Člankom 92. st. 5. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 68/18 - u nastavku teksta: ZKG) bilo je propisano da se garažni i poslovni prostor unutar vojne građevine i građevinsko zemljište unutar vojne lokacije ne smatraju garažnim i poslovnim prostorom te građevinskim zemljištem koje služi obavljanju poslovne djelatnosti, u smislu odredaba tog članka, te se na njih nije plaćala komunalna naknada.

Povodom zahtjeva podnesenih na temelju članka 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst - u nastavku teksta: Ustavni zakon) podnesenih po Općinskom vijeću Općine R. i Gradskom vijeću Grada S., Ustavni sud Odlukom broj: U-I-3019/2018 i U-I-3337/2018 od 30. listopada 2018. ukinuo je navedenu odredbu ZKG-a. S druge strane, suglasna Ustavu ocijenjena je odredba članka 77. st. 4. ZKG-a. Ovim člankom dajemo kratak prikaz te Odluke.

Obveza plaćanja komunalne naknade i komunalnog doprinosa predstavlja obvezu utvrđenu zakonom, koja nastaje pod uvjetima propisanim zakonima, dok odluku o uvjetima i načinu utvrđenja plaćanja, odnosno o oslobađanju od plaćanja komunalne naknade i komunalnog doprinosa, sukladno člancima 78. i 95. ZKG-a, donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave.

Kad je riječ o komunalnoj naknadi i komunalnom doprinosu, polazi se od činjenice da je sukladno Ustavu državna vlast, zakonodavna i izvršna, ograničena ustavnim jamstvom prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (čl. 4. st. 1., čl. 128. st. 1. Ustava).

Poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i način njihova financiranja definirani su člancima 129.a i 131. Ustava. Izričitom odredbom članka 129.a st. 1. Ustava, komunalne djelatnosti određene su kao poslovi iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana. Ti poslovi uređuju se zakonom, a radi njihova obavljanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu (čl. 131. st. 1. Ustava). 

Komunalni doprinos i komunalna naknada novčana su javna davanja i prihodi proračuna jedinica lokalne samouprave koji se koriste za određenu namjenu, odnosno za financiranje građenja i održavanja infrastrukture, dok je građenje i održavanje komunalne infrastrukture obveza upravo jedinica lokalne samouprave. Komunalni doprinos jednokratno je novčano javno davanje koje se plaća za korištenje komunalne infrastrukture prilikom građenja ili ozakonjenja građevine i obveza je vlasnika zemljišta na kojem se gradi građevina ili se nalazi ozakonjena građevina, odnosno investitora ako je na njega pisanim ugovorom prenesena obveza plaćanja komunalnog doprinosa. Komunalna naknada novčano je javno davanje koje se plaća za održavanje komunalne infrastrukture i obveza je vlasnika, odnosno korisnika nekretnine iz članka 92. st. 1. ZoKG-a.

Imajući na umu da je ZoKG-om (čl. 76. st. 2. i čl. 91. st. 2.) propisano da su ta novčana davanja prihod jedinica lokalne samouprave, predstavnička su tijela jedinica lokalne samouprave ovlaštena odlučivati o komunalnim naknadama i komunalnim doprinosima, što i proizlazi iz članka 131. Ustava.

Iz članaka 78. i 95. ZoKG-a razvidno je da su pitanja uređenja komunalnog doprinosa i komunalne naknade stavljena u normativnu nadležnost predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, dok su komunalni doprinos i komunalna naknada isključivo prihod proračuna jedinice lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave zakonom su neposredno ovlaštene uređivati mogućnost potpunog i djelomičnog oslobađanja od dužnosti plaćanja komunalnog doprinosa i naknade, i to tako da mogu samostalno propisivati opće uvjete i razloge zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima pojedincima daje pravo na podnošenje zahtjeva za oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa i komunalne naknade (čl. 78. i 95. ZKG-a). Jedino zakonsko izuzeće, ovlasti oslobađanja plaćanja komunalnog doprinosa i komunalne naknade sadržano je u odredbi članka 77. st. 4. ZKG-a, odnosno članka 92. st. 5. ZKG-a.

