1. Uvod
Voda je jedinstven i nezamjenjiv prirodni resurs. Međutim, voda je ujedno nepredvidiva prirodna pojava, neravnomjerne prostorne i vremenske raspodjele, koja može lako postati prijetnja za život i zdravlje ljudi, imovinu i gospodarsku aktivnost, što su dobra od najveće društvene vrijednosti. Društvo na svaku opasnost reagira pokušavajući se od nje obraniti, pa je tako nastala i djelatnost obrane od poplava iz koje se u nas razvio i cjelokupni sustav vodnog gospodarstva kakvog danas imamo.  

Djelatnost obrane od poplava u Republici Hrvatskoj regulirana je Zakonom o vodama (Nar. nov., br. 153/09, 63/11, 130/11, 56/13, 14/14 – u nastavku teksta: ZV) i podzakonskim propisima koji uređuju vodno gospodarstvo. Temeljni je dokument Europske unije koji uređuje obranu od poplava Direktiva 2007/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o procjeni i upravljanju poplavnim rizicima (SL L 288, 6. 11. 2007 – u nastavku teksta: Direktiva) koja je člankom 1.a Zakona o vodama prenesena u pravni poredak Republike Hrvatske. Središnju ulogu u provedbi obrane od poplava zauzimaju Hrvatske vode, pravna osoba osnovana od strane Republike Hrvatske, radi obavljanja djelatnosti upravljanja vodama. Poslove obrane od poplava i zaštite od štetnog djelovanja voda općenito, Hrvatske vode obavljaju kao javnu službu¹. 

Pravna zaštita protiv postupanja u djelatnosti obrane od poplava u domaćem pravu dugo je bila ograničena na odgovornost za štetu prema pravilima odštetnog prava.² Osnovno pravilo odgovornosti za štetu od poplava, odredba je članka 1084. Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., 35/05, 41/08 i 125/11) koja propisuje da osobe koje obavljaju djelatnost od javnog interesa odgovaraju za štetu ako bez opravdanog razloga obustave ili neredovito obavljaju tu djelatnost. Ta je odredba konkretizacija upravnopravnog načela da građani imaju pravo na uživanje javne službe i pravo na naknadu štete koja im nastaje ako se javna služba obavlja nepravilno³. Kako se djelatnost obrane od poplava obavlja kao javna služba, odgovornost za štetu u obrani od poplava posebna je vrsta odgovornosti države (javne vlasti) za štetu. Za suđenje u sporovima o odgovornosti za štetu u našem su pravu nadležni redoviti ili iznimno, trgovački sudovi.⁴ Sudovi su u praksi zauzimali različita stajališta u svezi s pretpostavkama odgovornosti za štetu od poplava, od čega je bilo najznačajnije pitanje odgovara li se za štete u obrani od poplave po subjektivnoj ili objektivnoj odgovornosti, što je potaknulo zakonodavca da izričito propiše kako se za štete nastale djelovanjem vode odgovara po osnovi krivnje te, s tim u svezi, da zaštita od štetnog djelovanja voda nije opasna djelatnost.⁵

Za razliku od odgovornosti za štetu koja je retribucijskog, odnosno reparacijskog karaktera, jer se njome ostvaruje pravna zaštita kad je povreda prava već nastala, Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., 47/09 – u nastavku teksta: ZUP) uveo je mogućnost preventivne zaštite od postupanja u djelatnosti obrane od poplava kroz institut zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga, propisan člancima 157. i 158. ZUP-a.⁶ Zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga podrazumijeva mogućnost izjavljivanja prigovora tijelu nadležnom za provođenje nadzora nad pružateljem javne usluge, zbog postupanja ili propuštanja postupanja kojim su povrijeđena prava ili pravni interesi korisnika usluge. Ovaj put pravne zaštite u cijelosti je normiran pravilima upravnog prava i u nadležnosti je upravnih tijela, a potom, možebitno, i upravnih sudova kojima bi pravila obavljanja javne službe trebala biti bliskija nego sucima redovitih sudova.

