1. Prva zabluda: upravni spor nastavak je upravnog postupka
Osim u (zasad) zanemarivom broju upravnih sporova koji se vode navezano na postupanja i upravne ugovore, upravni spor slijedi nakon upravnog postupka, s kojim čini komplementarnu upravnoprocesnu cjelinu. Međutim, upravni postupak i upravni spor ne čine isti niti istovrsni postupak niti se upravni spor može smatrati dodatnim stupnjem upravnog postupka.
U odnosu na konačnu odluku donesenu u upravnom postupku, tužba upravnom sudu nije ni redoviti i izvanredni pravni lijek (ti su lijekovi uređeni odredbama ZUP-a i posebnih zakona), već je riječ o aktiviranju sudskog nadzora zakonitosti pojedinačnih odluka (upravnih akata), kao najučinkovitijeg među sredstvima nadzora rada uprave1. Na taj način ostvaruje se ustavno jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (čl. 19. st. 2. Ustava Republike Hrvatske2; navedena odredba konstitucionalni je temelj upravnog spora i upravnog sudovanja).
Upravni spor je sudski postupak, što ga od upravnog postupka ne razlikuje samo u organizacijskom segmentu, već i po bitnoj logici postupka. U upravnom sporu uprava (javnopravno tijelo) tek je jedna od ravnopravnih stranaka, podvrgnuta upravnosudskom pravorijeku. Osim ostvarivanja jamstva iz članka 19. stavak 2. Ustava, normativno definirani cilj ZUS-a je osigurati sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela (čl. 2. st. 1. ZUS-a).
Upravno sudovanje ima i niz sekundarnih funkcija, poput ujednačavanja upravne prakse, edukacijske uloge (spram uprave, ali i ostalih sudionika upravnopravnog odnosa), kaznenopravnim rječnikom izraženo - generalne i specijalne prevencije u odnosu prema nadziranim javnopravnim tijelima, kontrole nad upravom (indirektno i nad izvršnom vlašću), kao dijela konstrukcije demokratske države i dr.3 Ključno značenje podvrgnutosti upravnog djelovanja (upravo)sudskom nadzoru za definiranje demokratske države. Njemački pravnik Otto Mayer krajem 19. stoljeća formulirao je to na sljedeći način: »Pravna država je država dobro uređenog upravnog prava. (…) Možemo, dakle, kratko kazati: pravna država znači sudski upotrebljivo formiranje uprave«4.
Uprava je podređena upravnom sudstvu, ali ne u smislu organizacijske hijerarhije (koja je prisutna unutar upravnog aparata, u kojem je niža upravna instanca subordinirana višoj), već kao objekt konstitucionalno utemeljene neovisne sudske kontrole, koja je u demokratskoj pravnoj državi nužna radi zaštite prava fizičkih i pravnih osoba (posredno i radi zaštite objektivne zakonitosti), imajući na umu ovlasti uprave u praktično svim sferama života, osobito autoritativnost i jednostranost upravnih akata koje uprava donosi, kao i rizik političkih utjecaja na upravu u okviru izvršno-upravne vlasti.
Promatranje upravnog spora kao sljedećeg stupnja upravnog postupka, može se naoko činiti logičnim i/ili praktičnim, ali promašuje bit upravnog spora i upravnog sudovanja.
Iz pogrešnog poimanja upravnog spora, kao nastavka upravnog postupka, u znatnoj mjeri proizlaze i sljedeće dvije zablude, razmotrene u nastavku teksta.
2. Druga zabluda: upravni spor može (treba) zamijeniti žalbeni stadij upravnog postupka
Primjer za takvo poimanje upravnog spora jesu sve češće prijedlozi za »smanjivanje broja stupnjeva« u kojima se odlučuje o pojedinoj upravnoj stvari, na način da se u upravnom postupku isključi pravo na žalbu te da stranka nezadovoljna prvostupanjskim rješenjem, izravno može pokrenuti upravni spor. Riječ je o tipičnom primjeru površnoga tzv. »ho-ruk« pristupa, koji je u određenoj mjeri, na žalost, već prisutan u hrvatskoj regulaciji i gledanjima na domaći pravni sustav.
