U zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda Ustav je člankom 128. podstavkom 4.¹ uveo pravno sredstvo koje Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske2 (u nastavku teksta: Ustavni zakon) naziva ustavnom tužbom.

Odredbe o ustavnoj tužbi (osim nekih općih postupovnih odredaba) Ustavni zakon sadržava u Glavi »V. Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda«, u čl. 62.-80.

Iscrpljeni pravni put

Osnovne pretpostavke pod kojima se može podnijeti Ustavnom sudu ustavna tužba propisane su člankom 62. Ustavnog zakona, a on glasi:

»(1) Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (u nastavku teksta: ustavno pravo).

(2) Ako je zbog povrede ustavnih prava dopušten drugi pravni put, ustavna tužba može se podnijeti tek nakon što je taj pravni put iscrpljen.

(3) U stvarima u kojima je dopušten upravni spor, odnosno revizija u parničnom ili izvanparničnom postupku, pravni put je iscrpljen nakon što je odlučeno i o tim pravnim sredstvima.«

Iz st. 2. i 3. ovog članka slijedi da je jedna od pretpostavki ustavnoj tužbi iscrpljeni pravni put. Naime, zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda nije samo u nadležnosti Ustavnog suda. Prema čl. 5. st. 2. Ustava, svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske. Stoga na određeni način slijedi koji odlučuje o leljnim sloboda-zaštite ustavnih ji i drugi pravni i obveza svakog onog ljudskim pravima i tem ma, da ih i štiti. Glede prava, u pravilu, postoji put - upravni, sudbeni. Odredbe st. 2. i 3. čl. 62. upućuju da se ustavna tužba može podnijeti tek nakgn što je pravni put iscrpljen.

Zadatak je svakog suda i drugih tijela državne vlasti, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) pravnih osoba s javnim samouprave i ovlastima, da u sklopu svojih nadležnosti pruže pravnu zaštitu i od povreda Ustava, da građanin ostvari mogućnost zaštite svojih prava, uključivši i ustavna, ponajprije u redovnom | postupku. Do Ustavnog suda mora doći, s obzirom na njegovu nadležnost,: predmet stvarno i pravno istražen kroz prethodni put. S time mu se ujedno prenosi stajalište sudova o predmetu, pa se izbjegava opasnost da na nesigurnoj podlozi donese dalekosežne odluke.

Kad postoji takav drugi pravni put, ustavna se tužba može podnijeti tek nakon što je taj pravni put iscrpljen. U biti, to znači da mora biti iscrpljeno pravo žalbe (čl. 18. Ustava), odnosno druge pravne zaštite, a i sudski nadzor pojedinačnih odluka (jdrugih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te pravnih osoba s javnim ovlastima (čl. 19. Ustava).

Podnošenje ustavne tužbe prije iscrpljenog pravnog puta

Odredba čl. 63. Ustavnog zakona utvrđuje dodatne pretpostavke, onima iz čl. 62. st. 1. tog zakona, koje dopuštaju podnošenje ustavne tužbe i prije iscrpljenog pravnog puta. Taj članak glasi:

»(1) Ustavni sud će pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je iscrpljen pravni put, u slučaju kad o pravima i obvezama stranke ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela nije u razumnom roku odlučio sud ili u slučaju kad se osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno je razvidno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja ustavne tužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice.

(2) U odluci kojom usvaja ustavnu tužbu zbog nedonošenja akta u razumnom roku iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud će nadležnom sudu odrediti rok za donošenje akta kojim će taj sud meritorno odlučiti o pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela podnositelja. Rok za donošenje akta počinje teći idućeg dana od dana objave odluke Ustavnog suda u Narodnim novinama.

(3) U odluci iz stavka 2. ovoga članka Ustavni sud će odrediti primjerenu naknadu koja pripada podnositelju zbog povrede njegova ustavnog prava koju je sud učinio kada o pravima i obvezama podnositelja ili o sumnji ili optužbi zbog njegova kažnjivog djela, nije odlučio u razumnom roku. Naknada se isplaćuje iz državnog proračuna u roku tri mjeseca od dana podnošenja zahtjeva stranke za njezinu isplatu.«

Iz st. 2. i 3. te odredbe slijedi:

Kad Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu odlukom utemeljenom i u čl. 63. st. 1. Ustavnog zakona (zbog neodlučivanja sudbene vlasti u razumnom roku), tada je dužan:

• odrediti nadležnom sudu rok za donošenje akta kojim će taj sud meritorno odlučiti o pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela podnositelja (st. 2. čl. 63.) i
• odrediti primjerenu naknadu podnositelju ustavne tužbe zbog toga što je nadležni sud povrijedio njegovo ustavno pravo iz čl. 29. st. 1. Ustava (st. 3. čl. 63.). 3

Određivanje roka (st. 2. čl. 63.)