Valja odmah istaknuti da unatoč uspostavljenom sustavu obrane, ne postoji način kojim bi se od poplava u potpunosti zaštitilo jer razmjer poplava ovisi o dvjema činjenicama: o hidrometeorološkim prilikama koje su izvan ljudske kontrole i mjerama obrane od poplava. Često je štete od poplava uz sve poduzete mjere nemoguće izbjeći, ali se provedbom mjera obrane od poplava one mogu smanjiti na prihvatljivu razinu. Stoga, kao što svaki put zbog poplava ne nastaje odgovornost za štetu, tako ni institut zaštite od postupanja pružatelja usluga ne može korisnika u potpunosti zaštiti od poplava, već samo osigurati zaštitu, ako se djelatnost obrane od poplava obavlja nezakonito. 

Republika Hrvatska ima dugu tradiciju u obrani od poplava i drugih oblika zaštite od štetnog djelovanja voda.^8,9 Djelatnost obrane od poplava uređena je Zakonom o vodama, Državnim planom obrane od poplava (Nar. nov., br. 84/10) te provedbenim planovima i logističkim planovima donesenim temeljem Državnog plana obrane od poplave. 

Upravljanje rizicima od poplava obuhvaća izradu prethodne procjene rizika od poplava, izradu i provedbu planova upravljanja rizicima od poplava i Državnoga plana obrane od poplava, provedbenih i logističkih planova uz taj plan, uređenje voda, provedbu redovite i izvanredne obrane od poplava i provedbu ograničenja prava vlasnika i drugih posjednika zemljišta.¹¹

Uređenjem voda smatra se gradnja regulacijskih i zaštitnih vodnih građevina, gradnja građevina za osnovnu melioracijsku odvodnju i radovi održavanja voda, sve u svrhu neškodljivog protoka voda.¹²

Radovi održavanja voda (preventivna obrana od poplava) podrazumijevaju:

- održavanje prirodnih i umjetnih vodotoka i drugih voda (čišćenje i uklanjanje nanosa, zemljani i slični radovi uređenja i održavanja obala, zemljani radovi u inundacijskom području manjeg opsega, krčenje te košenje raslinja, održavanje propusnosti propusta i prijelaza preko vodotoka);

- održavanje regulacijskih i zaštitnih vodnih građevina (popravci na kruni i pokosima nasipa, krčenje, košnja i radovi na vegetativnoj zaštiti vodnih građevina);

- održavanje građevina za osnovnu melioracijsku odvodnju (čišćenje, tehničko i vegetativno održavanje građevina i pojasa uz građevine, zemljani radovi na manjim izmjenama na kanalskoj mreži i održavanje izljeva ispusta drenažnih cijevi);

- održavanje građevina za sprječavanje i otklanjanje erozija i sprječavanje djelovanja bujica.¹³

Obrana od poplava može biti preventivna, redovita i izvanredna. Preventivnu obranu od poplava čine radovi održavanja voda, a redovitu i izvanrednu obranu od poplava mjere koje se poduzimaju neposredno prije nastupa opasnosti plavljenja, tijekom trajanja opasnosti i neposredno nakon prestanka te opasnosti, u svrhu smanjenja mogućih šteta od poplava.¹⁴

Za potrebe operativnog upravljanja rizicima od poplava, Vlada Republike Hrvatske donosi Državni plan obrane od poplava. Državni plan obrane od poplava sadržava ciljeve za upravljanje rizicima od poplava, teritorijalne jedinice za obranu od poplava, nositelje obrane od poplava, stadije obrane od poplava, mjere obrane od poplava, odredbe o sadržaju provedbenih planova obrane od poplava, odredbe o donositelju i sadržaju logističkih planova za slučaj poplava koji određuju mjere sklanjanja i spašavanja, odredbe o upravljanju obranom od poplava, odredbe o sustavu za obavješćivanje i upozoravanje te odredbe o sustavu veza.¹⁵ Prema Državnom planu mjere obrane od poplava dijele se na: 

• mjere planiranja, studijskih poslova i praćenja vodnog režima,

• mjere uređenja voda,

• preventivne pripremne radnje,

• neposredne mjere redovite i izvanredne obrane od poplava,

• radnje nakon prestanka redovite obrane od poplava.¹⁶ 

Zakon o vodama nije pojasnio razliku između obrane od poplava i upravljanja rizicima od poplava¹⁷, no u smislu zaštite od postupanja u djelatnosti obrane od poplava, djelatnošću obrane od poplava treba smatrati sve mjere i radnje koje Zakon naziva obranom od poplava i upravljanjem rizicima od poplava.

