1. Uvod

Ustav kao pravni akt izraz je narodnog suvereniteta i zbog toga je nadređen vlasti i zakonima koje ona donosi. Djelotvornost ustavnog ograničenja ovisi o nizu političkih, gospodarskih, kulturnih i drugih čimbenika, pa se može reći da tek kroz međudjelovanje tih čimbenika nastaje, tzv. »zbiljski ustav«. Ključ dugotrajnosti i saživljenosti ustava razvijenih demokracija jest u njihovu čuvanju i razvijanju putem interpretacije i suzdržanosti u promjenama. U Hrvatskoj se svaka nova vlast tradicionalno zalaže za ustavne promjene.

2. Značenje ustavnosti i mirne smjene vlasti

Svaka vlast mora djelovati strogo u okvirima određenim ustavom, a za osiguranje takvog djelovanja nužno je uspostaviti sustav međusobnih provjera i ravnoteža različitih grana, kao i različitih nositelja vlasti. Konstitucionalizam nalazi svoj izraz u nizu političkih institucija kojima je zajednička svrha osigurati nadzor i odgovornost nositelja vlasti uz istovremeno osiguranje nužnog stupanja njezine djelotvornosti. Konstitucionalizam proizlazi iz same ideje vladavine prava u sklopu demokratskog ustavnog poretka.

Ustavni poredak unosi red u ponašanje sudionika u političkom procesu, koji omogućava postojanje osnovnog konsenzusa o prihvaćanju pravila igre, kao sklopa unutar kojeg su ishodi pojedinih političkih odluka u pojedinim slučajevima nepredvidivi, ali prihvatljivi upravo zbog prihvaćanja temeljnog shvaćanja o pravednosti okvira. Ustavno strukturiranje ustava sukladno načelima konstituciona-lizma zahtijeva ograničenja svih nositelja izvršne, parlamentarne kao i sudbene vlasti.

U demokratskom ustavnom sustavu periodična smjena vlasti putem izbora smatra se nužnim, redovitim i poželjnim načinom, upravo potvrdom zbiljskog funkcioniranja političkog sustava, kao i temeljnom potvrdom djelotvornosti ustavnog sustava. Osnovni uvjet da pojedini politički sustav djeluje na demokratski način je postojanje periodične, mirne i civilizirane smjene stranaka na vlasti putem slobodnih izbora, kao normalan i redovit način funkcioniranja političkog poretka.

Mirna smjena vlasti putem izbora predstavlja, prema editorijalu časopisa Economist (milenijski stroj, s datumom od 1000. do 1999.) jedan od najvećih izuma prošlog tisućljeća, posebice zato jer je civiliziranjem političke borbe iz nesmiljenog ratovanja protiv »unutarnjih neprijatelja« u civiliziranu izbornu i parlamentarnu utakmicu političkih protivnika, koji se ne slažu, ali uvažavaju uzajamno pravo na zastupanje drukčijih mišljenja. No, taj »izum« koji svoje tragove vuče još iz antičke Atene i Rima, usprkos stalnom širenju, još uvijek nije definitivno pobijedio u velikom dijelu suvremenog svijeta.

Evo kako Economist ukazuje na novost tog »izuma« s obzirom na povijesno iskustvo čovječanstva i »prirodnost« nagona da se vlast zlorabi za vlastite, obiteljske i kolektivne interese: »Dođe vrijeme predizborne kampanje gdje na skupovima ljudi jedni za druge tvrde da su lopovi, idioti, neznalice, pokvareni, da su se takvima već pokazali i da će biti tragedija ako oni uspiju u ostvarenju svojih ciljeva. Ali, jedne nedjelje svi se lijepo obuku dođu na određeno mjesto označavaju i bacaju nekakve papiriće u kutijice. Nakon toga papirići se prebroje, a svi ti moćnici, zapovjednici oružanih snaga, kontrolori nacionalnih banaka, ljudi koji odlučuju o milijardama i ljudskim životima mirno predaju svu tu moć svojim ogorčenim protivnicima, čiju su politiku, značenje i sposobnosti osuđivali.« Izmišljeno je malo stvari koje tako začuđuju kao izborna demokracija. Jer demokracija je zapravo civiliziranje političke borbe.