Zakonsko izuzeće od ovlasti za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa (sadržano u osporenom čl. 77. st. 4. ZoKG-a), zapravo, s jedne strane, posljedica je toga što je već posebnim zakonima izrijekom propisano izuzeće od obveze plaćanja komunalnih doprinosa za građenje ili ozakonjenje određene građevine pa u tim slučajevima nema obveze plaćanja doprinosa (primjerice, čl. 42. st. 4. Zakona o cestama - Nar. nov., br. 84/11, 22/13, 54/13, 148/13 i 92/14, propisano je da se u slučaju građenja, rekonstrukcije i održavanja javnih cesta ne plaća komunalni doprinos). U svezi s tim, Ustavni sud ponavlja da pitanje svrhovitosti i potrebe za istodobno propisivanje iste materije u dva (ili više) zakona - u konkretnom slučaju oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa - nije, međutim, u djelokrugu ustavnosudske ocjene suglasnosti zakona s Ustavom.

Takvo normativno uređenje, u kontekstu relevantnih odredaba Ustava, nije u nesuglasnosti s ovlasti zakonodavnog tijela da odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u skladu s načelima vladavine prava odnosno u skladu s Ustavom i zakonom (čl. 2., 3. i 5. Ustava). 

S druge strane, iz osporene odredbe članka 77. st. 4. ZoKG-a proizlazi da je zakonodavac propisao oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa za građenje i ozakonjenje onih objekata koji su od posebnog interesa svih građana Republike Hrvatske i koji imaju važan javni interes, kao i znatno gospodarsko značenje za Republiku Hrvatsku u cjelini, pa i za svaku pojedinu jedinicu lokalne samouprave. Unatoč svojoj sadržajnoj raznolikosti, objekti iz članka 77. st. 4. ZoKG-a služe nekom aspektu realizacije javnog interesa. Jasno je da objekti kao što su vatrogasni domovi i vojne građevine služe javnom interesu sigurnosti, dok objekti kao što su komunalne, vodne, pomorske infrastrukture, nadzemni i podzemni produktovodi i vodovi, cisterne za vodu i septičke jame služe zadovoljavanju osnovnih potreba građana. U osnovne potrebe čak bi se moglo uvrstiti mogućnost učinkovitog i urednog kretanja i prometovanja odnosno međusobne komunikacije među građanima čemu služi izgradnja parkirališta, cesta, staza odnosno komunikacijske i elektroničke komunikacijske infrastrukture. Objekti kao što su sportska i dječja igrališta, mostići, fontane i spomenici pridonose kvalitetnijem i kulturnijem građanskom životu na određenom području, dok sunčani kolektori, fotonaponski moduli na građevnoj čestici ili obuhvati zahvata u prostoru postojeće građevine pridonose kako interesu energetske samodostatnosti, tako i zaštiti okoliša.

