Druga dekada veljače obilježena je neuobičajenom razmjenom priopćenja između dviju važnih institucija hrvatskoga političkog i pravnog sustava, Državnog odvjetništva Republike Hrvatske (u nastavku teksta: DORH) i Ustavnog suda Republike Hrvatske. Tomu je prethodila dostava obavijesti od strane Državnoga izbornog povjerenstva (u nastavku teksta: DIP) DORH-u, koje je sadržajno predstavljalo (makar potencijalno) prekršajnu prijavu protiv stranke ili stranaka koje se nisu pridržavale zakonske obveze spolne kvote u sastavu kandidacijskih lista.

DIP-ova obavijest DORH-u rezultirala je DORH-ovim priopćenjem od 8. veljače 2016. (KR-DO-1673/2015 AŠM/AŠM, objavljeno zatim na mrežnim stranicama 11. veljače 2016.), koje je dostavljeno DIP-u i time praktički odgovoreno na njegovu obavijest o spolno-strukturnoj nedisciplini sastavljača kandidacijskih lista. DORH je time priopćio da neće pokretati prekršajne postupke protiv ovlaštenih predlagatelja lista, u smislu prekršajne odredbe članka 35. Zakona o ravnopravnosti spolova (Nar. nov., br. 82/08, 138/12 - Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja čl. 15. st. 2. - u nastavku teksta: ZRS), zaključivši da nema zakonske osnove za pokretanje prekršajnih postupaka protiv predlagatelja kandidacijskih lista za izbore zastupnika u Hrvatski sabor, na kojima se nije nalazilo najmanje 40 % pripadnika obaju spolova.

DIP je DORH-ovo priopćenje proslijedio Ustavnome sudu (aktom pod oznakama KLASA: 013-03/15-01/77, URBROJ: 507/11-16-4 od 16. veljače 2016.). Ustavni sud reagirao je priopćenjem tako da je »upozorio« DORH da je svoj zaključak utemeljio na selektivnom i pogrešnom tumačenju odluke (i rješenja) Ustavnog suda, broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015. (Nar. nov., br. 104/15 - Odluka USRH/2015), kojom je, uz ostalo, ukinuta posljednja rečenica članka 21.a stavak 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor^[1]. Nadalje, da se DORH upustio u vlastito tumačenje odnosnih odredaba ZIZHS-a, kao i članka 15. u svezi s člankom 12. ZRS-a te da je izveo pogrešne zaključke.

Korespondencija u mjesecu veljači, između navedenih institucija, uz istovremeno obraćanje javnosti putem medija, zaključena je za naše navike neuobičajeno žustrim priopćenjem/odgovorom DORH-a od 18. veljače 2016. (KR-DO-1673/2015). 

U priopćenju upućenom Ustavnome sudu (njegovoj predsjednici) čelnik DORH-a najprije izražava dvojbu oko normativnog utemeljenja za davanje »upozorenja« od strane Suda »pravosudnom tijelu Republike Hrvatske«, ujedno i svoju zabrinutost zbog toga. DORH zatim poriče da bi se njegov Zaključak temeljio na selektivnom i pogrešnom citiranju Odluke Ustavnog suda, već na cjelovitoj i sveobuhvatnoj analizi relevantnih propisa i njihovu tumačenju, što da je njegova zakonska obveza i pravo pri primjeni propisa na konkretan slučaj. Očekivanje Ustavnog suda da DORH povuče svoj zaključak DORH smatra »nedopustivim oblikom utjecaja na samostalno i neovisno pravosudno tijelo«, a dostavljanje toga »upozorenja« i Vladi Republike Hrvatske smatra neprihvatljivim načinom primjene odredbe članka 31. stavak 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, jer da DORH nije tijelo državne uprave.^[2]

Glede merituma, stajalište je DORH-a da je ustavnosudskim ukidanjem druge rečenice iz stavka 2. članka 21. ZIZHS-a, one o nevaljanosti kandidacijske liste ako ne zadovoljava kriterij 40 % spolne zastupljenosti, ujedno ukinuta prekršajna sankcija za takav propust, a k tome da se prekršaj iz članka 35. ZSZ-a odnosi samo na nepostupanje prema odredbi članka 15. stavak 1. toga Zakona, o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na izbornim listama, koja da je, međutim, propisana s odgodom (st. 2.), tj. tako da se postupno povećanje podzastupljenog spola do propisanih 40 % mora postići najkasnije prigodom provedbe trećih (dakle, budućih) redovitih izbora.^[3]

Doista postoji dvostrukost, donekle i različitost, reguliranja spolne zastupljenosti u dvama zakonima, ZRS-u i ZIZHS-u. No, takvi su (ti) zakoni i od toga treba polaziti, kako je pravno-matematičkom analizom i učinio Ustavni sud u svojoj Odluci USRH/2015.