Iskustvo demokratskih zemalja, kao i hrvatsko iskustvo, pokazalo je kako se etički potencijal stranke, koja je predugo na vlasti, troši, izborna obećanja padaju u zaborav i stranka tone u korupciju, nepotizam i druge zloporabe. Primjerice, skandali i afere britanskih konzervativa-ca pri kraju njihove osamnaestogodišnje vladavine (1979.-1997.), talijanskih de-mokršćana iz afere »čiste ruke« 1992. godine; korupcionaška afera predsjednika francuskog Ustavnog vijeća Rolanda Dumasa, istraga protiv bivšeg premijera A. Jupea i predsjednika Chiraca; ostavka vlade Europske unije na čelu s Ja-cquesom Santerom 1999. godine, otkrića u istrazi i postupku impeachmenta protiv predsjednika Clintona najbolje to potvrđuju.

Iz tih afera, a u svjetlu smjene vlasti u Hrvatskoj 2000. godine možemo stvoriti nekoliko zaključaka. Prije svega da demokracija nije imuna od zloporaba i korupcije; da ustavno utvrđen parlamentarni sustav kao ni polupredsjednički sustav nije bio prepreka korupcionaškoj praksi; da otkriće zloporaba i postupke protiv njihovih počinitelja bitno olakšava promjena vlasti, zbog kojih je razloga nužno uspostaviti sustav u kojem se stranke na temelju odluke birača, periodično smjenjuju na vlasti i da izmjenjivanje stranaka na vlasti istodobno pridonosi stabiliziranju demokratskih političkih institucija i institucionalizaciji demokratske politike.

Poteškoća demokracije, kao oblika vladavine, jest što ona zahtijeva spremnost na kompromise. Poražena stranka ne smije smatrati da su u pitanju takva načela koja ne dopuštaju popuštanje; s druge strane, većina ne smije koristiti svoju prednost do točke u kojoj izaziva revolt. To zahtijeva praksu, poštivanje zakona i shvaćanje da mišljenja različita od naših vlastitih ne moraju biti dokaz pokvarenosti. Važno je da ne postoji stanje trajnog strahovanja jer u protivnom ljudi traže vođu i podvrgavaju mu se kad ga nađu, s rezultatom da će on vjerojatno postati diktator. Uz te uvjete demokracija može biti najstabilniji oblik vladavine koji je ikada stvoren.

Postoji nekoliko uvjeta za uspostavu sustava periodične smjene vlasti. Prije svega to je jamstvo »povratne karte« izbornim gubitnicima, u smislu prava na nastavak borbe za povjerenje birača, zatim suglasje o institucionalnom sustavu, u smislu jamstva očuvanja temeljnog demokratskog ustavnog poretka i, ograničenje obavljanja vlasti, koji zahtijeva od novih nositelja vlasti da preuzmu odgovornost za državne interese.

2.1. Pretpostavke ustavne vladavine

Kao teorija koja traži da se osmisle institucije koje će implementirati vladavinu prava u javnom sektoru, konstitucionalizam je predstavljao najizglednije sredstvo tranzicije novih demokracija u dugo očekivano stanje ustavne demokracije. Upravo je ustavna demokracija najbolja oznaka moderne demokracije. U njoj je, prilikom formuliranja novih pisanih ustava i kontrole ustavnosti zakona, konstitucionalizam kao američki doprinos demokratskoj misli i praksi bio najdubljeg utjecaja. Unatoč razlikama institucional

koje su se nakon 1990. odrekle socijalističkih obilježja bili su ispisani prije svega zato da uspostave nove oblike demokratske vlasti. Svako određenje konstitu-cionalizma polazi od potrebe za ograničavanjem vlasti i dosezanjem države uspostavom vladavine prava i proglašavanjem ustavnih i zakonskih prava građana. Znamo da je stvaranje novog ustava ili radikalna promjena postojećeg, svuda posebno intenzivna faza demokratizacije u kojoj se unutar kratkog vremena na značajan način transformiraju koliko režim toliko i država.