Takva zajednička, istovremeno nacionalna i lokalna važnost konkretnih objekata prati i svrha osporavanog oslobađanja od plaćanja komunalnog doprinosa propisana člankom 77. st. 4. ZKG-a, u smislu olakšavanja i poticanja na izgradnju onih objekata koji su od takvog posebnog javnog interesa i važnosti. Ustavni sud u tom smislu ukazuje i na načela na kojima počiva zakonsko uređenje komunalnog gospodarstva u Republici Hrvatskoj propisana člankom 4. ZKG-a. Ustavni sud pri tome posebno ističe načela razmjerne koristi, solidarnosti i zaštite javnog interesa. Sukladno s načelom razmjerne koristi, vlasnici građevinskog zemljišta odnosno investitori dužni su pridonositi građenju i održavanju komunalne infrastrukture plaćanjem javnih davanja u iznosu koji je razmjeran koristi koju stječu korištenjem uređenog građevinskog zemljišta odnosno građenjem komunalne infrastrukture. Priroda objekata koji su navedeni u članku 77. st. 4. ZKG-a, upućuje na to da će kod najvećeg dijela takvih objekata investitor biti država odnosno središnja vlast. S obzirom na to da se takvim investicijama pridonosi kako ujednačavanju kvalitete javnih usluga na različitim područjima Republike Hrvatske, tako i kvaliteti komunalne infrastrukture i života u pojedinačnoj jedinici lokalne samouprave, proizlazi da je korist koju investitor ima, istovremeno i korist koju imaju građani koji žive u toj jedinici lokalne samouprave. Štoviše, izgradnjom tih objekata središnja vlast pridonosi ostvarenju načela solidarnosti. S jedne su strane proračunska sredstva svih građana investirana u izgradnju objekata od javnog interesa na području konkretne jedinice lokalne samouprave, dok je s druge strane investitor oslobođen obveze plaćanja doprinosa na korist te jedinice. Navedeno je također primjenjivo i na situacije u kojima će vlasnik zemljišta odnosno investitor izgradnje nekih od objekata koji mogu imati i komercijalnu svrhu biti privatna osoba. Izgradnja tih objekata pridonosit će i u takvim slučajevima ostvarenju javnog interesa i kvaliteti života bez obzira na privatni karakter investitora. Stoga, s obzirom na to da u svojoj konačnici konkretni objekti pridonose komunalnom kapacitetu pojedinačnih lokalnih jedinica, zakonsko izuzeće iz članka 77. st. 4. ZKG-a ne predstavlja ograničenje ustavnog jamstva prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu te ne predstavlja jamstvo slobodnog raspolaganja vlastitim prihodima radi obavljanja poslova iz djelokruga koji je Ustavom uvršten u nadležnost jedinica lokalne samouprave. S obzirom na to da ne predstavlja ograničenje, nije podložno ustavnoj ocjeni razmjernosti sukladno s člankom 16. Ustava. U skladu s tim, odluka o obliku i opsegu ove vrste jednokratne naknade kao načinu financiranja jedinica lokalne samouprave, ulazi u ocjenu prosudbe demokratski legitimiranog zakonodavca. 

Ustavni je sud, u odnosu na osporeni članak 92. st. 5. ZKG-a, uputio na svoju prethodnu Odluku broj: U-I-4637/2014 i dr. od 11. srpnja 2017. (Nar. nov., br. 89 od 6. rujna 2017.)^[1], u kojoj je, ocjenjujući suglasnost s Ustavom članka 19. st. 1. i članka 26. Zakona o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 94/13 i 18/16), zaključio sljedeće: 

Prije svega, Ustavni sud naglasio je da iz njegove dosadašnje prakse ne proizlazi da sama komunalna naknada per se, kao oblik osiguranja vlastitih prihoda kojima jedinice lokalne samouprave slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svog djelokruga, ima ustavnopravni status. Ustavni je sud, pak, naglasio da, različito od komunalnog doprinosa, kao jednokratnog davanja koje se uplaćuje tijekom faze izgradnje objekta, komunalna naknada predstavlja davanje dugoročnog, obročnog karaktera koje se plaća za održavanje komunalne infrastrukture, financiranje održavanja i građenja komunalne infrastrukture. Način na koji je uređeno to davanje, a posebno njegova sveobuhvatnost, dugoročnost i široko postavljena namjena, ukazuje na to da u trenutačnom sustavu financiranja samostalnih prihoda jedinica lokalne samouprave komunalna naknada predstavlja izuzetno važan izvor prihoda kojim se jedinica lokalne samouprave brine o održavanju i unaprjeđenju komunalne infrastrukture, a time i odgovarajuće javne usluge koja se putem nje pruža stanovnicima na njezinu području. Taj oblik naknade stoga ima bitnu ulogu u odabranom načinu zakonodavne provedbe ustavnog jamstva na vlastite prihode jedinica lokalne samouprave u iznosu koji je razmjeran njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonima.