2.1. Ustavnopravna razina
Prije svega, teza o izostavljanju žalbenog stupnja u upravnom postupku i njegova nadomještanja upravnim sporom, na razini kojom bi žalbeni stupanj bio izostavljen u svim ili u većini upravnih postupaka, suspektna je glede odredaba članka 18. Ustava, kojima je isključenje prava na žalbu protiv prvostupanjskih pojedinačnih akata - makar i bila dopuštena druga pravna zaštita - dopušteno tek iznimno, a ne kao pravilo. Iako se slažemo s Uzelčevim pozivom na (re)interpretiranje navedene ustavne odredbe, smatramo da ni spomenuta (re)interpretacija ne može opravdano rezultirati ograničavanjem prava na žalbu u upravnom postupku u tolikoj mjeri da u tom postupku pravo na žalbu u najvećem dijelu ili posve nestane5.
2.2. Potrebna analitička podloga
i druga relevantna pitanja
Iza stajališta o potrebi ukidanja žalbenog stupnja u upravnom postupku - koliko nam je poznato - ne stoji cjelovita analiza normativnih, ustrojstvenih, kadrovskih, financijskih i drugih implikacija takvog zahvata. Odgovarajuća bi analiza morala obuhvatiti, između ostalog, sljedeća pitanja.
Prvo, koliki je udjel predmeta osporenih na upravnim sudovima u kojima u upravnom postupku nije odlučivano u dva, već u jednome stupnju (što je ne tako rijetka iznimka propisana posebnim zakonima, učestalost koje je već u postojećoj mjeri dvojbena iz perspektive odredaba čl. 18. Ustava), radi uvida u podatak u kojem je broju upravnih sporova uopće riječ o »trećem«, a u kojoj je mjeri upravni spor već sada »drugi stupanj«? Pri tome je u obzir potrebno uzeti i da postojeći »filter za žalbu« iz članka 66. stavak 2. ZUS-a, isključuje pravo na žalbu protiv velike većine prvostupanjskih presuda upravnih sudova. Stoga je u praksi ukupan zbroj stupnjeva u upravnom postupku i upravnom sporu dva do tri, a vrlo rijetko četiri, iako nerijetko možemo čuti teze o »četiri stupnja odlučivanja«.
Drugo, koji je odnos broja žalbi u dvostupanjskim upravnim postupcima u odnosu na broj tužbi upravnim sudovima koje su podnesene radi osporavanja akata donesenih u dvostupanjskim upravnim postupcima, tj. u kojoj mjeri nezadovoljstvo stranaka prvostupanjskim rješenjem biva sanirano već u žalbenom postupku (bilo odlukom povoljnijom za stranku, bilo potvrđivanjem prvostupanjskog akta uvjerljivom argumentacijom drugostupanjskog tijela), bez kasnijeg pokretanja upravnog spora?
Treće, želimo li središnja tijela državne uprave, koja čine najveći dio drugostupanjskih tijela, lišiti glavnog instrumenta hijerarhijskog nadzora u odnosu na subordinirana javnopravna tijela u odnosnome upravnom području, kao i bitnog instrumenta ujednačavanja upravne prakse iz nadležnosti pojedinog resora središnje državne uprave?
Četvrto, koliko je trenutačno službenika ukupno zaposleno na rješavanju upravnih stvari u drugom stupnju, koliki su zaostaci u njihovom radu te koliko je službenika realno potrebno za uredno rješavanje predmeta u drugom stupnju? Koliko će službenika približno biti potrebno nakon očekivanog povećanja broja upravnih predmeta kao posljedice niza reformskih zahvata koji su u tijeku ili su najavljeni (na području poreza, statusa vezanih uz invaliditet, branitelje, kao i službeničkih odnosa, legalizacije nezakonite izgradnje i dr.)?
Peto, nakon što doznamo brojeve postojećih i potrebnih službenika u drugom stupnju: je li svrhovito imenovati taj broj sudaca u upravne sudove, tj. koje bi bile kadrovske, organizacijske i financijske (suci su za državni proračun »skuplji« od službenika) posljedice takvog poteza?