Britanski znanstvenih Ralph Dahren-dorf preporučio je još 1990. godine, u svojoj knjizi »Razmatranja o revoluciji u Europi«, postkomunističkim reformatorima, da se okrenu iskustvima američke revolucije i koncepciji ograničene vlasti putem sustava provjera i ravnoteža, koja ima spriječiti pojavu koncentracije moći u jednim rukama. Ne upućuje se na slijepo kopiranje američkog ustava nego upravo na kočnice ravnoteže, na sustav kojim se mogu kontrolirati nositelji vlasti. Načelo američkih ustavotvoraca je bilo da nikome ne možeš toliko vjerovati da mu povjeriš apsolutnu moć, pa niti sebi. Stoga se visoki politički dužnosnici u SAD-u moraju odreći određenih zaštita koje običnim građanima pruža Ustav, jer oni imaju moć pa ih Ustav ne treba toliko štititi kao druge.

Čovječanstvo nije danas ništa bliže znanstvenom utemeljenju demokratskog političkog poretka, od obećanja sadržanih u ustavnim tekstovima. To se može reći jednako za uzorne modele »zrelih demokracija«, kod kojih i dalje, usprkos dominaciji konstitucionalističkog pristupa, istodobno djeluju tenedencije populizma. Konstitucionalizam, kao oslonac i temelj demokracije, kolikogod nesavršeno, najbolje je sredstvo koje je tijekom posljednja dva stoljeća izumljeno i razvijano u svrhu civiliziranja političkog procesa. On je prepreka takvom »prirodno-m« nagonu kao što je osveta, kolektivna odgovornost, nepotizam i korupcija, koji ugrožavaju same temelje političke zajednice.

Ustav na papiru i ustav u životu

Dobro formulirane ustavne odredbe nužne su, ali ne i dovoljne za ozbiljenje demokratskog sustava. Tek kad ih građani prihvate kao temeljni zakon, nastaje zbiljski ili živi ustav.

Ustav nije samo etički niti samo politički već i pravni dokument koji putem mehanizama kao što je dioba vlasti i uzajamni nadzor državnih institucija postavlja temelje za svoju primjenu prema nositeljima vlasti. Primjena ustava, stoga, ovisi o vjerovanjima i očekivanjima koja, jednako nositelji vlasti kao i obični građani, povezuju sa svojim razumijevanjem ustavnih načela, odredbi i ciljeva i koja ih tek mogu navesti na djelovanje.

Za ozbiljenje složenih temeljnih ustavnih koncepata, kao što je vladavina prava ili dioba vlasti, potrebno je da građanstvo i nositelji vlasti poznaju temeljna ustavna načela te da ih shvaćaju ozbiljno, kao temeljna pravila života u političkoj zajednici i kao najbolje sredstvo zaštite svojih interesa. Na promicanje, zaštitu i borbu za političke institucije protiv svakog presizanja nositelja vlasti bit će spremni oni građani koji vjeruju u te političke institucije. Kad obični građani postanu dužnosnicima, samo oni koji razumiju temeljna načela ustavnog sustava bit će kadri tumačiti ih i na taj način iznalaziti rješenja konkretnih problema. Tijekom vremena se tako razvija stabilan, stvarni ustavni poredak, koji preživljava ograničenja jednog naraštaja. Ustavi se, kao što naglašava Proslov američkog ustava, pišu »kako bi uspostavili pravdu, ostvarili mir u zemlji, osigurali zajedničku obranu, unaprijedili opću dobrobit i očuvali blagoslov slobode za nas i potomstvo«.

Ustavne se norme tumače i prilagođa-vaju životnim potrebama tijekom njihove razrade u zakonodavstvu, kroz pravorijek i nadzor sudbene i ustavnosudbene vlasti, kroz postupke najviših državnih tijela i nositelja zakonodavne i izvršne vlasti, kroz postupke građana koji drže ustav poštenim okvirom zaštite svojih sloboda i prava te uz utjecaj međunarodne zajednice, ponajprije putem međunarodnopravnih instrumenata zaštite ljudskih sloboda i prava. Na taj način ustavne norme tek postaju zbilja kroz pozivanje na njih, sučeljavanje i tumačenje.

Ustavni sustav nije odvojen od političkog sustava već čini njegov nužni dio, obavljajući vitalnu funkciju unošenja reda i strukture u proces donošenja političkih odluka.

Ustavna tradicija u Hrvatskoj

Ustav je u hrvatskoj povijesti tradicionalno služio kao sredstvo zaštite prema vanjskim uzurpatorima, dok se unutarnja politika vodila drugim, nedemokratskim sredstvima. Povijesno je smatran, ponajprije, kao sredstvo i potvrda hrvatske državnosti, kao »ustava«, prepreka apetitima Beča, Pešte i Beograda, dok se unutarnjim vlastodršcima iskazivalo često neograničeno povjerenje.

