1. Uvodne napomene
Uz ustavno pravo i kao njegovo produženje, upravno pravo predstavlja bitnu sastavnicu u organizaciji, funkcioniranju i kontroli države. U tom smislu, upravno pravo pridonosi konsolidaciji institucionalnih temelja države, istovremeno podržavajući njezinu komunikaciju s građanima. Upravna znanost opisuje način na koji se stvarno obnaša vlast putem upravnog aparata. No, nikakva ozbiljna dijagnoza ne može se dati bez prethodnog poznavanja pravila koji uređuju upravno djelovanje. Upravo zato proučavanje pravila (dakle, upravnog prava) logično dolazi prije ispitivanja načina na koji se ta pravila dobro ili loše primjenjuju (upravo to je cilj upravne znanosti). 

2. Poveznica između upravnog prava i države
Ako postoji država, postoji i treba postojati upravno pravo, koje također prati postupak preobrazbe države, kroz neprekidan slijed političkih režima i oblika države. Iz toga proizlazi da država ovisi o upravnom pravu i obrnuto. Isto možemo reći i za odnose između demokracije i upravnog prava. Upravno pravo pronalazi svoj pravi smisao u predodžbi koju imamo o demokratskoj državi, a ono također obilježava i otkriva njezinu dubinsku prirodu s jedne strane, a s druge, upravno pravo služi državi tako što joj daje smisao putem kontrole koju provodi nad njezinim djelovanjem i njezinim odlukama, sukladno proglašenim demokratskim vrijednostima. Možemo jasno reći da upravno pravo pridonosi pravnoj izgradnji demokratske države, koja se provodi s pomoću sadržaja i u sadržaju upravnog prava koje je usredotočeno na opći interes, njegovu defi niciju i provedbu. Nadalje, upravno pravo pruža državi alate za osmišljavanje i provedbu vlastite preobrazbe, time što otvara pravne putove za promjene upravnog djelovanja. Pruža sredstva za promjenu države i argumente na temelju kojih država zadobiva svoj legitimitet. Zato što se upravno pravo ne može predstaviti kao puki „komentar“, zadovoljiti se praćenjem i opisivanjem državnih praksi, što je ipak predmet upravne znanosti. Upravno pravo odlikuje činjenica da ono nosi i omogućuje „viziju države“, ono pridonosi njegovoj legitimaciji i određuje njegove granice. Dokaz tome su različita osporavanja države, bilo da proizlaze iz marksizma (posebice iz njegove samoupravne inačice) bilo iz nekog neobuzdanog razuzdanog liberalizma, dolaze zajedno s osporavanjem ili obezvređivanjem uloge i osebujnosti upravnog prava koje se dovodi u pitanje ili čiji se razvoj onemogućuje. 

3. Priroda i svrha upravnog prava
Upravno pravo može biti više ili manje eksplicitno glede elemenata od kojih se sastoji. Oni su ponekad prikriveni težnjama formalizmu, ili skriveni ispod konstrukcija i mehanizama koji ga tvore. Općenito se podrazumijeva da upravno pravo jest i treba biti nositelj vrijednosti kojima treba služiti, u onoj mjeri u kojoj iskazuje određenu viziju vlasti, države, odnosa između vlasti države i društva. To je razlog zašto se uglavnom razvija odvojeno od građanskog prava, trgovačkog prava i izvan čisto „političkog“ prava, iako se događa da se u nekim područjima ova prava susreću. Ostaje činjenica da je upravo demokratska država uvijek izvor i svrha postojećeg upravnog prava, barem u Europi. Upravno pravo teži ciljevima od općeg interesa bez kojih javno djelovanje nema svoje razloge za postojanje, istovremeno uključujući temeljna prava i slobode zajamčene ustavom. To objašnjava da s upravnim pravom imamo ilustraciju o načinima funkcioniranja, kontrole države i njezina aparata, a čini ih „razumljivijima“, odražavajući njihove kontinuitete i diskontinuitete. Upravno pravo je zrcalo institucionalne stvarnosti, koja je i sama njegovo proširenje. Upravno pravo zadovoljava dvije potrebe, koje nisu i ne trebaju biti proturječne. Kao prvo, osigurava unutarnju disciplinu i dosljednost uprave, kako