Šesto, ako u upravne sudove ne bi bio imenovan broj sudaca dovoljan za preuzimanje dosadašnjih poslova žalbenih tijela (a posve je izgledno da ne bi), pri čemu je realno očekivati da bi broj upravnih sporova nakon ukidanja žalbenog stupnja u upravnom postupku bio barem podjednak postojećem broju žalbi6, jesmo li spremni prihvatiti moguću perspektivu potpunog »zagušenja« sustava?
Sedmo, u okviru tog razmatranja na umu je potrebno imati i da su službenici koji odlučuju povodom žalbi u upravnom postupku, u pravilu, (sub)specijalisti u određenome upravnom području, dok je upravno sudovanje materijalnopravno znatno šire, pa bi u slučaju supstitucije drugog stupnja upravnog postupka od strane upravnih sudova budući suci upravnih sudova vjerojatno u najvećoj mjeri trebali biti imenovani iz redova postojećih službenika drugostupanjskih tijela: koliko tih službenika ima položen pravosudni ispit, koliko ih ispunjava i ostale uvjete za imenovanje na sudačku dužnost, u kolikoj bi mjeri trebalo preurediti postojeću regulaciju imenovanja sudaca da bi upravni sudovi bili popunjeni sucima spremnima preuzeti »žalbene poslove« upravnog postupka?
Osmo, u kojoj su mjeri postojeći suci upravnih sudova, koji su osposobljeni primarno za sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata, bili kapacitirani za (sub)specijalističku obradu predmeta koji više ne bi prolazili žalbeni postupak, ali i obrnuto: u kojem bi broju novi »val« sudaca, dosadašnjih službenika, bio kapacitiran provoditi sudsku kontrolu zakonitosti rada uprave7? Ovdje se vraćamo na prvu zabludu razmotrenu u ovom tekstu, te podsjećamo da odlučivanje u drugom stupnju upravnog postupka i odlučivanje u upravnom sporu - po ciljevima, metodama i dr. -
nisu istovrsni poslovi niti podrazumijevaju jednake kompetencije.
Deveto, u kojoj bi mjeri bilo nužno provesti specijalizaciju upravnih sudova, kao i specijalizaciju unutar njih, da bi zbiljski mogao biti kompenziran žalbeni stupanj upravnog postupka, te koja bi bila cijena takvog preustroja upravnog sudovanja?
Deseto, vezano uz netom navedena pitanja: kako regulirati predmet upravnog spora nakon ukidanja žalbenog stupnja - zadržati postojeći model, pridodati mu logiku žalbenog postupka, ili konstruirati kakav »hibrid«?
Jedanaesto, u žalbenom postupku ocjenjuje se i svrhovitost prvostupanjskoga upravnog akta, dok se u upravnom sporu oportunitet ne ocjenjuje: treba li stranke ukidanjem žalbenog stupnja lišiti tog segmenta pravne zaštite?
Dvanaesto, bi li tužba upravnom sudu u novome modelu imala odgodni učinak, s nemalim implikacijama bilo kojeg od odgovora na to pitanje?
Trinaesto, za razliku od žalbenog stadija upravnog postupka, upravni sporovi, u pravilu, rješavaju se nakon provedbe rasprave, dakle uz više procesnih radnji i vremena potrebnog za njihovu provedbu.
Četrnaesto, imajući na umu spomenuta pitanja, čak i ako zanemarimo načelne i ostale dvojbe (što bi, dakako, bilo neodgovorno) te sve »ogolimo« na vremenski kriterij, može li se realno očekivati da bi - u situaciji nužno većeg broja predmeta pred upravnim sudovima u odnosu na postojeće stanje, koju opterećenost sudova u dogledno vrijeme posve sigurno ne bi mogla pratiti i njihova kapacitiranost, te u uvjetima duljeg trajanja sudskog postupka u odnosu na postojeće trajanje žalbenog stadija upravnog postupka – ukupno trajanje prvoga (jedinog) stupnja upravnog postupka i upravnog spora bilo kraće od sadašnjega ukupnog trajanja dva stupnja upravnog postupka i upravnog spora?