Hrvatska je ustavna teorija i u sklopu ograničenih mogućnosti ideološke dominacije u vrijeme komunizma dala značajne rezultate na području federalizma, dok je područje sloboda i prava čovjeka bilo gotovo zanemareno. »Božični Usta-v« donesen je u prosincu 1990. godine, pod pritiskom da se u uvjetima raspada jugoslavenske federacije, demokratskom svijetu pokaže utemeljenost i opravdanost hrvatskih povijesnih prava na državnost, kao i utemeljenost zahtjeva Republike Hrvatske na odlučivanje o sudbini federacije.

Za razliku od domaćih prilika ustavnost u državama zapadne demokracije razvijala se suprotnim smjerom. Tako je britanski ustav razvijan stoljećima kao sustav jamstava prava engleskih državljana te je postupno proširivan na državljane drugih zemalja sastavnica Ujedinjenog Kraljevstva, dok vladajućoj oligarhiji nije padalo na pamet da ista prava prizna podanicima Krune. Takav je odnos doveo do oružane pobune u američkim kolonijama i njihove nezavisnosti u 18. st. Iznimno stanje trajalo je u Sjevernoj Irskoj sve do druge polovice 20. stoljeća.

Amerikanci su svoj ustav uspostavili i njegovali ponajprije kao sredstvo zaštite od središnje vlasti u kojoj su vidjeli najveću opasnost za očuvanje prava država, lokalnih zajednica i pojedinaca.

Francuzi su uspostavljajući tradiciju revolucionarnih promjena i pisanja novih ustavnih dokumenata, ustav ipak shvaćali sredstvom očuvanja unutarnjeg poretka i jamstva prava francuskih građana.

U Hrvatskoj se Ustavom u unutarnjim odnosima tračiicionalno manipuliralo. Tijekom više od četiri desetljeća komunističkog režima razvijena je maglovita teorija o ustavu kao sredstvu »razvoja socijalističkih odnosa«, što je imalo za posljedicu neprestano mijenjanje ustavnih odredbi, bilo donošenjem cjelovitih novih stajališta ili paketa ustavnih amandmana ili, pak, ogromnih takozvanih sistemskih zakona, od kojih se za neke već prilikom donošenja znalo da su neprimjenjivi, ali su ipak donošeni »radi jedinstva pravnog sustava«. Rezultat je takvog razvoja odnos prema ustavnim problemima, odnosno ustavna kultura koja je pogubna sa stajališta zahtjeva za institucionalizacijom političkog procesa. Slične je posljedice imalo potiskivanje ustava i u drugim socijalističkim režimima.

Hrvatski ustavni paradoks sastoji se s jedne strane u ciničnom shvaćanju Ustava kao sredstva dnevne politike, s druge, pak, u širenju ekstremnog ustavnog optimizma, u smislu uvjeravanja javnosti kako je novi Ustav ključ za rješavanje nagomilanih problema. Primjerice, dok oporba, u uvjetima dominacije stranke nesklone poštovanju Ustava, normalno inzistira na njegovoj supremaciji i očuvanju, važne stranke hrvatske oporbe često su, radije nego vladajuću stranku i predsjednika Tuđmana, nemilosrdno kritizirale Ustav i kao svoj prvenstveni cilj isticale donošenje novog Ustava i uspostavljanje »druge republike« nakon pobjede na izborima.

Izbori 2000. bili su prvi normalni izbori, odnosno ostvaren je prvi minimalni zahtjev da se mirna smjena vlasti na izborima smatra normalnim načinom funkcioniranja političkog sustava, da se prosuđuje što je objektivni nacionalni interes, gdje novi nositelji vlasti imaju granice mogućnosti mijenjanja temeljnih strateških pravaca politike, te se prvi puta ne postavlja pitanje cjelokupne strukture ustavnog sustava. Dakle, prvi puta se nije obećavalo ili tumačilo da je svrha izbora borba za to tko će pisati novi hrvatski ustav. Upravo je na pisanju novog ustava izgubljena godina dana mandata koalicije. Da se koalicija samo informirala što o tome kaže politička znanost, znala bi da takvi klasici političke znanosti kao što je Giovanni Sartori piše kao aksiom: »Koalicija mora pokušati ostvariti svoje ciljeve u prvih 6 mjeseci do godine dana mandata. Nakon toga se ona bavi samo vlastitim održavanjem«.