Odredba st. 2. čl. 63. obvezuje Ustavni sud da u odluci kojom usvaja ustavnu tužbu zbog nedonošenja akta u razumnom roku (st. 1. čl. 63.) odredi nadležnom sudu rok za donošenje akta kojim će taj sud meritorno odlučiti o pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela podnositelja. To je u primjeni čl. 59. st. 4. Ustavnog zakona⁴ Ustavni sud odlučivao na ovaj način:

»I. Ustavna tužba se usvaja.

Općinski sud u S. B. dužan je donijeti presudu u predmetu koji se vodi pred tim sudom pod br. P-5/97 u najkraćem mogućem roku, ali ne kasnije od proteka godinu dana od dana donošenja ove odluke«.

(Izreka iz odluke Ustavnog suda br. U-lll-698/00 od 11. srpnja 2000.)⁵

»I. Ustavna tužba se usvaja.

Općinski sud u Splitu dužan je donijeti presudu u predmetu koji se vodi pred tim sudom pod br. P-190/90 (prije br. P-1214/78) u najkraćem mogućem roku, ali ne kasnije od proteka šest mjeseci od dana objave ove odluke.«

(Izreka iz odluke Ustavnog suda br. U-lll-1933/01 Od 23. siječnja 2002.)

Razlozi su ovi:

»Imajući u vidu navedene činjenice i okolnosti, a osobito složenost slučaja, vrijeme nepostupanja suda prvog stupnja u ponovljenom postupku, te vrijeme koje je potrebno za okončanje tog sudskog postupka koji do sada traje 23 godine, Ustavni sud je odredio da nadležni sud prvog stupnja odluku mora donijeti u najkraćem mogućem roku, ali ne kasnije od proteka šest mjeseci od dana donošenja ove odluke.«

(Odluka Ustavnog suda br. U-lll-1933/01 od 23. siječnja 2002.)6

Rok za donošenje akta počinje teći idućeg dana od dana objave odluke Ustavnog suda u Narodnim novinama. Što se smatra danom objave u Narodnim novinama, iako prividno jasno, posebno je pitanje koje će biti predmet obrade u posebnom članku.

Određivanje primjerene naknade (st. 3. čl. 63.)

Članak 63. st. 3. obvezuje Ustavni sud7 da odredi primjerenu naknadu podnositelju ustavne tužbe zbog povrede njegova ustavnog prava koje je sud učinio kad o pravima i obvezama ili sumnji ili optužbi zbog njegova kažnjivog djela, nije odlučio u razumnom roku.

Ta je odredba unesena u tekst Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 29/02 - u nastavku teksta: UZIDUZ) Amandmanom II.

U obrazloženju uz Amandman II. o razlozima donošenja članka 59.a (sada čl. 63.) rečeno je i ovo:

»U stavku 1. članka 59. predlaže se izmjena riječi »iznimno može« u riječ »će«. To stoga što se tom odredbom jasnije razrađuje nadležnost Ustavnog suda (sadržana u važećem čl. 59. st. 4.) pri odlučivanju u slučajevima kad stranka podnosi ustavnu tužbu zbog nerazumne duljine sudskih postupaka. Izmjenom tog članka Ustavni sud dobiva jaču nadležnost da, kao najviša nacionalna institucija Republike Hrvatske, odlučuje o povredama ljudskih prava koje su građanima počinjene nerazumnom duljinom sudskih postupaka. Do donošenja izmjena i dopuna Ustava iz 2000. godine (Nar. nov., br. 113/00), Ustav Republike Hrvatske nije imao u sebi ugrađenu ustavnu odredbu o nužnosti donošenja sudskih odluka u razumnom roku. Izmjenama Ustava u prosincu 2000. g. to je pravo postalo Ustavom zajamčeno svim građanima, pa se i nadležnost Ustavnog suda mora prilagoditi važećem Ustavu Republike Hrvatske.