Nadalje, činjenica je da je ZRS doista odgodio primjenu generalnog povećanja zastupljenosti podzastupljenog spola, propisavši postupno povećanje najkasnije do »trećih redovitih izbora«. Međutim, neovisno o tome, ZRS predviđa i postojanje posebnih mjera koje se uvode privremeno radi ostvarivanja stvarne ravnopravnosti žena i muškaraca.^[4] Posebne su mjere specifične pogodnosti kojima se osobama određenog spola omogućuje ravnopravno sudjelovanje u javnom životu, otklanjaju postojeće nejednakosti ili im se osiguravaju prava u kojima su prije bili uskraćeni, a takve se mjere »utvrđuju zakonima i drugim propisima kojima se uređuju pojedina područjajavnog života« (prema čl. 9. i 10. ZRS-a). Nema sumnje da je u ovom slučaju ZIZHS propis kojim se uređuje određeno područje javnog života te da je tim Zakonom propisana obveza o 40 %-tnoj spolnoj zastupljenosti na kandidacijskim listama, obveza koja postoji neovisno o budućem povećanju zastupljenosti podzastupljenog spola, do kojega mora doći postupno, najkasnije do »trećih redovitih izbora«.

Nadalje, teško je prihvatiti tumačenje (DORH-a) prema kojemu je Ustavni sud, ukidajući svojom odlukom »drastičnu« (praktički nespretnu, neprikladnu, nepravednu, pretjeranu) sankciju nevaljanosti kandidacijske liste u slučaju povrede pravila o 40 %-tnoj spolnoj zastupljenosti (čl. 21.a st. 2. reč. 2. ZIZHS-a), ukinuo i drugu, pri ukidanju prve nespomenutu - novčanu kaznu propisanu odvojeno, drugim zakonom (čl. 35. ZRS-a).

Naime, prekršajna dispozicija odredbe članka 35. ZRS-a referira se na nepoštovanje načela ravnopravnosti spolova utvrđeno člankom 15. te nevođenje računa o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na izbornim listama sukladno članku 12. Međutim, sadržaj ovdje prizvanih zakonskih odredaba ne uključuje samo onu »buduću spolnu uravnoteženost«, nego, dapače, izričito obvezuje na provođenje posebnih mjera (v. supra) kada je zastupljenost jednoga spola osjetno neuravnotežena, a takva postoji ako je njegova zastupljenost u tijelima političkog i javnog odlučivanja niža od 40 %. 

Odluka Ustavnog suda, broj U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015., svojevrsna je studija o nekolikim (nekim?) pitanjima o sadržaju i provedbi izbornoga zastupničkog zakona.^[5] U ovom kontekstu posebno nas zanima njezin dio koji je vezan uz postizanje ravnomjernije zastupljenosti spolova te osobito odnos dvaju zakona – ZIZHS-a i ZRS-a.

Na početku obrazlaganja svojih stajališta Sud je istaknuo mjerodavnost dijela članka 3. Ustava, prema kojemu su »... ravnopravnost spolova ... i demokratski višestranački sustav najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«, podsjećajući pri tome da je taj članak tek 2000. godine dopunjen »ravnopravnošću spolova« kao najvišom vrednotom ustavnog poretka Republike Hrvatske. Prvi Zakon o ravnopravnosti spolova bio je donesen 2003., da bi ga pet godina kasnije zamijenio današnji Zakon, noveliran 2015.

Sud je naglasio da nije ulazio u ocjenu suglasnosti s Ustavom odredaba ZRS-a jer taj Zakon nije bio predmet razmatranja u tom ustavnosudskom postupku. No, podsjetio je na tri članka toga Zakona, i to baš na one koje smo već citirali, tj. članke 12., 15. i 35. Pri tome naglasio je da su oba zakona, i ZIZHS i ZRS, »ravnopravni« jer su oba zakona organska, jedan zato što razrađuje izborni sustav, a drugi zato što razrađuje Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode. U kontekstu naše naslovne teme posebno je zanimljiv dio obrazloženja u kojemu se uspoređuju odredbe dvaju zakona.