U redovima političke elite vrlo je spora recepcija onoga što bi se moglo nazvati demokratska politička kultura u nas. No, svakako je najsporija recepcija jednog od aspekata te političke kulture, pravna i to posebice ustavna kultura. Ustav je integrativno sredstvo u podijeljenim društvima koja nemaju zajedničku kulturu, religiju, koja imaju manjine, i zato se u Ustav ne smije dirati. Za napomenuti je da uz slabu recepciju Ustava postoji i nedemokratsko ustrojstvo naših političkih stranaka (uz minorni izuzetak.) U našim strankama vladaju hijerarhijski odnosi, a primjenjuju se načela koja su se nekad nazivala načelima demokratskog centralizma, a tumačila kao načela centralizma. Jedno od ključnih teoretskih pitanja političke znanosti i znanosti o političkim institucijama je mogu li nedemokratski orijentirani ljudi, organizirani u nedemokratski organizirane političke stranke, ali u jednom pluralističkom sustavu kroz sukobljavanja, činiti pomake prema društvu koje je demokratsko u smislu da je pluralističko, da povećava prostor za participaciju i jača odgovornost vlasti.

Prva mirna smjena vlati u Hrvatskoj

U uvjetima ozbiljne vanjske opasnosti mirna i uredna smjena vlasti 1990. godine bila je moguća, između ostalog, i zbog toga što je unutar partije SKH prevladala grupacija demokratski orijentiranih političara, kojima je institucionalizirana komunistička ideja da bi se vlast, u ime revolucionarnih ciljeva, nasuprot volji građanstva, branila oružjem bila potpuno strana i neprihvatljiva. Suglasje vrha vladajuće stranke i goleme većine novonastalih političkih snaga o potrebi održavanja slobodnih izbora, omogućilo je da Sabor u kratkom roku usvoji jednu kreativnu interpretaciju Ustava iz 1974. godine, zasnovanu na njegovim odredbama o slobodi političkog udruživanja koje su, do tada, u uvjetima jednostra- načja, značile samo demokratski ukras, te donese zakonodavstvo koje je omogućilo slobodne i poštene izbore i mirnu smjenu vlasti. To suglasje nastalo je u interakciji demokratski orijentiranog vodstva i politički aktiviranog građanstva, koja je potpuno potisnula zastupnike ri- gidnih boljševičkih koncepcija o permanentnoj vlasti komunističke partije, koja bi se imala braniti svim sredstvima.

Pretpostavljalo se da će mirna smjena vlasti neminovno voditi procesu mirnog reformiranja društva u smjeru liberalne demokracije, uz uspostavu sustava vladavine prava. Programi i obećanja izbornih pobjednika podupirali su takva očekivanja. U Hrvatskoj je razvitak tekao u suprotnom smjeru.

Ustav iz 1990. godine utemeljen je na cjelovitom i dosljedno izvedenom sklopu etičkih shvaćanja o modernom ustavu demokratske republike. Ubrzo nakon donošenja »božičnog Ustava« izborni su pobjednici pokazali da ustavni i pravni sustav namjeravaju učiniti isključivo sredstvom za uspostavljanje trajne dominacije jedne stranke i jednog društvenog sloja. Upozorenja na potrebu provjera ravnoteža te poštovanja ustavnog načela diobe iz redova nove oporbe ismijavana su u Saboru s naizgled dobrim razlogom: nova oporba nikako nije mogla vjerodostojno opravdati svoje dugogodišnje zaklinjanje u jedinstvo vlasti. Novoizabrani zastupnici parlamentarne većine smatrali su da imaju neograničen mandat na temelju svoje dugogodišnje oporbe jednostranačkom režimu, svojeg dosljednog zalaganja za demokratske institucije, velik broj njih u ime patnji kao zatočenika savjesti ili aktivista pokreta za prava čovjeka, povjerenja koje im je ukazao golem dio biračkog tijela