Budući da je člankom 29. izmjena i dopuna Ustava iz 2000. godine građanima Republike Hrvatske po prvi puta zajamčeno ustavno pravo na postupanje sudova u razumnom roku, utvrđenje Ustavnog suda da je u pojedinačnom sudskom predmetu sud doista prekoračio svaku razumnu duljinu sudskog postupka, za sobom povlači i utvrđene da je stranci time povrijeđeno njezino ustavno pravo na suđenje u razumnom roku. To je posve samostalna povreda ustavnog prava, koja nema nikakve veze s naknadom štete koja se stranci dodjeljuje nakon što sud okonča sudski postupak i meritorno presudi o njezinom pravu ili obvezi, a zakon na kojem se temeljila presuda naknadno bude ocijenjen neustavnim (vidjeti čl. 23. Prijedloga).⁸

Prema tome, nakon uvođenja novog čl. 29. Ustava u pravni poredak Republike Hrvatske, moraju se razlikovati dvije samostalne vrste naknade štete: 1. ona koja se dosuđuje stranci zbog toga što joj je povrijeđeno njezino ustavno pravo na razumnu duljinu sudskog postupka (čl. 63. st. 3. Prijedloga), i 2. ona koja se dosuđuje stranci ako se izmjenom pojedinačnog sudskog akta ne mogu otkloniti štetne posljedice nastale uslijed toga što je pojedinačni akt donesen na temelju neustavnog zakona ili neustavnog i nezakonitog drugog propisa (čl. 23. Prijedloga). Za određivanje naknade u prvom slučaju bio bi nadležan Ustavni sud (jer se radi o povredi koju je učinio redovni sud), a za određivanje naknade u drugom slučaju bio bi nadležan redovni sud (jer se radi o povredi koju je učinio parlament donošenjem neustavnog zakona ili drugo tijelo državne vlasti donošenjem neustavnog ili nezakonitog propisa).«⁹

Primjerena naknada - pravno priznat oblik neimovinske štete?!

Pravni standard »primjerena naknada« nije naknada štete kakva se daje prema čl. 59. Ustavnog suda za neotklonjene štetne posljedice (neuspjelom) primjenom čl. 58. st. 1.-3. Ustavnog zakona. Smatramo da je to Ustavnim zakonom (kao posebnim zakonom) pravno priznat oblik nematerijalne štete - zadovoljenja (satisfakcije).¹⁰ Ona se daje zbog povrede ustavnog prava, ali samo kad je riječ o propuštanju odlučivanja u razumnom roku. Stoga u odnosu na visinu te naknade treba primijeniti mjerilo na koje propis ukazuje: »primjerena naknada«. Pri odlučivanju o visini te naknade smatramo prihvatljivim kriterije iz čl. 200. st. 2. Zakona o obveznim odnosima: On glasi:

»Pri odlučivanju o zahtjevu za naknadu nematerijalne štete te o visini njezine naknade, sud će voditi računa o značenju povrijeđenog prava i cilju kome služi ta naknada, ali i o tome da se njome ne pogoduje težnjama koje nisu spojive s njezinom prirodom i društvenom svrhom.«

Tu ne treba dopustiti očekivanje neosnovane dobiti, kako se odredba o primjerenoj naknadi ne bi pretvorila u neželjeni stimulans podnošenju ustavne tužbe. To nije cilj te naknade. Težište odluke o visini naknade nalazimo u tome da se odredi naknada bliska simboličnoj, jer bi se u protivnom njome pogodovalo težnjama koje nisu spojive s njezinom prirodom i društvenom svrhom. Činjenica da se naknada isplaćuje iz državnog proračuna nije posve zanemariva.

I ovdje smatramo da odredbu ne treba aspolutizirati, već prosuđivati osnovanost tog prava u svakom pojedinom slučaju, dakle polazeći od dužnosti primjene propisa, ali ako za to govori mjerilo »primjerenosti«. Može li se, u beskrajnoj paleti koju život stvara, osporiti da u nekim slučajevima u kojima je ustavna tužba usvojena, nema temelja naknadi. Smatramo da je odgovor potvrdan, te bi propis čl. 63. st. 3. Ustavnog zakona mogao, prema našem mišljenju, biti i tako interpretiran.

Izlažući se svim opasnostima koje nosi rasprava o još u ustavnosudskoj praksi »neiskorištenim« propisima,¹¹ pokušali smo svojevrsno uporište naći, u odnosu na cjelokupnu primjenu st. 3.  čl. 63. Ustavnog zakona, u odredbi čl. 41. (Protokol 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda).¹² Ona glasi:

»Pravedna naknada

Ako Sud utvrdi da je došlo do povrede Konvencije i dodatnih protokola, a unutarnje pravo zainteresirane visoke ugovorne stranke omogućava samo djelomičnu odštetu, Sud će, prema potrebi, dodijeliti pravednu naknadu povrijeđenoj stranci.«

U toj odredbi tragovi uporišta su nam krhki, ali ih ipak nalazimo, iako su razlike o postupku Europskog suda prema čl. 41. Konvencije u odnosu na postupak Ustavnog suda Republike Hrvatske prema čl. 63. st. 3. Ustavnog zakona suštinske. Dok se prema čl. 63. st. 3. Ustavnog zakona, »primjerena naknada« određuje prema samom zakonu, bar kako se čini (»odredit će«) (rezerve smo o toj kongentnosti već istaknuli) uvijek kad ustavna tužba usvaja pravo na određivanje »pravedne naknade« prema čl. 41. Konvencije o ovim osnovnim mjerilima:

• ako unutarnje pravo zainteresirane visoke ugovorne stranke omogućava samo djelomičnu odštetu, a i tada
• prema potrebi

U praksi Europskog suda koji prema čl. 41. Konvencije može, dakle ne mora odrediti pravednu naknadu, pojam »pravedna naknada« odnosi se, međutim, i na materijalnu i nematerijalnu štetu. O tome Nina Vajić navodi i ovo:

»U slučaju povrede članka 6. stavak 1. Konvencije glede »razumnog roka«, Sud može (podcrtao J. C.) dosuditi naknadu prema članku 41. Konvencije (cf. Pravila 47. i 60. Poslovnika Suda - Narodne novine - Međunarodni ugovori, br. 7/2000) ...

Naknada prema članku 41. općenito može biti materijalne ili nematerijalne naravi, tzv. materijalna i nematerijalna šteta. Za duljinu postupka Sud u daleko najvećem broju predmeta dosuđuje naknadu za nematerijalnu štetu, za razdoblje neizvjesnosti, čekanja, stresa, duševne patnje, fizičke patnje ili boli i sl., koji su prouzročeni predugim trajanjem postupka. Iznimno, može dosuditi i materijalnu štetu kod povrede »razumnog roka« ako je moguće dokazati uzročnu vezu između povrede Konvencije i nastale štete, što znači baš između povrede odredbe o »razumnom roku« i same štete, a to je najčešće prilično teško.

Pri izračunavanju visine naknade Sud uzima u obzir visinu nacionalnog dohotka u određenoj državi, ali i napore koje ta država poduzima kako bi pokušala riješiti zaostatke i druge probleme prouzročene duljinom trajanja postupka.«¹³

Kojim razlozima nastojimo pojam »primjerena naknada« svesti samo na naknadu neimovinske štete

Sintagme »primjerena naknada« i »pravedna naknada« nisu, prema našem mišljenju, sinonimi. Pojam »primjerena naknada«, iako bi se mogao odnositi i na materijalnu štetu (ona se ipak nastoji egzaktno utvrditi), čini nam se bliži kriteriju za određivanje visine naknade za nematerijalnu (neimovinsku) štetu. Pojam »primjerena naknada« samo bi izuzetno bio prihvatljiv kao osnova za određivanje naknade materijalne štete. Ta se, u pravilu, nadoknađuje u opsegu u kojem je umanjena nečija imovina i naknadom izgubljene dobiti (čl. 189. ZOO-a - vidjeti i čl. 180. ZOO-a). Na osnove zal dosudu nematerijalne štete (čl. 200. st. 2. ZOO-a) već smo ukazali. Stoga bi primjerena naknada kao osnova naknade materijalne štete, umjesto potpune naknade, mogla oštećenom ponovno nanijeti štetu. Naknadu materijalne štete treba ostvarivati u postupku pred za to nadležnim sudom.

Činjenice na osnovi kojih se odlučuje o pravu na samu naknadu i o visini materijalne štete, različite su od onih za naknadu nematerijalne štete. One se u biti odnose na posljedice, na štetu koja je kao materijalna šteta nastala zbog neodržanog razumnog roka. Naprotiv, činjenice o kojima ovisi odluka o visini neimovinske štete iste su one na kojima se temelji odluka o glavnoj stvari, o usvajanju ustavne tužbe zbog neodržanog razumnog roka. O materijalnoj šteti moralo bi se, u pravilu, provoditi dodatni dokazni postupak. To za dosudu primjerene naknade kao neimovinske (nematerijalne) štete, nije potrebno. Europski sud također samo iznimno dosuđuje materijalnu štetu. O tome Nina Vajić navodi:¹⁴

»Iznimno, može dosuditi i materijalnu štetu kod povrede »razumnog roka« ako je moguće dokazati uzročnu vezu između povrede Konvencije i nastale štete, što znači baš između povrede odredbe o »razumnom roku« i same štete, a to je najčešće prilično teško«.

Pritom imamo na urnu i da je zakonodavac u slučajevima iz čl. 59. Ustavnog zakona raniju nadležnost Ustavnog suda za određivanje naknade štete (tadašnji čl. 56. st. 5. Ustavnog zakona) novelom (Nar. nov., br. 29/02) prenio u sudbenu nadležnost. Stoga, uzimajući u obzir i smanjene postupov- ne mogućnosti Ustavnog suda za utvrđivanje činjenica o kojima bi ovisila prosudba visine materijalne štete, svodimo »primjerenu naknadu« na naknadu neimovinsko (nematerijalne) štete. Dakako, razlozi protiv tog našeg stava također nisu nepoznati, a svoje uporište našli bi i u spomenutoj praksi Europskog suda.