Obranom od poplava rukovode i upravljaju Hrvatske vode.¹⁸ Hrvatske vode su nadležne za planiranje, organiziranje, financiranje i provedbu mjera obrane od poplava. Na razini Republike Hrvatske ustrojava se Glavni centar obrane od poplava, kao središnja ustrojbena jedinica Hrvatskih voda za upravljanje redovitom i izvanrednom obranom od poplava. Poslove neposredne provedbe obrane od poplava, Hrvatske vode povjeravaju certificiranim izvođačima.^19.

3. Pretpostavke za ostvarenje zaštite od postupanja u djelatnosti obrane od poplava
Kumulativne pretpostavke za primjenu instituta zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga jesu:

Konkretnost je bitna pretpostavka primjene instituta, i to konkretnost javne usluge, konkretnost korisnika javne usluge, kao i konkretnost učinka (ne)postupanja na prava, obveze ili pravne interese stranke.²¹

Iako pojam usluge u pravu ima raznih značenja, u smislu Zakona o općem upravnom postupku, pružatelji javnih usluga su pravne osobe koje obavljaju javnu službu, kako je definirano člankom. 3. stavak 3. Zakona. Svrha uvođenja zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga bila je zaštita korisnika glede prava na primljenu uslugu te kvalitetu i cijenu usluge u obavljanju djelatnosti, proglašenih javnom službom (kojih je u Republici Hrvatskoj širok krug)²². Stoga se pojam pružatelja javnih usluga ne smije tumačiti usko i time isključiti od zaštite korisnike koje je Zakon imao na umu. Pružatelj usluge obrane od poplava su Hrvatske vode koje obranom od poplava rukovode i upravljaju. Budući da Hrvatske vode tu djelatnost obavljaju kao javnu službu²³, nedvojbeno se na Hrvatske vode u djelatnosti obrane od poplava primjenjuje institut zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga. Bez obzira na to što poslove neposredne provedbe obrane od poplava Hrvatske vode povjeravaju certificiranim izvođačima, pružatelj usluge i »obveznik« postupanja isključivo su Hrvatske vode jer nastupaju s položaja javnopravnog tijela i djelatnost obavljaju kao javnu službu. 

Korisnici javne usluge obrane od poplava su fizičke ili pravne osobe, čija prava ili pravni interesi na određenim dobrima poplavom mogu biti ugroženi. 

Zaštitom od postupanja pružatelja javnih usluga obuhvaćeno je poduzimanje, odnosno propuštanje radnji kojima se pružaju javne usluge, a koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne interese korisnika javne usluge. Propuštanje radnje podrazumijeva ne samo potpuno propuštanje pružanja usluge, već i propuštanje njezina pružanja na propisanoj razini.²⁴ U djelatnosti obrane od poplava, zaštitom od postupanja pružatelja javnih usluga bilo bi obuhvaćeno nepravilno provođenje radnji i mjera koje prema Zakonu o vodama, Državnom planu obrane od poplava te provedbenim planovima i logističkim planovima čine djelatnost obrane od poplave, kao i propuštanje njihova provođenja, ako to ima učinak na prava, obveze ili pravne interese korisnika usluge.

Sljedeća je pretpostavka primjene, supsidijarnost zaštite. Zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga ne primjenjuje se kad se o pravima, obvezama ili pravnim interesima korisnika rješava u upravnom postupku ili kad je zakonom propisana sudska ili druga pravna zaštita.²⁵ Smatramo da osiguran pravni put naknade štete ne isključuje supsidijarnost, jer se pravnom zaštitom u postupku naknade štete ne postižu isti učinci kao kod zaštite od postupanja, budući da se naknadom štete postiže retribucijska i reparacijska zaštita, a zaštitom od postupanja preventivna zaštita.²⁶ Budući da se u djelatnosti obrane od poplava, o pravu na uslugu ne donosi rješenje u upravnom postupku, niti je osigurana pravna, sudska ili druga zaštita, kojom se mogu postići isti učinci, ostvaren je i ovaj uvjet za primjenu tog instituta. 

Prigovor se mora izjaviti sve dok traje radnja ili propuštanje radnje pružatelja javne usluge.

