Ustavni sud Odlukom broj: U-I-1574/2016, U-I-1244/2017 od 30. siječnja 2018. ukinuo je čl. 103. i 126.a te čl. 129. st. 5. Zakona o mirovinskom osiguranju (Nar. nov., br. 157/13, 151/14, 33/15, 93/15 i 120/16 - u nastavku teksta: ZOMO), s tim da Odluka stupa na snagu 15. srpnja 2018., u kojem roku Hrvatski sabor može izmijeniti navedene odredbe ZOMO-a kako bi bile suglasne Ustavu.

U ovom radu prikazat ćemo institute na koje se odnose navedeni članci ZOMO-a te teoretske postavke na kojima se temelje zaključci Ustavnog suda.

Člankom 103. ZOMO-a dana je ovlast središnjoj ustrojstvenoj jedinici Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u nastavku teksta: HZMO) da provodi nadzor i kontrolu postupanja i rješavanja u upravnim stvarima u kojima se odlučuje o pravima iz mirovinskog osiguranja, nakon konačnosti odnosno izvršnosti i pravomoćnosti rješenja kojima su prava priznata. U tom je postupku to tijelo ovlašteno provoditi provjeru svih činjenica koje utječu na ostvarivanje, korištenje, gubitak i ponovno određivanje prava na mirovinsko osiguranje i prava iz mirovinskog osiguranja.

Člankom 126.a ZOMO-a daju se Ministarstvu nadležnom za mirovinski sustav kontrolne ovlasti u svezi s pravima utvrđenima na temelju smanjene radne sposobnosti ili djelomičnog odnosno potpunog gubitka radne sposobnosti, tjelesnog oštećenja ili opće nesposobnosti za rad tako da to Ministarstvo može obavljati kontrolni pregled osiguranika, nakon kojeg donosi nalaz i mišljenje. Ono je temelj za izmjenu rješenja kojim je pravomoćno odlučeno o pravu na mirovinu odnosno naknadu zbog tjelesnog oštećenja. Protiv tog, novog rješenja osigurano je pravo na žalbu. U povodu žalbe vijeće vještaka - revizora razmatra razloge i nove činjenice istaknute u žalbi, nakon čega vijeće vještaka - revizora donosi svoj nalaz i mišljenje, koji su prema čl. 129. st. 5. ZOMO-a, također, podvrgnuti reviziji Ministarstva nadležnog za mirovinski sustav.

Dakle, navedeni članci omogućavaju tijelima mirovinskog osiguranja provođenje izvanrednih kontrolnih pregleda i drugih aktivnosti koje su usmjerene na otkrivanje nepravilnosti do kojih je došlo prilikom priznavanja prava iz mirovinskog osiguranja na temelju invalidnosti, s ciljem da se ta prava ukinu, smanje ili povećaju.

Institut pravomoćnosti u upravnom postupku uređuje Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09 - u nastavku teksta: ZUP).

U upravnom postupku institut pravomoćnosti težište stavlja na zaštitu stečenih prava stranaka, a što proizlazi iz ius imperii, koje u upravnopravnim odnosima imaju tijela javne uprave i prevladavajućih pokretanja postupaka po službenoj dužnosti u upravnim postupcima. Međutim, pravomoćnost ne pokriva bitne izmjene činjeničnog stanja u upravnopravnim odnosima.

U ZUP-u institut pravomoćnosti sadržan je u čl. 13., pod naslovom »Načelo zaštite stečenih prava stranaka«. Člankom 13. ZUP-a hrvatski je zakonodavac istaknuo da se pravomoćnost treba promatrati kao dio načela zaštite stečenih prava stranaka. Također, vidljiva je i čvrsta povezanost instituta pravomoćnosti s upravnosudskom zaštitom. 

ZUP, nadalje, određuje da su pravomoćnošću pokriveni i akti kojima je stranka stekla određeno pravo, ali i akti kojima je stranci nametnuta obveza te da je izmjena/ukidanje pravomoćnih upravnih akata moguća samo u slučajevima koji su predviđeni zakonom. ZUP predviđa mogućnost da se pojedinim posebnim zakonima pojedina pitanja postupka urede drukčije nego u ZUP-u, ali samo ako je to nužno za postupanje u pojedinom upravnom području i nije protivno temeljnim odredbama i svrsi samog ZUP-a (čl. 3. st. 1.).