Petnaesto - generalno, do kakvog bi zastoja u upravnome i upravnosudskom djelovanju te daljnjih zaostataka dovelo već samo upuštanje u provedbu takvog eksperimenta?
Pritom, upućivanje na komparativne primjere normativnih solucija koje uključuju opću, prevladavajuću ili opcionalnu supstituciju žalbe tužbom, u pravilu, izostavlja sagledavanje cjeline odnosnih nacionalnih sustava, poput šire regulacije upravne i sudske djelatnosti, razine specijalizacije sudova, načina regrutiranja sudaca upravnih sudova, skupoće sudovanja (iz perspektive stranaka) i dr. »Implantiranje« nekog od elemenata pojedinoga stranog sustava u pravno okružje koje tome nije prilagođeno nužno dovodi do disfunkcije.
2.3. »Ho-ruk« pristup, umjesto razvitka drugostupanjskih tijela u upravnom postupku
Ako nismo zadovoljni funkcioniranjem (nekih) drugostupanjskih javnopravnih tijela, treba im omogućiti odgovarajuće kapacitete za rad te ih različitim raspoloživim mjerama dovesti na potrebnu razinu djelovanja, tj. osigurati da ostvaruju svoju funkciju, a ne drugi stupanj uprave - koji treba biti najkompetentniji i najspecijaliziraniji jamac zakonitosti rješavanja upravnih stvari - supstituirati sudskom instancom. Pritom vjerujemo da je - čak i ako ostanemo samo na praktičnoj razini - manje sredstava, vremena i energije potrebno uložiti u unaprjeđenje rada drugostupanjskih tijela, nego što bi bilo potrebno za osposobljavanje upravnih sudova da preuzmu njihovu funkciju, te za radikalan raskid s višedesetljetnom tradicijom dvostupanjskoga upravnog postupka.
Upravo su drugostupanjska tijela u upravnom postupku - pod pretpostavkom dovoljne kapacitiranosti, te popunjavanja od strane kompetentnih specijaliziranih službenika, čiji profesionalizam osim stručne ima razvijenu i vrijednosnu komponentu (od otpornosti na pritiske, do odbacivanja pristupa »kako pokriti prvostupanjsko rješenje, a ne kako pravilno riješiti stvar«) - ključna za zaštitu i ostvarivanje prava stranaka i javnog interesa u poslovima iz upravne nadležnosti. Zato umjesto ukidanja, drugi stupanj treba učiniti funkcionalni(ji)m.
»Ukinimo jedan stupanj« - zvuči jednostavno i praktično, ali samo iz perspektive nekoga tko se nije suočio s netom navedenim pitanjima, ili ih jednostavno želi zanemariti. Umjesto razvitka i stabilizacije sustava nudi se još jedno »ho-ruk« rješenje, s predvidljivim izgledima za popriličnu dozu kaosa, s posljedičnim zapuštanjem napora na unaprjeđenju rada uprave, te s vrlo vjerojatnim ciljnim stanjem nepovoljnijim za stranke od postojećega.
»Ho-ruk« pristup jedan od svojih uzroka ima u neuočavanju razlike između ciljeva i sredstava za njihovo ostvarivanje (ovdje: u odnosu na upravnosudsku zaštitu), na što nailazimo i u okviru treće zablude, analizirane u nastavku članka.
3. Treća zabluda: reformacijsko odlučivanje upravnog suda može (treba) biti pravilo pri usvajanju tužbenog zahtjeva
Odredbama članka 58. stavak 1. i 3. ZUS-a propisano je da će upravni sud, prilikom usvajanja tužbenog zahtjeva zbog nezakonitosti upravnog akta ili šutnje uprave, sam riješiti stvar (tj. donijeti reformacijsku, meritornu presudu u sporu pune jurisdikcije), osim kada to ne može s obzirom na prirodu stvari, ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni8.