Demokratski potencijal Ustava iz 1990. godine potpuno je potisnut u praksi, a ideja diobe vlasti zamijenjena konceptom »jedinstvene državne politike«, oslonjene na predsjedničku birokraciju i predsjedničku stranku, uz potporu brojnih tajnih službi koje su razvile cijeli sustav prisluškivanja građana i manipuliranja javnim mišljenjem. Disciplinirana stranačka većina dosljedno je provodila koncept koncentrirane i personalizirane vlasti u nizu organskih zakona, kojima je duboko iznevjeren temeljni koncept ustavnog teksta i omogućena centralizirana kontrola nad pravosuđem i upravom, lokalnom samoupravom i sustavom javnih službi organiziranih kao tvrtke u pretežno državnom vlasništvu.

Razdoblje od 1990.-2000. godine pokazao je svu ozbiljnost problema koje stvara takav pristup ustavnim institucijama. Zahtjevi za postizanjem političkog konsenzusa o temeljnim pravilima političkog nadmetanja, kao što su npr. izborni sustav, odbacivani su kao nostalgija za prošlosti, iako u toj prošlosti konsenzusa nikada nije niti bilo niti su ga vladajuće grupe tražile. Ustavnim načelima kao i teorijskim koncepcijama manipuliralo se bez oklijevanja, mijenjajući pozicije ovisno o potrebama trenutnog interesa, a privatizacija se otvoreno koristila za stvaranje nove gospodarske aristokracije (sto obitelji).

U uvjetima takve političke i gospodarske situaciji, a posebice zbog ratnih prilika, dolaze u potpunosti na vidjelo redovite popratne pojave koncentrirane i personalizirane vlasti: nepotizam, klijenteli- zam, korupcija i selektivna primjena zakona. Za sve to vladajuće elite pokazale su malo razumijevanja, sposobnosti predviđanja i volje da takve trendove pokušaju promijeniti, već i zbog svojih vlastitih dugoročnih interesa.

Sustav je, posebice nakon predsjedničkih izbora 1997. godine, dobivao sve više značenje prerastanja iz imperijalnog ratnog predsjedništva u sustav izborne monarhije. Dioba vlasti nije se gotovo uopće više spominjala u javnosti, a čak je i citiranje ustavnog teksta postalo neprihvatljivo urednicima državotvornih glasila. Sveopća centralizacija nije obuhvatila samo središnju vlast i administraciju već je primijenjena i na lokalnu samoupravu, državna poduzeća i kvazi- nedržavne fondove.

Jasno je da takav razvitak nije utemeljen u Ustavu Republike Hrvatske, nego predstavlja iznevjerenje svih temeljnih ustavnih načela, od diobe vlasti do tržišnog gospodarstva. Deset je godina ustavni sustav ciljno potiskivan i zamjenji- van sustavom personalizirane vlasti.

Druga mirna smjena vlasti

Drugu je smjenu vlasti omogućilo to što su tijekom 1990.-2000. godine nasuprot volji vladajućih i intenzivnoj propagandi, ipak zaživjele neke temeljne postavke ustavnog sustava. Naime, građanstvo je pokazalo da vjeruje u temeljne postulate demokratskog ustavnog poretka, narodni suverenitet, odgovornost i smjenjivost vlasti. Mirnu smjenu vlasti 2000. godine, između ostalih čimbenika, ponovno omogućava da u vodstvu vladajuće stranke dominiraju oni koji drže da je nezamislivo suprotstaviti se volji građana izraženoj na izborima.

Naime, iako kod velike većine građana postoji temeljno razumijevanje i suglasje i o drugim složenijim elementima demokratskog političkog sustava, kao što je zahtjev konsitucionalizma, da svaka vlast i nositelj vlasti ima djelovati pod nadzorom i odgovarati za svoje djelovanje u sklopu pravom definiranih ograničenje, to suglasje mnogo je manje prisutno kod dijela političara.