bi joj zajamčilo najbolje moguće djelovanje, a kao drugo građanima jamči djelovanje uprave u skladu sa zahtjevima proglašene pravne države. U tom smislu, najbolja uprava ne može se razviti ignorirajući one kojima je uobičajeno na usluzi. Jer, svrha uprave i svakodnevnog djelovanja njezinih službi nije zanovijetanje građana i poduzeća, niti otežavanje njihova života i djelovanja. Već naprotiv, njezini ciljevi su da učini njihov život ugodnijim, da ih učini sretnijima, nastojeći na najbolji mogući način zadovoljiti njihove potrebe uz poštovanje demokratskih zahtjeva. Prema tome, upravno pravo je grana prava koja govori o državi koja je blagonaklona u svojim odnosima s građanima i učinkovita u svojim zahvatima, a istovremeno pruža sredstva za najbolji mogući način rješavanja sporova do kojih bi možebitno moglo doći između pojedinaca i uprave. To je također područje gdje se u najvećoj mjeri odražava vrsta demokracije koja se primjenjuje u javnom životu. S toga gledišta, dobro „upravljanje“ ne predstavlja samo poštenu i pravednu vladu, nego je potrebno da se djelovanje vlade temelji na istinitosti rezultata i transparentnosti rada. Na tim različitim razinama ne treba nikako zaboraviti da upravno pravo predstavlja sjećanje na prošlost države, njezine uprave i društva u cjelini. Upravno pravo odražava promjene vlasti, način njezina postojanja, ponašanja prema građanima pri vršenju svojih zadaća. Međutim, upravno pravo koje ovisi o načinu na koji je osmišljena država, također je konstrukcija u neprestanoj mijeni, u onoj mjeri u kojoj se primjenjuje na djelovanje države i na njezinu kontrolu koje se također mijenjaju. Upravno pravo time prati trag promjena javnih politika i njihovu veću ili manju modernizaciju, a znajući da se sama država mijenja pod dvostrukim utjecajem unutarnjih i vanjskih čimbenika, posebice zbog sve snažnijeg gospodarskog usmjerenja prava koje je neodvojivo povezano s javnim djelovanjem. Kao znanstvena disciplina, upravno je pravo u jeku potpune preobrazbe, u onoj mjeri u kojoj se nove tematike pojavljuju u njegovu materijalnom sadržaju. S jedne strane radi se o potrebi „konstitucionalizacije“ upravnog prava, a s druge o njegovu uključivanju u nadnacionalni pravni poredak, što pridonosi promjeni načina na koji funkcionira upravno pravo, a posljedično pridonosi i promjeni načina podučavanja, razvijanja i proučavanja upravnog prava. Kao što se aktualna država treba prilagoditi zahtjevima europeizacije i globalizacije, upravno pravo treba se organizirati glede novih „referenci“. Jedna od njih je „tržišno natjecanje“ koje nastoji zamijeniti stari klasični model upravnog prava organiziranog oko pojmova javne vlasti ili javne službe. Smatra se da upravno pravo također prenosi načine poslovanja „menadžerske države“ i procjenjivanja njezinih performansi, što podrazumijeva „kulturu postizanja rezultata“ u sklopu nacionalnih ili lokalnih uprava i u svim općim ili posebnim javnim tijelima, a i općenito podrazumijeva mjerenje učinkovitosti njihova upravljanja. Ako je nekoć upravno pravo bilo posebno osjetljivo na logiku solidarnosti, danas se pod pritiskom tržišta nameće menadžerska država kao nova sastavnica upravnog prava. Ta promjena koju je pravo općenito uspjelo internalizirati, odražava pokoravanje zahtjevima tržišne ekonomije i konkurentnosti koji su u pravu Europske unije snažno formalizirani. To ipak ne znači da je „solidaristička“ dimenzija u potpunosti nestala, ona se jednostavno treba kombinirati s novom sastavnicom povezanom sa zahtjevima tržišta. Nakon što smo utvrdili ovo, a kako bismo objasnili aktualno upravno pravo, ne trebamo ipak podcjenjivati „povijest“ upravnog prava, koja je uvijek na djelu i koja može „hraniti“ moguće blokade u tekstovima, glavama, a posljedično i u praksama. 

