1. Sve raširenija praksa sklapanja »izbornih ugovora«

Nakon nedavnih izbora za predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, na vidjelo izlazi sve raširenija praksa potpisivanja ugovora kojima se uglavljuje obveza političkog prebjega na plaćanje ugovorne kazne, ponekad uz dodatno osiguranje hipotekom na imovinu članova pojedinih izbornih lista. Slične odredbe mogu se pronaći i u ponekim koalicijskim sporazumima.

Razni oblici takvih »izbornih ugovora« reakcija su na činjenicu da je praksa »promjene političkog dresa« nakon izbora u suvremenoj hrvatskoj politici nadišla okvire iznimke. Takva je praksa, zasad, zastupljenija više na lokalnoj i područnoj (regionalnoj) negoli na državnoj razini, a rezultat je pokušaja tvorbe većine u predstavničkom tijelu čak i u situacijama kad dobri demokratski običaji to ne omogućuju.

Prema prirodi stvari, može se očekivati da su dodatnom osiguravanju sklapanjem “izbornih ugovora” sklonije nezavisne i koalicijske liste od jednostranačkih.

»Izborni ugovori« svojim su tvorcima jamac poštovanja već postignutih dogovora, a sumnjičavoj javnosti, koja sve više apstinira od izbora, nužno privlačan »lijek« protiv raznih političkih nedosljednosti.

2. Temeljna pravna pitanja

Pustimo li po strani politološka, etička, sociološka i psihološka pitanja karaktera političke zbilje u kojima se javlja potreba za »izbornim ugovorima«, na »pravnom terenu« dolazimo do osnovnog pitanja: jesu li takvi ugovori uopće utuživi ili ostaju na razini pokušaja discipliniranja bez učinkovite sankcije?

Čak i u situacijama u kojima bi nedvojbeno bilo ugovoreno što se smatra kršenjem raznih političkih sporazuma, suočavamo se s dva prijepora, koja dodatno analiziramo u nastavku teksta:

1) mogu li politički sporazumi biti podvrgnuti pravilima obveznog prava;

2) ako mogu, jesu li »izborni ugovori« utuživi? Odgovore na ta pitanja nije moguće pronaći samo u javnopravnoj, odnosno samo u privatnopravnoj sferi.

Raščlamba koja slijedi obuhvaća relevantne odredbe sljedećih propisa:

• Ustava Republike Hrvatske¹;
• važećeg Zakona o obveznim odnosima² (u nastavku teksta: ZOO);
• Zakona o obveznim odnosima³ koji stupa na snagu 1. siječnja 2006. godine (u nastavku teksta: Novi ZOO);
• Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor; ⁴
• Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. ⁵

3. Mogu li politički sporazumi biti podvrgnuti pravilima obveznog prava?

Odgovor na pitanje iz naslova ovog dijela teksta odgovor je na pitanje predmeta zakona koji uređuje obvezne odnose.

Čl. 1. ZOO-a glasi:

»Radi stvaranja uvjeta za slobodan promet robe i obavljanja usluga na tržištu i za zadovoljavanje materijalnih i drugih potreba građana te radi osiguravanja odgovornosti poduzeća i drugih sudionika u pravnom prometu za izvršavanje njihovih obveza, ovim se zakonom uređuju osnove obveznih odnosa (opći dio), ugovorni i drugi obvezni odnosi u prometu robe i usluga.«

Odredba članka 1. Novog ZOO-a općenitije je prirode:

»Ovim se Zakonom uređuju osnove obveznih odnosa (opći dio) te ugovorni i izvanugovorni obvezni odnosi (posebni dio).«

Potrebno je dodatno ukazati na članak 25. stavak 3. ZOO-a, odnosno članak 14. stavak 3. Novog ZOO-a:

»(3) Odredbe ovog Zakona koje se odnose na ugovore na odgovarajući se način primjenjuju i na druge pravne poslove.«

U nedostatku zakonske definicije pravnog posla, upućujemo na teorijsku: »Pravni posao je stranačko očitovanje volje koje je, ili samo za sebe ili u svezi s drugim potrebnim pravnim činjenicama, usmjereno na postizanje dopuštenih pravnih učinaka, među kojima su najvažniji postanak, promjena ili prestanak nekog građanskopravnog odnosa.«⁶

lako je dvojbeno je li odnos (potencijalnih) političkih partnera i građanskopravni odnos, uzevši u obzir komponentu ugovaranja građanskopravnih sankcija za kršenje sporazuma u aktualnoj praksi, smatramo da »izborne ugovore« nije moguće unaprijed isključiti iz obveznopravnog konteksta.

4. Jesu li »izborni sporazumi« utuživi?

Ako je odgovor na prvo od dvaju uvodnih pitanja potvrdan (kao što slijedi iz točke 3. teksta), jesu li prema obveznopravnim kriterijima »izborni ugovori« utuživi?

Za odgovor na to pitanje nužno je najprije posegnuti za ustavnopravnim mjerilima.

