno utvrđene te da će biti utvrđivane ujednačeno. U tu svrhu propisano je imenovanje ovlaštenih tijela vještačenja te instancijska i revizijska kontrola unutar sustava institucionalnih tijela vještačenja. 

Spomenuto, međutim, ne znači da navedeni smisao i cilj i u fazi upravnog spora - predmet kojega je ocjena zakonitosti upravnog akta utemeljenog na nalazima i mišljenjima ovlaštenih vještaka te osiguranje zakonitosti i sudske zaštite prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama javnopravnih tijela - mogu biti ostvareni samo putem vještačenja od strane institucionalnih vještaka, već i putem drugih dokaznih sredstava dopuštenih u upravnom sporu, a prikladnih za utvrđivanje odlučnih stručno-medicinskih činjenica, poput vještačenja od strane sudskog vještaka, neovisnog o tuženiku kao stranci u sporu. 

Peto, dodatni (uzgredni) argumenti, koji dopunjuju prethodno izlaganje: 

- cilj medicinskog vještačenja u spomenutim stvarima je utvrđivanje odlučnih činjenica te ne podliježe rješavanju po slobodnoj ocjeni javnopravnog tijela, pa ovdje nije riječ o stvari u odnosu na koju je upravnosudski nadzor ograničen prema članku 4. stavak 2. ZUS-a; 

- imajući na umu vrlo široke odredbe o kvalifikacijama potrebnima za imenovanje institucionalnim vještakom, u pojedinim slučajevima sudski vještak stručno je kvalificiraniji (ili u najmanju ruku nije manje kvalificiran) od institucionalnog vještaka glede medicinske (sub)specijalizacije relevantne u odnosnoj stvari; 

- formalno-pravno promatrano, protezanje ekskluziviteta vještačenja institucionalnih tijela i na upravni spor bilo bi potrebno izrijekom propisati u posebnom zakonu, ali držimo da takva možebitna odredba, zbog prethodno navedenog, ne bi bila ustavnopravno prihvatljiva;

- čak i da već u upravnom postupku nalaz i mišljenje daju neovisni vještaci, tužitelj u upravnom sporu mora imati mogućnost cjelovitog osporavanja nalaza i mišljenja, koje načelno može biti i podloga za reformacijsku presudu;

- u važećem reguliranju troškova upravnog spora (čl. 79. ZUS-a), prema kojem svaka stranka podmiruje svoje troškove neovisno o ishodu spora, nije prihvatljiva interpretacija prema kojoj je tužitelj dužan podmiriti troškove sudskog vještačenja, a da istodobno ni u kojem slučaju ne može očekivati da će nalaz i mišljenje sudskog vještaka činiti osnovu za priznavanje prava koje traži.

Kada upravni sud reformacijskom presudom sam riješi stvar i tužitelju prizna određeno socijalno pravo utemeljeno na relevantnim stručno-medicinskim činjenicama, nadležna javnopravna tijela u izvršenju presude nisu ovlaštena ponovno razmatrati meritum te stvari, već su, u skladu s člankom 81. stavak 1. i 2. ZUS-a, dužna odgovarajućim rješenjem tužitelju priznati odnosno pravo, uz ostala propisana prateća utvrđenja. Pri tome rješenje doneseno u izvršenju presude ne može biti stavljeno izvan snage od strane institucionalnoga revizijskog tijela, jer bi tuženik na taj način postupio protivno odluci suda, kojom je tužitelju pravo priznato bezuvjetno. U protivnom, tuženik bi se bez pravne osnove upustio u meritum stvari riješene sudskom presudom, sve imajući na umu da, glede učinaka sudske odluke odredbe ZUS-a imaju prvenstvo u odnosu na norme zakona kojim je uređena revizija u okviru upravnog postupka. Stoga se javnopravno tijelo u izvršenju sudske presude nije ovlašteno pozvati ni na koju odredbu zakona kojim je uređen upravni postupak s ciljem izbjegavanja izvršenja presude, niti pozivom na odredbu zakona kojim je reguliran upravni postupak smije isticati navodnu nemogućnost izvršenja presude.

Potrebno je ispunjenje više pretpostavki za pouzdani nadomještaj nalaza i mišljenja ovlaštenih vještaka nalazom i mišljenjem sudskog vještaka, osobito: 

a) zadaća vještačenja sukladna odredbama posebnih propisa, te nalaz i mišljenje koji u potpunosti udovoljavaju sadržaju takve zadaće; 

b) kvalificiranost sudskog vještaka - ovisno o tome je li za priznavanje pojedinog prava dovoljno zdravstveno stanje koje ulazi u područje jedne medicinske specijalizacije, ili je potreban multidisciplinarni medicinski pristup (okolnost da u upravnom postupku nije propisana obvezatna veza između zdravstvenog stanja i specijalističkih znanja institucionalnih vještaka ne može biti osnovani razlog za primjenu istog pristupa nevezanosti u upravnom sporu; s druge strane, upravo stroži pristup spomenutoj vezi u upravnom sporu može, uz ostale elemente mjerodavne u konkretnom slučaju, biti dodatan argument za prihvaćanje nalaza i mišljenja sudskog vještaka); 

c) usporedba kvalitete između upravno-vještačkih i sudsko-vještačkih nalaza i mišljenja), i dr. 