3.1. Normativni optimizam
i fragmentirano implantiranje uvoznih rješenja
Te odredbe čine tipičan primjer normativnog optimizma, koji u Republici Hrvatskoj nije nimalo nepoznat, a u korijenu kojeg stoji zabluda da je za ostvarenje nečega to dovoljno propisati. K tome, riječ je o soluciji koja je prilikom pripreme ZUS-a ugrađena prvenstveno pod utjecajem stranih konzultanata, zanemarujući da je i ovdje riječ o pokušaju (spomenutom pod 2. ovog članka) fragmentiranog »implantiranja« pojedinoga »uvoznog« rješenja, neovisno o spremnosti tkiva domaćega pravnog poretka za njegovo prihvaćanje. Nadalje, mogućnost donošenja reformacijskih presuda postojala je i u prijašnjoj regulaciji upravnog spora9. Može se očekivati da novo uređenje upravnog spora donosi i da će donositi više reformacije, ali glavni razlog tome neće biti proklamirani cilj iz članka 58. stavak 1. i 3. ZUS-a, niti te norme - izdvojene iz cjeline sustava koji im ne ide u prilog - same za sebe imaju kapacitet reformaciju postaviti kao pravilo.
Ujedno, pri glorificiranju spora pune jurisdikcije10, nerijetko prisutnoga u domaćoj stručnoj javnosti, riječ je o jednom od primjera pogrešnog poistovjećivanja ciljeva ZUS-a, koji su određeni odredbama članka 19. stavak 2. Ustava i članka 2. stavak 1. ZUS-a, s instrumentima za ostvarivanje tih ciljeva (instrumenata poput spora pune jurisdikcije, provedbe rasprave, kontradiktornosti spora, izvođenja dokaza od strane upravnog suda i dr.). Ponekad tu nailazimo i na simptome prave »očaranosti« sporom pune jurisdikcije, katkad i na naznake »pravnog pomodarstva«. Svakako, riječ je o vrlo korisnome procesnom institutu, ali ne i o samostojećem cilju reforme upravnog spora ni o vrhovnoj vrijednosti kojoj sve treba biti podređeno.
3.2. Načelne i praktične zapreke većem udjelu reformacijskog odlučivanja
Zašto u prve dvije godine novoga upravnog sudovanja spor pune jurisdikcije nije uspješno »usađen« kao pravilo prilikom usvajanja tužbenog zahtjeva11, zašto do toga, po svemu sudeći, neće doći ni u nastavku primjene ZUS-a, te zašto je i koncepcijski pogrešno smatrati da reformacijsko odlučivanje u hrvatskome upravnom sudovanju može i/ili treba biti pravilo? Više je načelnih i praktičnih razloga za to.
Prvo, reformacijsko odlučivanje čini zakonom propisanu iznimku od koncepta diobe vlasti (čl. 4. Ustava), na način da dopušta da Ustavom propisana međusobna provjera nositelja vlasti,  ovdje,  u pravilu izvršne vlasti od strane sudbene vlasti prijeđe u sferu sudske supstitucije upravne funkcije. Na načelnoj razini, nema uporišta da iznimka (funkcionalna supstitucija) postane pravilo i poremeti ravnotežu diobe vlasti. Na praktičnoj razini, nema opravdanja da se upravi šalje poruka, koja, pojednostavnjeno, može glasiti: »Ne morate rješavati predmete koje ne znate ili ne želite riješiti, odnosno ne morate se osobito truditi oko tih predmeta, jer će vaš posao umjesto vas napraviti sud«.
Drugo, jedna od teza u prilog reformacijskog odlučivanja temelji se na dosadašnjem iskustvu tzv. ping-ponga, tj. upravnosudskog vraćanja predmeta na ponovni postupak, u kojem uprava ponovno odlučuje protivno stajalištu i/ili uputama suda. Međutim, nije riječ o općoj ni o prevladavajućoj praksi javnopravnih tijela. Osim toga, radi se o devijaciji u upravnoj praksi, a devijacije se ne rješavaju tako se devijacijama prilagođava generalni koncept, već putem odredaba o izvršenju (što u znatnoj mjeri omogućuje i postojeća regulacija, prije svega podrednom primjenom ZUP-a12), možebitno i kaznenim odredbama. Ovdje je uloga suda, uzevši u obzir njegove opće funkcije navedene u početnom dijelu ovog teksta, prije svega da, kada je to potrebno, prisili upravu da provede sudsku odluku, a ne da devijaciju uprave »nagrađuje« obavljanjem njezinog posla, unatoč već postojećoj sudskoj odluci.13 Dakle, u mjeri u kojoj je reformacijsko odlučivanje doista opravdano, argumente u prilog tome ne treba tražiti u iskustvu tzv. ping-ponga.