Sadržaj pravomoćnosti svakog upravnog akta (kojim je stranci priznato neko pravo; ta se prava mogu smatrati stečenim pravima) jest njegova neopozivost. »Kao procesno načelo pravomoćnost je smetnja da se o istoj stvari među istim subjektima ponovo vodi postupak, jer je o njoj definitivno odlučeno. To je procesni smisao formule ne bis in idem.«^[1].

Institut pravomoćnosti u upravnom postupku, dakle, ne pokriva promjene u činjeničnom stanju do kojih je došlo nakon donošenja pravomoćnih akata. Dakle, kod trajnih upravnopravnih odnosa, koji su često i pod trajnim nadzorom nadležnih javnopravnih tijela, moguć je nastanak triju pravno različitih situacija:

a) moguće je da je pravomoćan akt bio donesen u nepoznavanju relevantnih činjenica, iako su one u trenutku donošenja postojale, pa se tek kasnije za njih saznalo - ovdje se radi o tzv. novim činjenicama. Saznanje za nove činjenice jedan je od razloga za korištenje obnove postupka i moguće stavljanje izvan snage pravomoćnih upravnih akata.

Institut pravomoćnosti u upravnom postupku ne sprječava stavljanje izvan snage upravnih akata zbog saznanja za nove činjenice, ali isključivo u vremenskim okvirima koje je odredio zakonodavac. Ako zakonodavac ne predvidi vremenski okvir, već omogući stavljanje upravnih akata izvan snage u svako doba, u potpunosti narušava samu srž načela pravomoćnosti.

Legalna svrha izvanrednog pravnog sredstva kojim je dopušteno ukidanje ili poništavanje (po pravu nadzora ili po službenoj dužnosti) pravomoćnih upravnih akata kojima je stranka stekla neko pravo, ukazuje na još jedan element bitan za prosudbu o takvim sredstvima: riječ je o nadzoru koji je po svojoj prirodi »hijerarhijski«, jer ga upravno (nadzorno) tijelo provodi s ciljem provjere zakonitosti pojedinačnih akata nadležnog prvostupanjskog tijela, a da sama stranka - koja je upravnim aktom koji je predmet »hijerarhijskog« nadzora stekla određeno pravo - u tom postupku nema status stranke (u početnoj nadzornoj fazi postupka kada se provjerava nalaz i mišljenje vještaka), iako o ishodu tog postupka neposredno i izravno ovisi sudbina priznatog joj prava.

Zahtjev za djelotvornim »hijerarhijskim« nadzorom zakonitosti upravnih akata koje donose niža upravna i druga javnopravna tijela neposredno primjenjujući zakone u konkretnim slučajevima, s jedne strane, i zahtjev za poštovanje prava koja su stranke stekle tim upravnim aktima, s druge strane, suprotstavljaju se u onim slučajevima kad nadzorno državno tijelo naknadno utvrdi da je izdani upravni akt - kojim je stranka već stekla određeno pravo - nezakonit zbog pogreške ili propusta samog donositelja akta. 

U takvim situacijama nisu ustavnopravno relevantni razlozi koji su doveli do pogreške ili propusta nadležnog tijela, donositelja pojedinačnog akta, u primjeni mjerodavnog materijalnog prava na konkretne slučajeve. Ustavnopravno relevantna je isključivo činjenica da pogreške ili propusti nadležnih tijela ne smiju ići na štetu građana. To stajalište zauzima i Europski sud za ljudska prava, primjerice u predmetu Gashi protiv Hrvatske (presuda, 13. prosinca 2007., zahtjev br. 32457/05).^[2]