Dugoročnije, smatramo svrhovitim razmotriti mogućnost propisivanja posebnog usavršavanja i licenciranja neovisnih sudskih medicinskih vještaka, prije svega unutar korpusa postojećih sudskih vještaka, koji bi bili ovlašteni za vještačenje u specijalno reguliranim upravnim stvarima.

Smatramo da stajališta iznesena u ovom tekstu omogućuju potrebnu razinu ostvarivanja cilja Ustavom zajamčene sudske kontrole zakonitosti upravnih akata donesenih u navedenih predmetima te s time povezanog ostvarivanja prava stranaka. K tome, svijest o mogućnosti potpune supstitucije nalaza i mišljenja institucionalnog vještaka putem sudskog vještačenja vjerojatno bi pridonijela aktivnijem angažmanu nadležnih javnopravnih tijela usmjerenom prema povećanju postojeće kvalitete i ujednačenosti vještačenja propisanih u upravnom postupku te prema aktivnijem sudjelovanju tuženikâ u upravnim sporovima. U to uložena energija nadležnih tijela dala bi glede postizanja ciljeva institucionalnog vještačenja puno bolje rezultate negoli ustrajavanje na ustavnopravno i konvencijski^[11] neodrživom shvaćanju o apsolutnom monopolu na utvrđivanje odlučnih činjenica. Ustrajavanje na tome vođenje je »bitke« koja se u konačnici ne može dobiti, pitanje je samo na kojoj će se instanci domaćega ili međunarodnog sudovanja zagovornici monopola s time definitivno suočiti.

[1] Npr. u mirovinskom osiguranju, zdravstvenom osiguranju, upravnim područjima povezanima sa socijalnom skrbi i pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata.
[2] Od početka 2015. većina spomenutih poslova organizacijski je objedinjena u okviru jedinstvenog tijela vještačenja - ustrojstvene jedinice Zavoda za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom. O tome v. osobito Zakon o jedinstvenom tijelu vještačenja (Nar. nov., br. 85/14) i Uredbu o metodologijama vještačenja (Nar. nov., br. 153/14).
[3] Pri izvođenju dokaza razlikuju se formalna (zakonska) i slobodna dokazna maksima. Prema formalnoj dokaznoj maksimi, pravna norma propisuje koja dokazna sredstva valja koristiti za utvrđivanje određenih činjenica, dok kod slobodne dokazne maksime voditelj postupka odlučuje koje će činjenice uzeti kao dokazane -Borković, Ivo, Upravno pravo, VII. izmijenjeno i dopunjeno izdanje, NN, Zagreb, str. 447.Precizno i imperativno regulirana medicinska vještačenja u upravnom postupku ujedno imaju obilježja formalizirane upravne radnje (realnog akta uprave), koja služi za utvrđivanje pravnorelevantnih činjenica bitnih za donošenje upravnog akta.
[4] Nar. nov., br. 20/10, 143/12 i 152/14.
[5] V. Glavu osamnaestu - čl. 219.-271. Zakona o parničnom postupku (Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11, 148/11 - proč. tekst, 25/13 i 89/14).
[6] O izvođenju dokaza vještačenjem u upravnom sporu v. čl. 250.-262. Zakona o parničnom postupku.V. i Pravilnik o stalnim sudskim vještacima (Nar. nov., br. 38/14).
[7] Petković, Josip, »Još o dokazima u upravnom sporu«, Informator, br. 6230/13, str. 6.
[8] Drdić, Blaženka, »Je li u upravnom sporu moguće priznati pravo po osnovi invalidnosti iz mirovinskog osiguranja na temelju nalaza i mišljenja stalnog sudskog vještaka«, Upravno pravo (radni materijal, ur. savjetovanja Ante Galić), NN, Zagreb, 2014., str. 65-74.
[9] Nar. nov., br. 59/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01-ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH.
[10] Prema stajalištu Europskog suda za ljudska prava, nedostatak nepristranosti vještaka može kršiti pravo na jednakost oružja, pri čemu je potrebno ispitati tko imenuje vještaka, tko ga plaća, temelji li se odluka isključivo na njegovu nalazu, i sl. O vještaku kao zaposleniku tuženika v. npr. presudu toga Suda u predmetu Placì protiv Italije od 21. siječnja 2014. (zahtjev br. 48754/11).
[11] Na ustavnoj i konvencijskog razini radi se o zaštiti prava na pravično suđenje, a na ustavnoj razini dodatno i o ostvarivanju jamstva sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih upravnih akata.