4. Odnosi između upravnog prava i demokracije
Ako je neodvojivo od države, moderno upravno pravo je u preciznijem smislu trenutačno povezano s određenim tipom države, s liberalnom demokratskom državom. To znači da kao i cijelo javno pravo, upravno pravo počiva na sklonosti zastupničkoj demokraciji i na diobi vlasti (što nije bio slučaj u komunističkim režimima i u njihovim totalitarnim državama). Međutim, demokraciju se također ne može svesti na postojanje slobodno izabranog parlamenta, jer prava građana ponekad treba obraniti čak i od parlamentarnih zastupnika. Osim toga, osrednja je demokracija ona koja bi se usmjerila samo na usvajanje zakona ili na vrijeme izbora (ne uzevši u obzir da parlamentarni zastupnici također mogu biti loše izabrani, što isto tako zakon čini krhkim, a radi se o slučajevima kada se odbacuju određene kategorije građana koje su isključene iz prava zbog licemjerno diskriminatornog izbornog zakona koji umnogostručuje prepreke stvarnom sudjelovanju, posebice birača s privremenim ili trajnim prebivalištem izvan matične zemlje). Za demokraciju je najvažniji način zajedničkog života. Demokratska istina ne proizlazi iz izbornih programa, ona se gradi kroz otvorenu, pluralističku i trajnu, a ne epizodnu raspravu. Osim toga, demokracija nisu samo izbori i parlamentarne procedure, ona treba biti prisutna i u postupku donošenja javnih odluka. Iz toga proizlazi više stvari koje vrijede za upravno pravo i ravnoteže koje se u njemu odražavaju. Prvi zahtjev odnosi se na provjeru autentične demokratske naravi upravnih tijela, kao i sustava kontrole koji se nad njima provodi, a to provodi parlament putem mehanizama koji omogućuju da im se naloži poštovanje zakona (u svom najširem smislu). Tradicionalno, uprava se smatra demokratskom jer je tijelo koje provodi zakon. No, bilo bi naivno vjerovati da je upravno pravo demokratsko zbog same činjenice da su oni koji ga stvaraju i provode u skladu sa zakonom i time instrumenti zakona. Legitimnost upravnih odluka i djelovanja ne počiva isključivo na njihovoj sukladnosti sa zakonom i sucima, kako onih koji osiguravaju kontrolu zakona tako i onih koji brinu o njihovoj primjeni. Od sada se legitimnost intervencija uprave treba ocjenjivati prema rezultatima njezinog rada, a ranije smo spomenuli da uprava treba biti „učinkovita“, u okviru načela tržišnog natjecanja kojeg nameće tržište. Međutim, upravno pravo ipak nije odsječeno od svog demokratskog temelja, već se jednostavno promijenila dinamika demokracije. Država je postala „menadžerska“, ali u svojim oblicima koji se neprestano obnavljaju ona ostaje pod kontrolom i upravo to ogleda se u upravnom pravu, jer demokracija ostaje u srži javnog djelovanja. Nova istina je ta da više nije moguće zadovoljiti se teorijskim temeljima na kojima je počivala demokracija kao osnova za javno djelovanje. To jasno rečeno znači da pozivanje na zakon nije dovoljno, utoliko što u ustavu i određenim međunarodnim i europskim normama treba potražiti ono što upravi pruža njezinu demokratsku narav i što legitimira njezino djelovanje. To može dovesti do toga da uprava i njezin sudac mogu (i trebaju) ponekad odbaciti nacionalni zakon koji nije u skladu s nadnacionalnom normom. Iz toga treba zaključiti da je demokratska poveznica koja je postojala između uprave i zakona, a koja joj je nalagala poštovanje zakona, djelomično prekinuta, što je rezultat europeizacije i globalizacije, koji uprava i upravni sudac moraju usvojiti. Danas treba priznati da se u biti funkcioniranja uprave treba usidriti i provoditi demokratski imperativ, a ne samo u njezinim formalnim pojavama. Međutim, uobičajena je praksa da se propisi i ostale upravne odluke donose u tajnosti ureda, a često u dogovoru sa sugovornicima koje odabiru sami državni službenici i koje građani ne mogu identifi cirati. Stoga je sljedeći korak u upravnom pravu uzimanje u obzir demokracije u njezinoj svakodnevnoj primjeni. Ako je u nekim zemljama (a posebice u Hrvatskoj) upravno pravo prepustilo ustavnom pravu i ustavnom sucu njegu o svakodnevnom životu „demokratske zabrinutosti“, kao i provedbu „prednosti i vladavine prava“ usavršavajući ih, upravo je sada na upravnom pravu i upravnom sucu da preuzmu štafetu, tako što će prisvojiti „demokratsku zabrinutost“ kako bi poboljšali odnose između uprave i građana. Taj zahtjev temelji se na činjenici da upravno pravo jest i treba biti pravo svake države koja tvrdi da je demokratska, kao i na činjenici da se to upravno pravo (i njegov sudac također) oslanja na demokratski ustav, koji ne može zanemariti i koji je izravno ili neizravno proizašao iz volje naroda. 