4. Postupak ostvarivanja zaštite
Prigovor protiv postupanja pružatelja javne usluge izjavljuje se tijelu, nadležnom za provedbu nadzora nad obavljanjem javne usluge.²⁷Upravni nadzor nad Hrvatskim vodama, u obavljanju djelatnosti obrane od poplava, provodi ministarstvo nadležno za vodno gospodarstvo²⁸, a to je trenutno Ministarstvo poljoprivrede.²⁹ Nadležno tijelo dužno je ispitati navode korisnika javnih usluga te poduzeti mjere iz svoje nadležnosti po pravu nadzora, te u roku 30 dana od podnošenja prigovora obavijestiti korisnika usluga u pisanom obliku o mjerama koje je u povodu prigovora poduzelo.³⁰

Prigovor³¹ bi se mogao izjaviti zbog nepravilnog provođenja ili propuštanja bilo koje radnje i mjera koje se prema prethodno navedenim propisima mogu podvesti pod djelatnost obrane od poplava, od izgradnje nasipa do krčenja raslinja. To bi mogao biti prigovor da nije očišćen odteretni kanal u funkciji obrane od poplava, a javnopravno tijelo bi prigovor moglo otkloniti obrazloženjem, npr. da je u svrhu neškodljivog protoka vode kanal potrebno očistiti jednom u dvije godine i da je to učinjeno protekle godine.  

Ako korisnik usluga nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u propisanom roku nije obaviješten o poduzetim mjerama, može pokrenuti upravni spor.³²

Rok za pokretanje upravnog spora, u slučaju da nadzorno tijelo dostavi pisanu obavijest o poduzetim mjerama, iznosi 30 dana od dostave obavijesti.³⁵ Ako nadzorno tijelo ne dostavi pisanu obavijest, tužba se podnosi sudu najranije osam dana nakon proteka propisanog roka u kojem je nadzorno tijelo obavijest trebalo dostaviti,³⁶ što znači da se tužba podnosi najranije osam dana od proteka tridesetodnevnog roka od podnošenja prigovora. U potonjem slučaju (propuštanja) stranka protekom vremena ne gubi pravo podnošenja tužbe i ona se može podnijeti sve dok joj nadzorno tijelo ne dostavi pisanu obavijest o poduzetim mjerama.

Ako je nezakonitim postupanjem i propuštanjem javnopravnog tijela već nastala šteta, tužbom se uz glavni zahtjev koji je, kao što je navedeno, usmjeren na sprječavanje daljnje povrede prava i interesa, kao sporedni može istaknuti i zahtjev za naknadu štete o kojem odlučuje upravni sud zajedno s glavnim zahtjevom.³⁷ 

5. Umjesto zaključka
Uvođenjem instituta zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga u domaće upravno pravo otvoren je novi put pravne zaštite u djelatnosti obrane od poplava, potpuniji od do sada uobičajene naknade štete. Na taj se način korisnicima osigurava preventivna zaštita, a Hrvatskim vodama da, u slučaju povrede zakonitosti, novčana sredstva namijenjena zaštiti od poplava ne troše na plaćanje naknada šteta, već da ih utroše na zaštitu od poplava prema njihovoj namjeni. Kontrola zakonitosti postupanja ostaje kod službenika ministarstva nadležnog za vodno gospodarstvo i sudaca upravnih sudova, kojima bi pravila obavljanja javne službe trebala biti bliskija nego sucima redovitih sudova. Zato vjerujemo da primjena instituta zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga, djelatnost obrane od poplava može još više unaprijediti. 