U Odluci se obrazlaže: kad je riječ o zastupljenosti muškaraca i žena na kandidacijskim listama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, činjenica je da obveze ovlaštenih predlagatelja tih lista nisu uređene na istovjetan način u ZRS-u i ZIZHS-u. Tako prema ZRS-u »osjetna neuravnoteženost jednog spola« postoji onda kad je zastupljenost jednog spola u Hrvatskom saboru niža od 40 %. Suprotno tome, ZIZHS govori o obvezi da svaka kandidacijska lista u izborima za Hrvatski sabor ne smije imati manje »od 40 % pripadnika svakog spola«. Sud podvlači da to nisu iste veličine, jer zastupljenost u Hrvatskom saboru ne manja od 40 % zahtijeva da u Sabor bude stvarno i izabrano ne manje od 40 % pripadnika obaju spolova. Utoliko je zahtjev postavljen u ZRS-u stroži od onoga u ZIZHS-u. S druge strane, ta zastupljenost u Hrvatskom saboru može biti osigurana i ako na svakoj pojedinoj kandidacijskoj listi ne bude najmanje 40 % kandidata svakog spola.

Nadalje, uz to što dva zakona propisuju različite sankcije, ZRS i ZIZHS u izravnoj su suprotnosti kad je riječ o vremenu nastupa obveza ovlaštenih predlagatelja kandidacijskih lista za izbor zastupnika u Hrvatski sabor. ZRS zahtijeva da se »postupno povećanje podzastupljenog spola« na tim listama (do praga od 40 %) mora postići najkasnije »prigodom provedbe trećih redovitih izbora« od dana stupanja na snagu tog zakona (2008.), najvjerojatnije 2019. Suprotno tome, ZIZHS-om je propisana obveza sastavljanja kandidacijskih lista s najmanje 40 % pripadnika svakog spola već na izborima za 8. saziv Hrvatskog sabora, to jest na izborima 2015. godine.

Zatim slijedi obrazloženje ukidanja one, druge rečenice drugoga stavka članka 21.a ZIZHS-a, tj. zakonske mjere automatske diskvalifikacije kandidacijskih lista iz izbornog natjecanja zbog propusta u izvršenju obveze 40 %-tne spolne zastupljenosti kandidata na listi.

U svezi s pitanjima koja su otvorena u aktualnoj razmjeni priopćenja, nije naodmet podsjetiti na ustavnu zadaću Ustavnog suda Republike Hrvatske. Prema članku 125. Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud, između ostaloga: - nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka i može, u skladu s Ustavom, zabraniti njihov rad; - nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova.

Razrađujući ustavnu odredbu o ulozi Ustavnog suda pri nadzoru izbora (kao i državnog referenduma te izbornih sporova), Ustavni zakon o Ustavnom sudu RH propisuje, kad se utvrdi da sudionici u izborima postupaju protivno Ustavu ili zakonu, da će Ustavni sud o tome obavijestiti javnost putem sredstava javnog priopćavanja, prema potrebi upozoriti nadležna tijela, a u slučaju povrede koja je utjecala ili je mogla biti od utjecaja na rezultat izbora, poništit će sve ili pojedine izborne radnje i odluke, koje su prethodile takvoj povredi (čl. 89.).

Kad je riječ o odlukama i rješenjima Ustavnog suda, oni su obvezatni, i dužna ih je poštovati svaka fizička i pravna osoba, a sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda, u okviru svojeg ustavnog i zakonskog djelokruga.

Zatim, kako je, u spornom kontekstu, i spomenuto u razmjeni priopćenja, provedbu odluka i rješenja Ustavnog suda osigurava Vlada Republike Hrvatske, i to preko tijela državne uprave, a Ustavni sud može sam odrediti tijelo kojem će povjeriti provedbu svoje odluke ili rješenja. On može sam odrediti način provedbe svojih akata (sve prema odredbama čl. 31.).

Posljednje dvije spomenute odredbe, koje se odnose na provedbu akata Ustavnoga suda, nisu sadržajno perfektne, u praksi mogu zahtijevati interpretativnu kreativnost, ali nedvojbeno ukazuju na poziciju te institucije kao »četvrte vlasti«. To ne znači da smo uvijek unisono suglasni s njezinim odlukama. Demokratsko je pravo imati i drukčije mišljenje, ali to ne mijenja poziciju institucije kao takve.

U zavjetrini sučeljavanja ostalo je Državno izborno povjerenstvo, stalno i neovisno državno tijelo koje obavlja poslove iz svojeg djelokruga u skladu sa Zakonom o Državnom izbornom povjerenstvu^[6] te zakonima koji uređuju izbore i referendum, pri čemu se ne smije zanemariti sastav toga tijela u kojemu se nalaze i istaknuti suci Vrhovnoga suda RH, a predsjednik mu je po funkciji predsjednik toga suda. Ne možemo zanemariti da je to tijelo obavijestilo DORH o uočenom propustu, kao i da je baš ono zaključak DORH-a prenijelo Ustavnome sudu, provocirajući time njegovu nadzornu ulogu.