4.1. Ustavnopravna pitanja

Prema članku 1. stavku 3. Ustava, narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. Među najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske (čl. 3) su vladavina prava i višestranački demokratski sustav. U članku 45. zajamčeno je opće i jednako biračko pravo punoljetnih hrvatskih državljana, koje se ostvaruje neposrednim izborima tajnim glasovanjem. Zastupnici se u Hrvatski sabor biraju na temelju općega i jednakog biračkog prava, neposredno tajnim glasovanjem (čl. 71). Zastupnici u Hrvatskom saboru nemaju obvezujući mandat (čl. 74. st. 1). U samoupravnoj varijanti analiziranog problema pridodajmo i članak 132.: »građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, koja se ostvaruje, među inim, preko predstavničkih tijela, sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednoga, jednakog i općeg biračkog prava.«

Nadalje, ustavnopravni aspekt pitanja »izbornih ugovora« obuhvaća i razlikovanje između predstavničkoga i imperativnog mandata.

»Sustav predstavničke vladavine ustavnopravno se izražava kroz predstavnički mandat, takav odnos između birača i njihovih zastupnika prema kojem su zastupnici u svom djelovanju (u raspravama, zauzimanju stavova i glasovanju u predstavničkom tijelu) neovisni o stavu birača koji su ih izabrali, pa ih zato birači ne mogu ni opozvati ... Izabrani zastupnik nositelj je kolektivnog mandata koji je stekao izborom ... Zbog tih svojih obilježja predstavnički mandat se naziva i slobodnim mandatom ... Predstavnički mandat danas je ustavno primijenjen u svim liberalnim demokracijama ... Suprotno od predstavničkog mandata, imperativni mandat, temeljeći se na instituciji mandata iz rimskog prava kao i ugovora u kojem jedna stranka (mandant) ovlašćuje drugu (mandatara) da postupa u njeno ime, pretpostavlja pravo birača da daju obvezne upute svojim zastupnicima i dužnost zastupnika da se tih uputa pridržavaju.«⁷

Prema članku 2. stavak 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, mandat zastupnika nije obvezujući i oni nisu opozivi.

Analognu odredbu sadržava i članak 3. stavak 2. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave: »Članovi predstavničkih tijela nisu opozivi, a prava i dužnosti započinju im danom konstituiranja predstavničkog tijela.«8

Uzevši u obzir da karakter predstavničkog mandata isključuje mogućnost opoziva od strane biračkog tijela, tim je prije isključena mogućnost opoziva od strane vodstva odnosne liste ili od strane drugih koalicijskih partnera.

Isključuje li, međutim, prethodno navedeno i mogućnost materijalnog kažnjavanja za kršenje političkog sporazuma? Smatramo da isključuje, ne samo zaključivanjem od većega (opoziva kao krajnje političke sankcije) prema manjem⁹, već prije svega s obzirom na smisao i svrhu predstavničkog mandata.

4.2. Obveznopravna pitanja

Pobornici »izbornih ugovora« vjerojatno bi među obveznopravnim argumentima napose isticali neka od načela obveznih odnosa:

• slobode uređivanja obveznih odnosa (čl. 10. ZOO-a i čl. 2. Novog ZOO-a); ¹⁰
• savjesnosti i poštenja (čl. 12. ZOO-a i čl. 4. Novog ZOO-a);
• zabrane zloporabe prava iz obveznih odnosa (čl. 13. ZOO-a i čl. 6. Novog ZOO-a);
• zabrane uzrokovanja štete (čl. 16. ZOO-a i čl. 8. Novog ZOO-a);
• dužnosti ispunjenja obveze (čl. 17. ZOO-a i čl. 9. Novog ZOO-a);
• dispozitivnog karaktera odredaba zakona (čl. 20. ZOO-a i čl. 11. Novog ZOO-a).

S druge strane:

- ugovorna obveza mora biti dopuštena (čl. 46. st. 2. ZOO-a), odnosno činidba mora biti dopuštena (čl. 269. st. 2. Novog ZOO-a);

- kad je predmet obveze (činidba) nedopušten, ugovor je ništav/ništetan (čl. 47. ZOO-a i čl. 270. st. 1. Novog ZOO-a);

- predmet obveze (činidba) je nedopušten ako je suprotan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima te moralu društva (čl. 49. ZOO-a i čl. 271. Novog ZOO-a);

- ništav (ništetan) je ugovor u kojem je postavljen odgodni ili raskidni uvjet, protivan Ustavu Republike Hrvatske ili prisilnim propisima (čl. 75. st. 1. ZOO-a i čl. 298. st. 1. Novog ZOO-a);

- ništav (ništetan) je ugovor koji je suprotan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima te moralu društva ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu sankciju ili ako zakon o određenom slučaju ne propisuje što drugo (čl. 103. st. 1. ZOO-a i čl. 322. st. 1. Novog ZOO-a¹¹).

Glede izvanugovorne odgovornosti, mišljenja smo da se šteta nastala stranci ili političkim partnerima u uvodno opisanim situacijama ne može podvesti pod pravno priznate oblike štete12.