 
1 Čl. 186. st. 2. t. 3. ZV-a. 
2 O tome više: Žagar, Antun: Odgovornost za štete od poplava, Hrvatska pravna revija 2012., br. 3. 
3 O tome više Krbek, Ivo: Odgovornost države za štetu, Zagreb, 1954. str. 156. 
4 U Francuskoj je za odgovornost države za štetu zbog pogreške službe, nadležan upravni sud (Državni savjet). 
5 Čl. 133. ZV-a. Prijašnji Zakon o vodama takvu odredbu nije sadržavao. 
6 Zaštita prava korisnika javnih usluga 
 Članak 157. 
 (1) Pod postupanjem pružatelja javnih usluga smatra se poduzimanje ili propuštanje radnji pružatelja javnih usluga koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba, a o kojima se ne rješava u upravnom postupku. 
 (2) Ako korisnik javnih usluga smatra da su postupanjem pružatelja javnih usluga povrijeđena njegova prava ili pravni interesi, može izjaviti i prigovor radi zaštite svojih prava, odnosno pravnih interesa tijelu nadležnom za provedbu nadzora nad obavljanjem tih javnih usluga. 
 (3) Prigovor se može izjaviti sve dok radnja ili propuštanje radnje pružatelja javnih usluga traje. 
 Postupanje po prigovoru korisnika javnih usluga 
 Članak 158. 
 (1) Nadležno javnopravno tijelo dužno je ispitati navode korisnika javnih usluga te poduzeti mjere iz svoje nadležnosti po pravu nadzora. 
 (2) Nadležno tijelo dužno je bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana izjavljivanja prigovora, obavijestiti korisnika usluga u pisanom obliku o mjerama koje je u povodu prigovora poduzelo. Ako korisnik usluga nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u propisanom roku nije obaviješten o poduzetim mjerama, može pokrenuti upravni spor. 
7 Čl. 3.  t. 60. ZV-a, čl. 2. st. 1. t. 1. Direktive. 
8 O tome više: Zbornik radova: Zaštita od poplava u Hrvatskoj, Hrvatske vode, Zagreb, 2012. 9 Obrana od poplava pripada i najvažniji je dio šire djelatnosti, zaštite od štetnog djelovanja voda, u koju još potpadaju zaštita od erozija i bujica te zaštita od leda na vodotocima, 
10 Čl. 3.  t. 73. ZV-a, čl. 2. st. 1. t. 2. Direktive. 
11 Čl. 105. ZV-a. 
12 Čl. 106. ZV-a. 
13 Čl. 107. ZV-a. 
14 Čl. 115. ZV-a. 
15 Čl. 114. ZV-a. 
16 Čl. XII. Državnog plana obrane od poplava. 
17 Upravljanje rizicima od poplava, pojam je preuzet iz Direktive. 
18 Čl. 115. ZV-a. 
19 Prema čl. 116. ZV-a poslovi preventivne, redovite i izvanredne obrane od poplava ustupaju se na četiri godine, temeljem propisa o javnoj nabavi, izvođaču koji posjeduje certifikat nadležnog ministarstva za obavljanje poslova obrane od poplava.    
20 Rajko, Alen: Zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga, Informator, br. 5942 od 16. 2. 2011. 
21 Rajko, Alen, op. cit. 
22 Đerđa, Dario: Opći upravni postupka u Republici Hrvatskoj, Inženjerski biro, Zagreb, 2010., str. 346. i 347. 
23 Čl. 115. i čl. 186. st. 2. t. 3. ZV-a. 
24 Rajko, Alen, op. cit. 
25 Rajko, Alen, op. cit. 
26 Naknada štete osigurana je za svako nezakonito obavljanje javne službe, pa kad bi ona isključivala supsidijarnost, institut zaštite od postupanja pružatelja javnih usluga ne bi uopće mogao doći do primjene. 
27 Čl. 157. st. 2. ZUP-a. 
28 Čl. 223. ZV-a. 
29 Čl. 16. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstva i drugih središnjih tijela državne uprave (Nar. nov., br. 150/11, 22/12, 39/13, 125/13, 148/13).   
30 Čl. 158. ZUP-a. 
31 Primjer prigovora protiv postupanja pružatelja javne usluge u Rajko, Alen: Zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga, Informator, br. 5942 od 16. 2. 2011. 
32 Čl. 158. st. 2. ZUP-a. 
33 Đerđa, Daruim io, cut,, str. 348, Rajko, Alen, op. cit.. 
34 Prema čl. 3. st. 1. t. 2. Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 20/10 i 143/12 – u nastavku teksta: ZUS), predmet upravnog spora je, između ostalog, ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek, pod što pripada i upravni spor radi ocjene zakonitosti postupanja pružatelja javnih usluga. 
35 Čl. 24. st. 1. ZUS-a. 
36 Čl. 24. st. 2. ZUS-a. 
37 Čl. 22. St. 2. ZUS-a.