[1] Članak 21.a unesen je u ZIZHS zakonskom novelom iz 2015. (Nar. nov., br. 19/15).Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 116/99, 109/00, 53/03, 69/03 - proč. tekst, 44/06 - v. čl. 27. st. 1. Zakona o DIP-u Republike Hrvatske, 19/07, 20/09 - vjerodostojno tumačenje, 145/10, 24/11 - v. čl. 52. Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe, 93/11 - Odluka USRH, 120/11 - proč. tekst, 19/15, 66/15 - proč. tekst i 104/15 - Odluka USRH - u nastavku teksta: ZIZHS).
[2] Prema članku 3. st. 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst) - Vlada RH osigurava preko tijela državne uprave provedbu odluka i rješenja Ustavnog suda.
[3] Članak 15. ZRS-a glasi: (1) Prilikom utvrđivanja i predlaganja liste kandidata/tkinja za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, za izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kao i za izbor članova u Europski parlament političke stranke i drugi ovlašteni predlagatelji dužni su poštivati načelo ravnopravnosti spolova i voditi računa o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na izbornim listama sukladno članku 12. ovoga Zakona.(2) U cilju provedbe stavka 1. ovoga članka političke stranke i drugi ovlašteni predlagatelji pri utvrđivanju izbornih lista dužni su uvoditi posebne mjere na način da zastupljenost muškaraca i žena na listama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, članova u predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i članova u Europski parlament ne bude osjetno neuravnotežena, sukladno članku 12. stavku 3. ovoga Zakona. Sukladno članku 12. stavku 1. ovoga Zakona postupno povećanje podzastupljenog spola mora se postići najkasnije prigodom provedbe trećih redovitih izbora od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
[4] Zakon je pri tome naglasio da te mjere »ne smatraju se diskriminacijom«, što upućuje na svijest o tome da sve slične mjere predstavljaju svojevrsnu diskriminaciju, koja se ipak takvom ne smatra kad cilj opravdava sredstvo (!). Razmatranje toga pitanja prelazi okvir ovoga osvrta.Ipak, zbog zanimljivosti pitanja, citirat ćemo dio obrazloženja Odluke USRH/2015, koji se odnosi na ukidanje sankcije nepravovaljanosti kandidacijske liste zbog nepridržavanja 40 %-tne spolne zastupljenosti: »Iako nije riječ o usporedivim izborima ni institucionalno ni značenjski, na ovom mjestu treba podsjetiti na stajalište ESLJP-a izraženo u njegovu Savjetodavnom mišljenju koje se odnosi na određena pravna pitanja vezana uz podnesene liste kandidata za izbor sudaca Europskog suda za ljudska prava (Strasbourg, 12. veljače 2008.), jer je riječ o istom principijelnom pitanju. Naime, kada je ESLJP razmatrao pitanje: može li lista kandidata za dužnost suca tog suda koji zadovoljava mjerila propisana člankom 21. Konvencije biti odbijena samo na temelju razloga koji se tiču spola (gender-related issues), odgovorio je negativno. Mjerodavni dio mišljenja glasi: '54. ... U svakom slučaju jasno je da nedopuštanjem bilo kakve iznimke od pravila da podzastupljeni spol mora biti zastupljen, postojeća praksa Parlamentarne skupštine nije suglasna Konvenciji: gdje je stranka ugovornica poduzela sve potrebne i primjerene korake sa stajališta osiguranja da lista sadržava kandidata podzastupljenog spola, ali neuspješno, ... Skupština ne može odbiti tu listu samo na osnovi toga što nijedan kandidat nema ta obilježja.' Također treba podsjetiti da se o problemima vezanim uz spol kandidata na listama kandidata za dužnost suca ESLJP-a raspravljalo i u tijeku postupka pripreme Protokola br. 14 uz Konvenciju. Međutim, u postupku njegova donošenja odustalo se od izmjene članka 22. stavka 1. Konvencije, to jest od obveze da lista triju kandidata koje nominira država stranka treba sadržavati kandidate obaju spolova. U obrazloženju Protokola to je odustajanje objašnjeno činjenicom da bi takav zahtjev mogao štetiti primarnom mjerilu za izbor sudaca Europskog suda, a to je sposobnost potencijalnog kandidata.«.
[5] Sadržaj Odluke obuhvaća 70-ak gusto pisanih stranica formata A3.
[6] Zakon o državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 44/06 i 19/07).