Nakon razmatranja mjerodavnih odredaba ZOMO-a i ZUP-a Ustavni je sud utvrdio da na području mirovinskog osiguranja postoji šest izvanrednih sredstava za ukidanje prava na (invalidsku) mirovinu ili naknadu zbog tjelesnog oštećenja, i to:

a) ZUP predviđa tri izvanredna pravna sredstva kojima se mogu osporavati pravomoćni upravni akti (uz posebno pravno sredstvo - oglašavanje rješenja ništavim - čl. 128.):

- obnovu postupka (čl. 123.-127. ZUP-a)

- poništavanje, ukidanje nezakonitog rješenja (čl. 129. ZUP-a)

- ukidanje zakonitog rješenja kojim je stranka stekla neko pravo (čl. 130. ZUP-a)

b) ZOMO predviđa (još) dva izvanredna pravna sredstva za izmjenu pravomoćnih upravnih akata u svezi s pravima iz mirovinskog osiguranja iz čl. 134. i 139. ZOMO-a, koji glase:

»Članak 134.

(1) Ako se nakon donošenja rješenja protiv kojega nema redovitoga pravnog lijeka u upravnom postupku sazna za nove činjenice ili se nađe, odnosno stekne mogućnost da se upotrijebe novi dokazi koji bi sami ili u vezi s već izvedenim ili upotrijebljenim dokazima mogli dovesti do drugačijeg rješenja da su te činjenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrijebljeni u prijašnjem postupku, može seiznimno od uvjeta i rokovaiz Zakona o općem upravnom postupku obnovitipostupak iz mirovinskog osiguranja. Postupak će se obnoviti na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti.«

»Članak 139. 

(1) Pravomoćno rješenje o pravu na mirovinsko osiguranje ili iz mirovinskog osiguranja može se izmijeniti novim rješenjem ako je prvim rješenjem povrijeđen zakon, uredbe Europske unije o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti, međunarodni ugovor o socijalnom osiguranju ili opći akt Zavoda na štetu osiguranika, osigurane osobe ili korisnika mirovine.

(2) Novo rješenje donijet će se i kada se saznaju nove činjenice koje utječu na pravo osiguranika, osigurane osobe, odnosno korisnika mirovine koje su nastale nakon donošenja pravomoćnog rješenja ili u slučaju kada je upravni sud zauzeo za stranke povoljnije pravno stajalište.«

Dakle, iz svega navedenog proizlazi da je temeljni cilj osporenih čl. 126.a i čl. 129. st. 5. ZOMO-a provedba izvanrednih kontrolnih pregleda da bi se provjerilo jesu li korisnici prava iz mirovinskog osiguranja stekli na zakonit način, odnosno jesu li nalazi vještaka bili sastavljeni sukladno propisima koji su uređivali stjecanje prava iz mirovinskog osiguranja u vrijeme kada su im ta prava priznata (koji su bili na snazi prije stupanja na snagu ZOMO-a, 1. siječnja 2014.). 

Navedene zakonske odredbe omogućavaju učestalo pregledavanje korisnika prava iz mirovinskog osiguranja, koji u svako doba mogu biti pozvani na kontrolni pregled u nadležno ministarstvo, a ako mu se neopravdano ne odazovu, mirovina im se neće isplaćivati odnosno ona će im biti obustavljena (st. 6. čl. 126.a ZOMO-a). Takvo postupanje proizlazi i iz očitovanja HZMO-a od 8. veljače 2017., u kojemu je, između ostaloga, navedeno: »Dakle, tim institutom moguće je intervenirati u pravomoćno donesena rješenja i neovisno o tome kada su ona donesena, a moguće je uvijek i više puta u jednom predmetu u kojemu je doneseno pravomoćno rješenje te se primjenjuje na bilo kada ranije stečena prava koja su priznata prije uvođenja toga instituta u zakon.

Iz toga proizlazi da je smisao naznačenih odredaba ZOMO-a dati nadležnom Ministarstvu i HZMO-u ovlast za provjeru svih činjenica koje utječu na ostvarivanje, korištenje, gubitak i ponovno određivanje prava iz mirovinskog osiguranja i nakon proteka rokova za korištenje izvanrednih pravnih sredstava predviđenih Zakonom o općem upravnom postupku, a sve zbog zaštite javnog interesa.