5. Transparentnost i sudjelovanje kao stupovi upravne demokracije
Uravnoteženije odnose s upravom treba potražiti kroz otvaranje građanima. Na taj način postavlja se pitanje transparentnosti, koja se ne svodi na pristup informacijama i upravnim dokumentima, datotekama i javnim arhivima (uprava, pojedinci ili privatna tijela ne mogu oduzeti pravo pristupa arhivima, a još manje u korist političke stranke koja tvrdi da je nasljednik totalitarne prošlosti i koja nastoji prisvojiti ono što pripada kolektivnom sjećanju i povijesti). Transparentnost također treba obuhvaćati javne odluke koje se ponekad temelje na kompromisima između važnih interesa, o kojima se odlučuje u tajnosti i čiji samo krajnji rezultat građani vide: ne znajući što se sve prethodno dogodilo, a što ih se tiče kao i sama konačna odluka, te čija regularnost i poštenje također ovise o onome što se prethodno dogodilo. To vrijedi za državne uprave gdje se pripremaju važne mjere, često u sjeni, daleko od očiju građanâ kojima je onemogućeno da znaju tko je s kim i kako raspravljao i pregovarao. Jer, nažalost, pravi pregovori često se odvijaju izvan službenih postupaka. Na razini lokalnih uprava događa se isto, naizgled skupštine odlučuju, a u stvarnosti ih se zatraži samo da potvrde ili odobre pregovore koje su u sjeni vodili pripadnici izvršne vlasti na lokalnoj razini. Uvođenje transparentnih postupaka izrade i predstavljanja svih pripadajućih interesa uklonilo bi mnoge prepreke demokratskom prožimanju upravnog prava, jer je riječ i o legitimnosti tih vijećnika. Na zakonodavcu je da točno i vjerodostojno organizira postupke (razina njihova oglašavanja, odabir zastupljenih interesa, rezultat savjetovanja i njihovo uzimanje u obzir). Jer, cilj mora biti sprječavanje situacija u koji- ma određene skupine „plijene“ upravne odluke na štetu drugih. To je cijena po kojoj će demokracija biti prisutna u mehanizmima kreiranja pravnih propisa, a autentična demokracija podrazumijeva pravo svih građana na jednako poštovanje i jednaku pažnju u funkcioniranju institucija. Slobodna rasprava u prisutnosti obje strane (posebice kroz medije, a osobito ako se fi nanciraju javnim novcem) vodi do istine, kako u političkim tako i u upravnim stvarima. Prije svega, na građanima je (više nego na vijećnicima, a posebno ako ih je okrnjeno biračko tijelo „loše izabralo“, a još manje na onima koji nisu vijećnici već su „nametnuti“ javnosti poput novinara) da kažu gdje se nalazi istina u politici, a gdje javni interes u upravnom poretku. Stoga treba razviti mehanizme sudjelovanja (poput nacionalnog ili lokalnog referenduma, na kojem se donosi odluka