O problemu koji iznosimo Donna Gomien navodi sljedeće:

»Članak 50. Europske konvencije o ljudskim pravima navodi: »Ako je visoka ugovorna stranka povrijedila svoju obvezu prema Konvenciji i ako njezin domaći zakon ne osigurava odgovarajuću naknadu za štetu, Sud će, prema potrebi, odrediti pravednu zadovoljštinu oštećenoj stranci«. U mnogim slučajevima Sud je ustanovio da je samo utvrđivanje povrede po sebi pravedna zadovoljština, a u drugima da je simbolična svota novca dovoljna. S druge strane, u nekim slučajevima Sud dodjeljuje znatne svote novca uspješnim i podnositeljima zahtjeva.

Premda će Sud obično rješavati o zahtjevu za pravednu zadovoljštinu prema članku 50. u svojoj presudi o sadržajnim aspektima slučaja, povremeno se koristi opcijom razmatranja zasebnog zahtjeva koji se odnosi isključivo na to pitanje. Od oko 200 presuda Suda do kraja 1990. oko 20% odnosilo se na kompenzaciju prema članku 50. koja pokriva izdatke i troškove, novčanu i nenovčanu štetu.«

Ovaj se tekst odnosi, doduše, na odredbu čl. 50. Europske konvencije o ljudskim pravima prije njezine zamjene sada važećim člankom 41. Smatramo ga, međutim, korisnim i u prosudbi stajališta Europskog suda, a u korist naše tvrdnje da odredbu čl. 63. st. 3. Ustavnog zakona ne treba aspolutizira- ti, nalazimo i u tom objašnjenju Donne Gomien. Iz njega, naime, proizlazi, s obzirom na to da će Europski sud prema potrebi odrediti pravednu zadovoljštinu, da je:

- u mnogim slučajevima sud ustanovio da je već samo utvrđivanje povrede samo po sebi pravedna zadovoljština, dakle tada ne određuje pravednu naknadu i u novcu,

• u drugima slučajevima simbolična svota novca dovoljna, ili pak
• u nekim slučajevima dodijelio znatne svote novca uspješnim podnositeljima zahtjeva.

Nas u takvom pristupu tumačenja odredbe st. 3. čl. 63. Ustavnog zakona sputava činjenica da u toj odredbi nema riječi »po potrebi«, već riječ »će«.

Nije nam poznat odgovor na pitanje zašto je trebalo donijeti takvu kogentnu odredbu st. 3. čl. 63. Ustavnog zakona, kada je bilo (i jest) moguće ostaviti Ustavnom sudu prosudbu o potrebi određivanja te naknade (ma što ona po svojoj pravnoj prirodi bila). Uz sada važeći propis čl. 63. st. 3. Ustavnog zakona, Ustavni sud se obvezuje uvijek (ex offo) na određivanje naknade, dakle i tada kada ju u postupku pred Ustavnim sudom podnositelj ustavne tužbe ni ne zahtijeva. Ustavni zakon govori samo o zastari zahtjeva na isplatu naknade, dakle one naknade koju odredi Ustavni sud, a ne i o zahtjevu za određivanjem te naknade. Iz toga je moguće zaključiti da Ustavni sud o primjerenoj naknadi odlučuje i bez zahtjeva što nam se ne čini prihvatljivim. To bi čak bit naknade označilo kao (novčanu) kaznu, ali koju država zbog neodržanog razumnog roka dosuđuje u korist podnositelja ustavne tužbe i to iz državnog proračuna. Stoga se zalažemo za shvaćanje prema kome bi o naknadi iz st. 3. čl. 63. Ustavnog zakona Ustavni sud odlučivao samo na zahtjev podnositelja ustavne tužbe. Ako se ustavnosudska praksa odluči na određivanje primjerene naknade i bez zahtjeva podnosioca ustavne tužbe, tada bi o tome de lege feren- da trebalo raspraviti. Naime, postupak po st. 3. čl. 63. Ustavnog zakona, u tom slučaju raspravljanje o osnovanosti ustavne tužbe, proširuje i na pitanje primjerene naknade (nisu isključena i dodatna istraživanja), pa i tako preopterećeni Ustavni sud još više opterećuje. To donosi opasnost dužeg trajanja postupka pred Ustavnim sudom, time i opasnost smanjenja učinkovitosti. Tada se u pogledu ustavne tužbe kao učinkovitog (djelotvornog) pravnog sredstva, i u praksi Europskog suda, mogu ponovno pojaviti dvojbe i stajališta koja je već izrekao.¹⁵ Bilo bi stoga, po našem mišljenju, potrebno o tome¹⁶ ponovno raspraviti i na zakonodavnom planu.