Polazeći od načelnog stajališta da ako zakonodavac ne predvidi vremenski okvir, već omogući stavljanje upravnih akata izvan snage u svako doba, u potpunosti narušava samu srž načela pravomoćnosti, Ustavni je sud utvrdio da je zakonodavac u čl. 103. i 126.a ZOMO-a učinio upravo potonje, jer je omogućio ispitivanje svih činjenica koje utječu na ostvarivanje, korištenje, gubitak i ponovno određivanje prava na mirovinsko osiguranje bez ikakvog vremenskog ograničenja.

S obzirom na to da su prava koja proizlaze iz ZOMO-a po svojoj prirodi trajna, nema nikakve zapreke da nadležna tijela, u slučaju kada se pojavi posve nova činjenica ili su se činjenične pretpostavke s vremenom izmijenile, donesu nove upravne akte kojima će urediti takve nove situacije. Međutim, takvo zadiranje u mirovinska prava moguće je urediti kontrolnim pregledima za prije priznata prava iz invalidskog osiguranja, isključivo unutar rokova koje će ZOMO odrediti.

Naime, Ustavni sud svjestan je nužnosti provedbe djelotvornog nadzora nad zakonitošću upravnih akata nižih upravnih odnosno drugih nadležnih javnopravnih tijela kad odlučuju o pravima, obvezama i pravnim interesima stranaka u upravnom postupku neposredno primjenjujući mjerodavne zakone i druge propise. Nema sumnje da je država dužna taj nadzor provoditi i u tom smislu propisivati instrumente za njegovu djelotvornu provedbu, jer o zakonitosti upravnih akata ovisi i ostvarenje ciljeva sadržanih u mjerodavnim zakonima i drugim propisima primijenjenima pri njihovu donošenju.

S druge strane, međutim, postoji i nužnost poštovanja onih prava koja su stranke stekle nakon provedenog upravnog postupka u kojem je donesen upravni akt kojim im se ta prava priznaju. Poštovanje, odnosno jamčenje ostvarenja tih prava, izraz je načela pravne sigurnosti, kao sastavnog dijela šireg načela vladavine prava, i temelj svakog demokratskog pravnog poretka. 

Iz svega navedenog slijedi da Ustavni sud ne smatra nesuglasnim Ustavu uvođenje novog pravnog sredstva, poput nadzora i kontrole iz čl. 103. ZOMO-a i mogućnosti provođenja izvanrednih kontrolnih pregleda i za mirovinska i invalidska prava priznata prema mirovinskim propisima, koja su vrijedila prije uvođenja tog sredstva, ali samo ako je korištenje tog pravnog sredstva vezano uz propisani rok u kojem se taj nadzor odnosno pregled može izvršiti. 

Budući da taj rok u sada važećim zakonskim odredbama nije propisan, takvo uređenje narušava pravnu sigurnost, kao jednu od temeljnih odrednica vladavine prava iz čl. 3. Ustava.

Cijeneći činjenicu da se ukinutim zakonskim člancima odnosno ZOMO-om u cijelosti razrađuje pravo na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje, Ustavni sud, na temelju ovlasti iz čl. 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 42/02 - proč. tekst), odgodio je prestanak važenja ukinutih članaka ZOMO-a do 15. srpnja 2018., kako bi Hrvatskom saboru ostavio dovoljno vremena za usklađivanje ukinutih članaka ZOMO-a s Ustavom.

[1]Ivančević, V.: Institucije upravnog prava, knjiga I, PFZ, Zagreb, 1983., str. 278.
[2]Takva stajališta zauzeta su i nakon proučavanja pribavljenog stručnog mišljenja Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu od 13. rujna 2017., te radova Velimira Ivančevića: Institucije upravnog prava, knjiga I, PFZ, Zagreb, 1983., str. 278-286 i Marka Šikića: Zaštita pravne sigurnosti stranaka u upravnom postupku - pravomoćnost i legitimna očekivanja, Zbornik PFR-a, 2014., str. 147-159.