ili se jednostavno konzultira javnost, ili poput ispitivanja javnog mnijenja u pogledu zaštite okoliša) ili dijaloga, koji ne trebaju biti samo formalni načini, već stvarne prilike za izražavanje građana ili za ocjenjivanje javnih odabira. U suvremenim političkim sustavima, izvršna ili upravna tijela uvijek zauzimaju središnje mjesto u postupku izrade javnih politika i u odlučivanju o gospodarskim i socijalnim ravnotežama. To se provodi donošenjem normativnih akata ili distribucijom javnog novca ili postavljanjem upravnih službi na zemljopisnom području, a to su samo neke od manifestacija ovlasti uprave, nešto poput „produžene ruke“ izvršne vlasti. To je razlog zašto je status tvoraca upravnog prava toliko važan i zašto treba biti u skladu sa svim demokratskim zahtjevima glede njihova imenovanja i njihove kontrole. Zato je bitno pitanje organizacije i funkcioniranja upravnog sudovanja, kao i pitanje neovisnosti (kao i obrazovanja i deontologije) upravnih sudaca, u ime diobe vlasti koja je svojstvena demokraciji, te zato što ti suci imaju zadaću ne samo primjenjivati zakon, već ga i tumačiti. U tom smislu, kao što građani imaju pravo na dobru upravu, tako imaju pravo na dobro pravosuđe, u svim njegovim sastavnicama, uključujući i u zemlji kao što je Hrvatska, gdje je naslijeđe po pitanju pravosuđa i uprave posebno teško. Pravi problem predstavljaju i regulatorne agencije koje se nalaze izvan klasične uprave, ali također stvaraju propise, izriču kazne, rješavaju sporove. Problem su ne samo njihov sastav i funkcioniranje, već i njihovo bujanje, a time i vrstu kontrole koja se provodi nad tim agencijama treba pomno ispitati, kada njihova korisnost i učinkovitost ponekad mogu biti upitne, dok je njihov trošak ipak stvaran. U nekim zemljama (kao što je Francuska), ta tzv. „neovisna“ tijela podliježu kontroli vlade, parlamenta ili upravnog suca. Međutim, događa se da ponekad uživaju punu neovisnost ili da ne podliježu odgovarajućoj kontroli. Trenutno, i uvijek u smislu demokratskih zahtjeva, treba napomenuti da međunarodna i europska tijela, ne baš uvijek jednoglasno, donose neke važne odluke, a ona ne podliježu kontroli demokratskim putem imenovanih nacionalnih tijela. Pa se tako često postavlja i pitanje organizacije demokratske kontrole određenih globalnih ili europskih tijela vlasti. No, odgovori na to pitanje ostaju izvan nacionalnih upravnih prava, iako neka od njih mogu poslužiti kao primjer za razvoj europskog upravnog prava (čak i globalnog), čiji je cilj nadoknaditi demokratski defi cit koji trpe određena tijela ili mehanizmi zaduženi za europsko ili globalno upravljanje. 