Ako Ustavni sud u svojoj budućoj praksi u primjeni st. 3. čl. 63. Ustavnog zakona zauzme stajalište da se primjena naknada dosuđuje uvijek kada podnositelj ustavne tužbe uspije s ustavnom tužbom, tada se može (bez obzira na stvarnu praksu Europskog suda) govoriti i o izvjesnom sukobu između čl. 63. st. 3. Ustavnog zakona i čl. 41. Konvencije. Konvencija ima po čl. 140. Ustava pravnu snagu iznad zakona. Ne čini nam se da bi to imala i u odnosu na pravi ustavni zakon kakav je po postupku donošenja (čl. 131. st. 2. Ustava) upravo Ustavni zakon o Ustavnom sudu. Kada govorimo o pravom ustavnom zakonu, tada to navodimo stoga što neki zakoni imaju epitet »ustavnog«, iako to po postupku donošenja nisu, dakle - nisu.¹⁷ U odnosu: pravi ustavni zakon - Konvencija, Konvencija ne bi imala pravnu snagu iznad zakona. Članak 140. Ustava doduše ne razlaže pojam »zakon«. Moglo bi se stoga braniti stajalište

Ustavna tužba i pravo na...

prema kome se iznadzakonska pravna snaga Konvencije odnosi na sve (vrste) zakona, kako na one iz čl. 81., tako i iz čl. 82. st. 1. Ustava, ali i na prave ustavne zakone, dakle i one koji su to po postupku donošenja (čl. 142. -145. Ustava), a ne samo po nazivu. U slučaju prihvaćanja takvog stajališta Konvencija bi imala snagu iznad Ustava. To isključujemo. Članak 41. Konvencije stoga može imati utjecaj na tumačenje st. 3. čl. 63. Ustavnog zakona (kao što to i mi pokušavamo), ali ne (ukoliko uopće da) više od toga. Dodajemo, da i kada bi Konvencija bila iste prave snage s ustavnim zakonom, što smatramo da nije, Ustavni sud ne bi bio nadležan ocijeniti međusobnu usklađenost zakona odnosno propisa iste pravne snage.¹⁸

O isplati naknade

Naknada se isplaćuje iz državnog proračuna u roku tri mjeseca od dana podnošenja zahtjeva stranke za njezinu isplatu (čl. 63. st. 3. rečenica 2.). To je rok u kojem je državni proračun dužan isplatiti naknadu. Propuštanje te obveze nema kao posljedicu gubitak prava na isplatu naknade već određene odlukom Ustavnog suda iz st. 2. čl. 63. Ustavnog zakona. Ono i dalje postoji. Ni taj dio odredbe, dakle ne govori o zahtjevu za određivanje naknade, već o zahtjevu za njezinu isplatu. Budući da se o primjerenoj naknadi odlučuje odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, to zahtjev za njezinu isplatu nije prije donošenja te odluke ni moguć, jer do tada o naknadi nije ni odlučeno.

Ustavni zakon ne propisuje rok do kojeg se može podnijeti zahtjev za isplatu primjerene naknade. Kako je, prije podnošenja zahtjeva za isplatu, naknada utvrđena (pravomoćnom) odlukom Ustavnog suda kao nadležnog tijela, zahtjev za njezinu isplatu je, po našem mišljenju, potraživanje iz čl. 379. st. 1. ZOO-a.¹⁹ Stoga i potraživanje odlukom Ustavnog suda određene primjerene naknade, zastaruje za deset godina.

U odnosu na pitanje kada počinje teći zastarijevanje zahtjeva podnositelja ustavne tužbe za isplatu primjerene naknade, izbor je između početka tijeka roka:

• od dana donošenja odluke Ustavnog suda o ustavnoj tužbi ili
• od dana kada je podnositelju ustavne tužbe dostavljena odluka Ustavnog suda o ustavnoj tužbi, time i o naknadi i pravu na zahtjev na isplatu naknade.

Naš je izbor pod b). Razlog mu je u tome što između dana donošenja odluke Ustavnog suda i saznanja podnositelja ustavne tužbe o toj odluci teče određeno vrijeme za administrativne radnje vezane uz izradu (i dostavu odluke i odgovarajuće upise) koje i ne mora biti kratko. Ono bi u slučaju prihvaćanja alternative pod a) uvijek skraćivalo vrijeme u kojem je podnositelj ustavne tužbe mogao zahtijevati isplatu naknade (čl. 360. ZOO-a).