Prilike nakon parlamentarnih izbora 2000. g. upozoravale su da ukorijenjeno neshvaćanje nužnosti usvajanja i razvijanja konstitucionalizma i dalje prijeti procesu institucionalizacije politike u Hrvatskoj. Prijedlozi da se odmah raspusti Ustavni sud ili bitno ograniče njegove ovlasti, da se ukine Županijski dom, da se odmah razvlasti predsjednika Republike, pristupi novoj ilustraciji u pravosuđu, izmijeni izborni sustav i odmah donese potpuno nov Ustav, plod su jednakog nerazumijevanja naravi i važnosti konstitucionalizma kakav je dominirao u redovima tek smijenjene vlasti, lako je bilo razumljivo njihovo nestrpljenje da bez odgoda i provjera provedu obećani program promjena i ovdje se javio problem kad ti novi ljudi pokazuju kako drže da se nužnost provjera i ograničenja ne odnosi na njih. Naime, općenito se može reći da primjena načela diobe vlasti, provjera i ravnoteža, izaziva duboke psihološke dvojbe kod svojih proponenata kad dođu na vlast.

Ukratko, može se zaključiti da sve promjene moraju biti provedene uz potpuno poštivanje načela ustavnosti i zakonitosti te da svaka vlast i svaki nositelj javnih ovlasti mora djelovati unutar sustava koji uključuje provjere i ravnoteže drugih nositelja vlasti. Načelo jedinstva vlasti uvijek je služilo prvenstveno prikrivanju diktatura, osobnih ili partijskih i naprosto spada u političku povijest. Ono se izvodi iz primitivnih shvaćanja politike i vlasti, koje je Bertrand Russell opisao na sljedeći način: »Postoji tendencija, isto tako snažna kao i u prijašnjim vremenima, da se određena oligarhija smatra vrijednom divljenja, ako je čine »dobri ljudi«. Dakle, naša stranka sastoji se od dobrih, a oporbena od zločestih ljudi. Dobra vlast je ona koja pripada našoj skupini, a loša onoj drugoj skupini. Dobra vlast je ona koju čine naši ljudi, a lošu vlast oni drugi.«

Sukladno tom pogrešnom shvaćaju, posvuda su, a nažalost i u hrvatskoj politici, provjere, ograničenja i dioba vlasti namijenjene kontroli drugih, a nikako samih nositelja vlasti. Ključ novog pristupa jest razumijevanje postulata američkih ustavnih utemeljitelja (kao što smo već prije napomenuli) kako ni sebi samima ne možemo toliko vjerovati da bismo si povjerili apsolutnu vlast, jer iako je svatko najbolji sudac svojih interesa, nitko im ne smije suditi sam u odnosu prema interesima drugih i interesima zajednice.

Takav pristup bi bio novost u hrvatskoj konstitucionalnoj politici i pitanje jesmo li za njega osposobljeni i dalje ostaje otvoreno. Da bi se okoristila prošlim iskustvima, demokracija mora već dosegnuti određeni stupanj civilizacije i prosvijet- Ijenosti jer «samo tamo gdje demokracija potraje dovoljno dugo da postane tradicijom ona je stabilna«. (B. Russell)

Cjelokupno iskustvo posljednjih desetak godina o utjecaju ustavnih rješenja na zbiljski politički proces može se svesti na tri zaključka. Dakle, slobodni izbori nisu dovoljni za uspostavu stvarnog demokratskog političkog sustava. Niti moderan, lege artis, napisan ustavni tekst ne može, sam po sebi, osigurati institu- cionaliziranje demokratskog političkog procesa u političkoj zajednici, jer ustavne odredbe dobivaju u životu onakvo značenje kakvo im daju dominantne političke snage. Ako oporba tolerira sustavno iskrivljavanje ustavnog koncepta ili se njezini protesti uopće ne uvažavaju, takvo shvaćanje može doći u ozbiljnu kontradikciju sa shvaćanjem ustava usvojenim građanskom većinom.

Upravo je hrvatsko iskustvo pokazalo da, u uvjetima dominacije snažne centralizirane političke stranke, utemeljene na patrimonijalnom shvaćanju države i karizmatskom vodstvu, temeljni ustavni koncept može biti izokrenut i usmjeren suprotno namjerama ustavotvorca. No, hrvatsko iskustvo pokazalo je da i ustavni tekst utemeljen na bitno nedemokratskom, jednostranačkom konceptu može poslužiti kao pravna osnova demokratske smjene vlasti.

Na kraju možemo zaključiti da mirna smjena vlasti otvara kritične mogućnosti za razvoj konstitucionalizma i demokracije, ali i to samo pod uvjetom da novi upravljači razumiju da je njihova vlast nužno privremena i da je moraju obavljati vodeći računa o očuvanju temeljnog, demokratskog ustavnog okvira.