12 ČL 155. ZOO-a glasi:

»Šteta je umanjenje nečije imovine (obična šteta) i sprječavanje njezina povećanja (izmakla korist), a i nanošenje drugom fizičkog ili psihičkog bila ili straha (nematerijalna šteta) .«

Čl. 1046. Novog ZOO-a glasi:

»Šteta je umanjenje nečije imovine (obična šteta), sprječavanje njezina povećanja (izmakla korist) i povreda prava osobnosti (neimovinska šteta).«

Čl. 19. Novog ZOO-a pritom glasi:

»(1) Svaka fizička i pravna osoba ima pravo na zaštitu svojih prava osobnosti pod pretpostavkama utvrđenim zakonom.

(2) Pod pravima osobnosti, u smislu ovog Zakona, razumijevaju se pravo na život, tjelesno i duševno zdravlje, ugled, čast, dostojanstvo, ime, privatnost osobnog i obiteljskog života, sloboda i dr.

(3) Pravna osoba ima sva navedena prava osobnosti, osim onih vezanih uz biološku bit fizičke osobe, a osobito pravo na ugled i dobar glas, čast, ime, odnosno tvrtku, poslovnu tajnu, slobodu privređivanja i dr.«

4.3. Zaključci

• Slijedom iznesenog pod 4.1. ovog teksta (ustavnopravna pitanja), zbog svoje suprotnosti s Ustavom, izbornim zakonima, a vjerujemo i s moralom, »izborni ugovori« sadržavaju nedopuštene ugovorne obveze (činidbe) te su stoga ništavi (ništetni). Samim time nisu ni utuživi. Pritom su sudovi o tome dužni voditi računa po službenoj dužnosti.
• Možebitno gledište prema kojem bi »promjena dresa« označavala prijevaru birača (što implicira manu volje na njihovoj strani), korespondira sa značajkama imperativnega, a ne predstavničkog mandata.
• Ograničiti predstavnički mandat samo na ustavnopravnu (neopozivost), a ne i na građanskopravnu sferu bilo bi suprotno njegovoj biti i svrsi.
• Unatoč nedvojbenoj privlačnosti koncepta »izbornih ugovora« u najnovijoj hrvatskoj političkoj zbilji, rizici i mane imanentne nepotpuno institucionaliziranoga demokratskog poretka (u što ulaze i politički prebjezi) ne mogu se suzbijati pravno i demokratski nedopuštenim sredstvima.

Sankcije je pritom potrebno tražiti u političkoj sferi. Što ona bude razvijenija, učinkovitiji će biti i odgovori na poteze koji se pokušavaju suzbiti sklapanjem »izbornih ugovora«.

¹ Nar. nov., br. 41/01 i 55/01 - proč. tekst.
² Nar. nov., br. 53/91, 73/91, 111/93, 3/94, 7/ 96, 91/96, 112/99 i 88/01.
³ Nar. nov., br. 35/05.
⁴ Nar. nov., br. 69/03 - proč. tekst.
⁵ Nar. nov., br. 33/01, 10/02 - Odluka USRH, 155/02 - čl. 43. st. 2. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, 45/03, 43/04 - Odluka USRH.
⁶ Vedriš, Martin - Klarić, Petar, Građansko pravo, 4. izd., Narodne novine, Zagreb, 2000., 101. str.
⁷ Sokol, Smiljko - Smerdel, Branko, Ustavno pravo, Informator, Zagreb, 1995., 122. str. Predstavničkom vladavinom se općenito smatra oblik vladavine u kojoj slobodno izabrano zakonodavno tijelo ima zanačajne ovlasti odlučivanja - McLean, lain (ed.), The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford University Press, Oxford - New York, 1996., 428. str. Pobjednička stranka ili koalicija tumači izbornu pobjedu kao narodni mandat za vladavinu, u najboljem interesu nacije ili, pak, kao posebni mandat za provedbu posebnih politika. Uzevši u obzir da izborne kampanje uključuju mnoštvo tema, teško je tvrditi da izabrana vlast ima poseban mandat za svaku od politika, ali se razumno može tvrditi da ima opći mandat za vladavinu - ibid., 304. str. Glavna politička funkcija izabranih predstavnika je podupiranje vodstva i politika svoje stranke, a ne predstavljanje biračkog tijela - Cane, Peter, Administrative Law, 4th ed., Oxford Universitiy Press, Oxford - New York, 2004., 424. str.
⁸ U čl. 7. Zakona propisani su razlozi prestanka mandata prije isteka redovitoga četverogodišnjeg roka: ostavka, oduzimanje/ ograničenje poslovne sposobnosti pravomoćnom odlukom, pravomoćna bezuvjetna kazna zatvora duljeg od 6 mjeseci, naknadno saznanje za razloge zbog kojih nije mogao biti izabran za člana predstavničkog tijela, odjava prebivališta, prestanak hrvatskog državljanstva, smrt.
⁹ Bez obzira na to što bi većina članova predstavničkih tijela materijalnu sankciju vjerojatno doživjela strožom od opoziva.
¹⁰ »Sudionici u prometu slobodno uređuju obvezne odnose, a ne mogu ih uređivati suprotno Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima te moralu društva.«
¹¹ S tim u vezi upućujemo i na odredbe čl. 105., 109. i 110. ZOO-a, odnosno čl. 324., 327. i 328. Novog ZOO-a.