Odredba čl. 63. st. 3. očito je nedorečena i ostavlja dvojbe. Smatramo da bi joj zakonodavac de lege ferenda morao posvetiti daleko veću pažnju, a da bi tada trebao razmotriti i potrebu da se odredi na koje se oblike štete odnosi (imovinska, neimovinska), a i posebni, kraći rok zastare potraživanja odlukom Ustavnog suda određene primjerene naknade.

Ustavne tužbe koje su podnesene prije iscrpljenog pravnog puta Ustavni je sud odbacivao zbog preuranjeno-sti, u pravilu na temelju čl. 72., kao nedopuštene. Na pitanje treba li sada podnesene preuranjene ustavne tužbe razmatrati uvijek i kroz odredbu čl. 63. Ustavnog zakona, odgovor je niječan. Naime, čl. 63. utvrđuje druge pretpostavke podnošenju ustavne tužbe nego čl. 62. Stoga je postupak po čl. 63. samostalan, a ne nastavak postupka iz čl. 62.

Sve dok se podnositelj ustavne tužbe u tužbe ne pozove na čl. 63. Ustavnog zakona i ne argumentira sve bitne »sastojke« za primjenu tog članka. Ustavni sud nema vlastitog prava na širenje razloga ustavne tužbe. To nije situacija istovjetna onoj u kojoj Ustavni sud, ako ne nađe povredu ustavnog prava iz članka Ustava na koji se poziva podnositelj ustavne tužbe, ali je nalazi u razlozima tužbe u odnosu na neki drugi član (falsa niminatio članka), ne odbija tužbu (ako su razlozi takvi da je tužba osnovana), već je usvaja, ali ne pozivom na pogrešno označeni član.

Stoga činjenica da nije iscrpljen pravni put nije razlog na osnovi kojeg bi Ustavni sud bio po samom zakonu dužan ispitivati da li u konkretnom slučaju postoje pretpostavke iz čl. 63. za podnošenje ustavne tužbe prije iscrpljenog pravnog puta. To ispituje samo ako je ustavna tužba pćdnese-na pozivom (i) na čl. 63. Naši razlozi motivirani su pokušajem da se Ustavni sud dodatno ne optereti. Ipak, ali za slučaj u kome razlozi ustavne tužbe ukazuju da je podnesena zbog toga što se osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno je razvidno da bi nepokretanjem ustav-nosudskog postupka za podnositelja ustavne tužbe mogle nastati teške i neprihvatljive posljedice. Ustavni bi sud, u ostvarenju svoje funkcije u zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, po našem mišljenju, i tako sročenu tužbu mogao smatrati tužbom podnesenom po čl. 63. Ustavnog zakona, te po njoj postupiti iako nije iscrpljen pravni put. To isto stajalište nešto je teže zastupati, kada je riječ o tome da iz razloga tužbe proistječe samo slučaj neodržanja razumnog roka. Ipak, ni to nije isključeno. Ustavnom sudu ostaju, dakle, otvorene te mogućnosti. Međutim, Ustavni sud bit će dužan ispitati postoje li pretpostavke iz čl. 63. st. 1. ako se podnositelj ustavne tužbe bude na njih izrijekom pozvao u tužbi i obrazložio ih. Stoga to treba imati na umu kod sastava tužbe.