6. Za obnovu hrvatskog upravnog prava kroz njegovu „konstitucionalizaciju“
Od formiranja Hrvatsko-francuskih upravnopravnih dana, od 2007. godine, pravnici iz obje zemlje redovito imaju priliku usporediti svoja postignuća u području upravnog prava. Kroz predstavljena izlaganja i stručne rasprave koje se održavaju o upravi, njezinoj organizaciji, njezinu funkcioniranju, djelovanju, njezinim mehanizmima, institucijama i njezinoj kontroli posebice upravnosudskoj, spominju se sadašnjost i budućnost slobodâ koje su u središtu upravnog prava. To dokazuje da te razmjene zaslužuju svu pažnju ne samo pravnika (sveučilišnih profesora i praktičara), već i političara, javnog mnijenja i medija, čiji je interes za ta događanja bio prilično neujednačen, a ipak ih se to uvelike tiče, jer se radi o saznavanju kako najbolje očuvati slobode, kako učiniti državu i njezinu upravu pravednijima i učinkovitijima. Upravno pravo ne može trajno nezadovoljavati očekivanja građana glede poželjnih ravnoteža koje treba uspostaviti između države, vlasti i društva. Čisto formalističko i strogo institucionalno viđenje upravnog prava, bez razmišljanja o njegovu stanju, sadržaju i svrhama otežava obogaćivanje u usporedbi s drugim iskustvima. U Francuskoj, temelji teorijske izgradnje upravnog prava započinju u 19. stoljeću i postupak strukturiranja ovog prava doživio je brojna ubrzanja od početka 20. stoljeća i tijekom posljednjih desetljeća tijekom kojih su njegova konstitucionalizacija i njegova europeizacija doveli do brojnih promjena. Jer, više nije moguće da se upravno pravo osmišljava, defi nira i da funkcionira neovisno o razmatranju ustava koji predstavlja izvor nacionalnog pravnog poretka. Kada se radi o Hrvatskoj i o njezinu upravnom pravu, česta je konstatacija da izoliranje zemlje (prema tome i njenog prava) i njezina udaljenost od promjena koje su iskusile zapadnoeuropske zemlje u upravnom pravu, imaju za posljedicu njezino osiromašenje i određenu stagnaciju, zbog nedostataka u informiranju i analizi. U trenutku kada Hrvatska stječe neovisnost njezino je upravno pravo u zakašnjenju od pola stoljeća u usporedbi s onim liberalnih država, prema mišljenju najlucidnijih lokalnih promatrača koji su najbolje informirani i u najboljem položaju da to procijene. Danas, nakon kaotične tranzicije, posebice zbog agresorskog rata i okupacije dijela teritorija, kao i zbog stvarnih i trajnih učinaka, i zbog nekih mentaliteta, jaz između hrvatskog upravnog prava i europskih upravnih prava nije se mogao nadoknaditi, tim više što je promjena europskih upravnih prava u tom istom razdoblju doživjela snažno ubrzanje. Tome treba nadodati da hrvatsko upravno pravo izgleda poput „pabirka“ odredaba naslijeđenih iz bivšeg režima, pravila obilježenih izvanrednim okolnostima iz ratnog doba, s ubrzanim ritmom preuzimanja više-manje dobro usvojene „stečevine Europske unije“. Bilo je još otežavajućih čimbenika kao što je izostanak stvarnog interesa političara i medija općenito, smanjeno informiranje i nedovoljno sveobuhvatno inovativno razmišljanje o stanju nacionalnog upravnog prava. Treba još nadodati i relativno siromašnu literaturu specijaliziranu za upravno pravo, kašnjenje i ograničenost usporedne studije, slaba europeizacija hrvatskog upravnog prava (doktrina i sudska praksa zajedno), usprkos integriranju izvornog i izvedenog europskog prava i usprkos prijenosu europskih pravila čija je stvarna provedba prilično teoretska. Možemo samo spomenuti sljedeću konstataciju profesorice Jasne Omejec, bivše predsjednice Ustavnog suda: „Hrvatska uprava danas još nije osposobljena za prihvaćanje europskog koncepta pravnosti/zakonitosti koji je sadržan u hrvatskom Ustavu“. Obnova hrvatskog upravnog prava započinje sa svojom „konstitucionalizacijom“, ovo je nova paradigma legitimacije države u upravnom poretku. To je razlog zašto se podižu glasovi najistaknutijih autora koji zagovaraju restrukturiranje ovog specifi čnog prava kao preduvjet za redefi niranje funkcije i svrhe nove javne uprave u Hrvatskoj, kao i preduvjet za prilagodbu njezinih institucija, tehnika, mehanizama i postupaka. Nova paradigma upravne legitimacije države temelji se na konstitucionalizaciji upravnog prava počevši od vrijednosnog sustava i ustavnih prava građana, a u svjetlu europskog koncepta prednosti i vladavine prava, koji uključuje istovremeno nadilazeći puki pojam zakonitosti u svom minimalističkom smislu. Međutim, taj postupak konstitucionalizacije upravnog prava koji je do sada jedino provodio Ustavni sud, može uspjeti samo u onoj mjeri u kojoj upravno sudovanje preuzme dužnost na takvom putu.