Umjesto zaključka

Postoji jedna, moglo bi se reći, i cinična i realistična orijentacija u političkoj znanosti vezana sa znanošću o političkim institucijama, bez koje nema nikakvog pokušaja znanstvenog pristupa na području ustavnog prava, a tvrdi sljedeće: »Ljudi po prirodi nisu demokratski orijentirani, nitko osim pojedinih intelektualaca ne želi demokraciju kao takvu. Svatko sanja o pristojnom životu koji ne znači samo pristojan standard života nego i pristojnu vlast (decent governeme- nt). Dakle, to nije idealna vlast (prema Aristotelu, dobra vlast) već samo pristojna. Kao što Eington Moorea kaže: »Ljudi ne žele demokraciju kao takvu, ali ona je jako korisno sredstvo brojnima i siromašnima protiv malobrojnih, bogatih i moćnih. Na taj način demokracija je sredstvo konstruktivnog djelovanja unutar političkog sustava koja djeluje na ostvarivanju tih ciljeva koji su se nekad nazivali dobra vlast«.

Pristojna vlast kao i pristojan čovjek prikriva svoje primarne nagone, ne ponaša se prema primarnim instinktima već, dakako, nastoji kontrolirati i nagone svojih članova. Uglavnom je pristojna vlast vezana s idejom o odgovornosti. Ako polazimo od situacije gdje nema tradicije pristojne vlasti, onda se možemo nadati da će doći vlast svjesnija toga da su birači shvatili neke temeljne zasade demokratskog sustava, a to je mogućnost da se vlast može smijeniti.

Prema tome, nijedna vlast nije trajna i svojim dolaskom na političku scenu mora misliti o trenutku kad će je napustiti. No, da se ijedna vlast do sada tako ponašala imali bi na snazi zakon o prijenosu vlasti, pa bi se znalo tko spada u politički plijen, a tko ne. Pravilo je da se zaklinje da neće biti revanšizma, te da će se ispraviti učinjene nepravde. U tim uvjetima, kroz sukobljavanje političkih sila, Ustav i pravni sustav postaje sve važniji. Sve više ima motivacije da oporba intervenira protiv ludosti vlasti na pitanjima ustavnog sustava, jer je to u njihovom izravnom interesu, samo malo shvaćenom i promišljenom na dulji rok, što obično političari nisu skloni razmišljati.

Za prihvaćanje i internalizaciju ustavnih normi potrebno je vrijeme i stabilnost ustavnog sustava jer u protivnom ostaju jednostavni instrumenti svakodnevne politike, uz popratnu sklonost radikalnim promjenama i zalaganju za revolucionarnu zamjenu ustava novim dokumentima. Politička korupcija i nepotizam posebno pridonose takvim tendencijama jer dovode do široke potpore idejama o radikalnom čišćenju političke scene i započinjanju razvoja iz početka.

Ustav treba biti temeljem uspostave kontinuiteta i stabilnosti demokratskog poretka. Neprirodne su iznenadne promjene u pravu velikog opsega pa kad se to dogodi nešto se mora poduzeti da bi se spriječilo takvo ponavljanje.

Demokracija predstavlja stalnu ustavnu raspravu o temeljnim pitanjima političke zajednice, a ne i stalno prilagođava- nje ustavnog ustava potrebama svake nove vlasti. Zbog toga je izbornim pobjednicima važnije okrenuti se bitnim promjenama i dužnu pozornost posvetiti potrebi očuvanja temeljnog ustavnog okvira političkog procesa. Jer, vladajuća većina bi se na novim izborima mogla ponovno naći u položaju oporbe i postati ponovno, u punoj mjeri, svjesna važnosti ustava i njegovih jamstava.

Dakle, začarani krug rušenja ustavnih institucija valja u Hrvatskoj prekinuti, što svakako zahtijeva visok stupanj samo- kontrole novog vodstva. Potrebno je, stoga, obnoviti originalni duh Ustava i razvijati duh konstitucionalizma. To ne znači suprotstavljanje promjenama, jer je njihov najveći dio moguće uz suglasnost parlamentarne većine, ostvariti promjenama zakona. Demokracija se izgrađuje postupno, tijekom vremena u interakciji prosvijetljenog vodstva i aktivnog građanstva.