1 Članak 128. podstavak 4. Ustava (Nar. nov., br. 41/ 01 - proč. tekst i 55/01 - isp.) glasi:
»Ustavni sud:
- odlučuje povodom ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeni Ustavom Republike Hrvatske,«
2 Nar. nov., br. 49/02 - proč. tekst
3 Stavak 1. članka 29. Ustava glasi:
-Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.
4 Taj stavak je glasio: »(4) Ustavni sud iznimno može pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije negoli je iscrpljen pravni put ako utvrdi da je potpuno razvidno da se pobijanim aktom, odnosno nedonošenjem akta u razumnom roku grubo vrijeđaju ustavna prava ili slobode i da bi nepokretanjem postupka za podnositelja tužbe mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice. - Vidjeti o tome Velimir Belajec, Ustavne osnove za podnošenje ustavne tužbe, »Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava«, inerpretativna uloga Ustavnog suda, Hrvatski institut za ljudska prava, Novi Vinodolski, Organizator i dr., Zagreb, 2000., str. 97., Jasna Omejec, »Razumni rok« u interpretaciji Ustavnog suda Republike Hrvatske, ista knjiga str. 131., te Jadranko Crnić, Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, Informa-tor br. 5016-5017, Zagreb, str. 3.
5 Nar. nov., br. 69/00 i 80/00 - isp.
6 Nar. nov., br. 11/02
7 Barem bi prema gramatičkom tumačenju riječi »će« interpretacija o obveznosti bila osnovana.
8 Članak 23. Prijedloga glasio je:
»za članka 56. važećeg Ustavnog zakona dodaje se novi članak 56.a, koji glasi:  Članak 56.a Ako su nastupili učinci pravomoćne sudske presude za kazneno djelo utemeljene na zakonskoj odredbi koja je ukinuta, odnosno ako se izmjenom pravomoćnog pojedinačnog akta iz članka 56. stavaka 2. i 3. ovog Ustavnog zakona ne mogu otkloniti štetne posljedice nastale uslijed povrede prava stranke, stranka može u roku iz članka 56. stavka 4. ovog Ustavnog zakona podnijeti zahtjev nadležnom sudu da se te posljedice otklone naknadom štete.« U tom je tekstu postao člankom 23. UZIDUZ-a, odnosno člankom 59. Ustavnog zakona. Time je prestala nadležnost Ustavnog suda utvrđena tada važećim člankom 56. stavak 5. koji je glasio: »(5) Ako se utvrdi da se izmjenom pojedinačnog akta ne mogu otkloniti posljedice nastale primjenom propisa koji je neustavan, odnosno nezakonit, Ustavni sud može odrediti da se te posljedice otklone povratom u prijašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način.«
9 Iz Obrazloženja Prijedloga, str. 5.
10 O neimovinskoj šteti vidjeti i dr. Petar Klarić, Odštetno pravo, Narodne novine, Zagreb, 1999., Martin Vedriš, Petar Klarić, Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 1998., str. 553., Vjekoslav Miličić, Opća teorija prava i države, II. svezak, Sveučilišna tiskara d.o.o., Pravni fakultet, Zagreb, 1997., str. 161., Smiljko Sokol - Branko Smerdel, Ustavno pravo, Informator, Zagreb, 1998., str. 99. i Ivica Crnić, Zakon o obveznim odnosima, Organizator, Zagreb, 2001., posebno str. 151. i 264.
11 Prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske o »primjerenoj naknadi« još nema i tek je treba očekivati.
12 Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava I temeljnih sloboda i Protokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Narodne novine - Međunarodni ugovori, br. 18/97 od 18. listopada 1997. g. Pročišćeni tekst Konvencije, zajedno s protokolima objavljen je u Narodnim novinama - Međunarodni ugovori, br. 6/ 99, a njegov ispravak u br. 8/99. Ta je Konvencija zajedno s protokolima na temelju čl. 140. Ustava dio unutarnjeg poretka Republike Hrvatske.
13 Nina Vajić, Duljina sudskog postupka u Hrvatskoj i praksa Europskog suda za ljudska prava, Zbornik Pravng fakulteta u Zagrebu, br. 5/2001., str. 981., a navedeno na str. 985.
14 Nina Vajić, op. cit., str. 986.
15 Tako je u presudu od 26. srpnja 2001. u predmetu Horvat protiv Hrvatske (zahtjev br. 51585/99) naveo i ovo: »U svjetlu naprijed navedenog, sud smatra da se tužba na temelju članka 59. stavak 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu ne može s dovoljnom razinom sigurnosti smatrati djelotvornim pravnim sredstvom (podcrtao J.C.) u predmetu podnositelja. Vidjeti o tome više u našem članku: Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, Informator, br. 5016-5017, od 3. i 6. travnja 2002., str. 1.
16 O toj, na izvjestan način hamletovskoj, dvojbi: obveza dosude primjerene naknade ili ne.
17 Na to smo više puta ukazivali, pa tako i u našem članku: »Nadležnost Ustavnog suda u ocjeni ustavnosti zakona i ustavnosti i zakonitosti drugih propisa i Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske«, Male stranice Informatora, br. 4764-4765 od 3. i 6. studenoga 1999. O tome i Ivo Josipović, »Haško implementacijsko kazneno pravo«, Informator, Hrvatski pravni centar, Zagreb, 2000., str. 52. Vidjeti i odluku Ustavnog suda br. U-l-774/2000 od 20. prosinca 2000.
18 Vidjeti o tome i u obrazloženju rješenja Ustavnog suda br. U-l-1489/2001 i dr. od 20. veljače 2002.
19 Taj glasi: »Sva potraživanja koja su utvrđena pravomoćnom sudskom odlukom ili odlukom drugog nadležnog tijela, ili nagodbom pred sudom ili drugim nadležnim tijelom, zastarijevaju za deset godina, pa i ona za koja zakon inače predviđa kraći rok zastare.«