Nadalje, Ustavni sud primjećuje da oblik osiguranja vlastitih prihoda jedinica lokalne samouprave u svrhu financiranja izgradnje, održavanja i razvoja komunalne infrastrukture koji se temelji na redovitim, jasno određenim, obročnim davanjima, odražava već prije navedeno načelo solidarnosti, sukladno kojem građani razmjerno svojim mogućnostima sudjeluju u održavanju ili razvoju kvalitete komunalne infrastrukture od koje i osobno i kao zajednica imaju svakodnevne koristi. Redoviti i uredni odnosi odnosno svakodnevno funkcioniranje subjekata na određenom području ovisi o kvaliteti komunalne infrastrukture bez obzira na to je li riječ o građanima ili o pravnim osobama. Da bi ispunili tu svrhu odnosno pridonijeli javnom interesu građana kojem služe, javni objekti također ovise o pristupu odnosno funkcioniranju komunalne infrastrukture koja postoji na području lokalne jedinice na kojem djeluju. 

U tom smislu, a polazeći od ocjene da komunalna naknada predstavlja suštinski dio postojećeg sustava osiguranja vlastitih prihoda jedinica lokalne samouprave, oslobađanje objekata u vlasništvu središnje vlasti od obveze plaćanja komunalne naknade dovelo bi do znatnog umanjenja koristi koju bi stanovnici određenog područja dobili njihovom izgradnjom i djelovanjem jer bi trošak korištenja zajedničke komunalne infrastrukture tih objekata u vlasništvu središnje vlasti pao na teret vlastitih proračunskih sredstava te lokalne zajednice. Ono što bi stanovnicima na području konkretne lokalne jedinice bilo dano jednom rukom, istovremeno bi drugom rukom bilo oduzeto. Takav pristup bio bi suprotan kako prije navedenom načelu razmjerne korisnosti, tako i načelu solidarnosti, na kojima počiva sustav komunalnog gospodarstva kao odraz ustavnog jamstva prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Zbog svega toga Ustavni sud zaključio je da je oslobađanje od plaćanja obveze komunalne naknade iz članka 92. st. 5. ZKG-a predstavljalo ograničenje ustavnog jamstva prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu odnosno prava jedinica lokalne samouprave na slobodno raspolaganje vlastitim prihodima u svrhu obavljanja njihovih ovlasti propisanih Ustavom i zakonom. Iz već navedene prakse Ustavnog suda jasno proizlazi da zakonske iznimke od obveze plaćanja komunalne naknade mogu biti tek rijetke. Kao takve moraju imati uvjerljivo opravdanje u jasno određenom važnom javnom interesu. U konkretnom predmetu riječ je o usko postavljenom oslobađanju iz kojeg nije moguće zaključiti kojem bi važnom javnom interesu ono služilo, niti je to razvidno iz obrazloženja konačnog prijedloga zakona ili očitovanja ministarstva. U tom smislu ono predstavlja odstupanje od jasno određenih stajališta Ustavnog suda izraženih kroz predmete broj: U-I-4637/2014 i dr. od 11. srpnja 2017., odnosno broj: U-I-3760/2015 i dr. od 10. listopada 2017.

Dakle, člankom 92. st. 5. ZKG-a zakonodavac je zapravo ponovno oslobodio Republiku Hrvatsku, kao vlasnika vojnih građevina i građevinskih zemljišta unutar vojnih lokacija, od plaćanja komunalne naknade za garažne i poslovne prostore koji se nalaze unutar vojnih građevina i građevinskih zemljišta unutar vojnih lokacija te na taj način nije poštovao navedene odluke Ustavnog suda, a što je obvezan u skladu s člankom 31. Ustavnog zakona.

[1] O tome vidjeti članak Sonje Mišković, dipl. iur.: Komunalna naknada za nekretnine u vlasništvu države, Informator br. 6496 od 13. studenoga 2017.