Treće, zagovaranje reformacijskog odlučivanja jedno od svojih uporišta ima u približavanju između upravnog spora i parnice, do kojeg je došlo stupanjem ZUS-a na snagu. Ipak, normativni elementi koji povezuju parnicu i upravni spor vezani su ponajprije uz procesnu tehniku i utvrđivanje činjenica, a ne uz bit i cilj upravnosudskog odlučivanja.
Četvrto, jedan od najtežih udaraca većoj zastupljenosti reformacijskog odlučivanja upravnih sudova zadan je prvom novelom ZUS-a, u dijelu kojim je napušten koncept naknade troškova spora razmjerno uspjehu u sporu, a umjesto toga propisano da svaka stranka podmiruje svoje troškove spora, neovisno o njegovu ishodu.14 Važeći model troškova spora, dakako, destimulira dokaznu inicijativu tužitelja. Najčešće, reformacijsko odlučivanje vezano je uz izvođenje većeg broja dokaza u upravnom sporu, negoli je potrebno za kasacijsku odluku15. Dio tužitelja racionalno se može zapitati: »Zašto da trošim novac na izvođenje dokaza u upravnom sporu koje je u upravnom postupku ionako trebao izvesti tuženik, ako mi taj trošak neće biti nadoknađen, čak i ako uspijem u sporu, i ako ima dovoljno razloga da osporavani akt u upravnom sporu i bez toga bude poništen, uz uputu tuženiku što je potrebno učiniti u ponovnom postupku?«.
Peto, u prilog većem udjelu reformacijskih odluka, ne ide niz zbiljskih faktora, poput:
- znatno manje razine specijalizacije upravnog sudstva u odnosu na specijaliziranost tuženika (javnopravnih tijela);
- broja imenovanih sudaca prvostupanjskih upravnih sudova (trenutačno: 34), imajući pritom na umu i broj službenika koji u oba stupnja rješavaju u upravnim postupcima (pretpostavljamo da je riječ barem o četveroznamenkastom, moguće i peteroznamenkastom broju), čiju bi ulogu pri usvajanju tužbenog zahtjeva suci trebali nadomjestiti svojim reformacijskim odlukama16;
- zahtjevna sudačka norma u upravnim sudovima - 220 presuda s raspravom godišnje17, pri čemu, u materijalnopravno najširoj grani sudovanja, upravni sudovi objedinjuju elemente prvostupanjskog tijela (rasprava, izvođenje dokaza i sl.) i tijela višeg stupnja (analiza spisa predmeta drugoga pravnog postupka), što ne stimulira vođenje spora u opsegu i trajanju potrebnom za reformacijsku odluku kada postoje elementi za donošenje kasacijske odluke - statistika i reformacija ovdje su obrnuto razmjerne18 i dr.
3.3. Što pokazuje praksa?
I praksa novih upravnih sudova pokazuje da postavljanje normativnog cilja prema kojem će u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva reformacijske presude biti pravilo, nije bilo realno. Osim toga, zbog razloga navedenih u ovom članku, smatramo da nije bilo ni koncepcijski pravilno. To ne znači apsolutno protivljenje sporu pune jurisdikcije, već zagovaranje njegova svođenja u načelno prihvatljive i realne okvire.
U praksi, može se očekivati da će reformacijsko odlučivanje u većoj mjeri biti primjenjivano kod utvrđene povrede materijalnog prava negoli kod poništavanja upravnog akta zbog procesnih povreda i nepravilno ili nepotpuno utvrđenoga činjeničnog stanja u upravnom postupku. Također, veća je vjerojatnost pribjegavanja reformacijskoj odluci u predmetima koji ne razumijevaju provedbu opsežnoga dokaznog postupka. Dakle, po prirodi stvari, više reformacije može se očekivati, primjerice, u sporovima u kojima je utvrđena nezakonitost oneroznoga upravnog akta (npr. kada sud utvrdi da je do nametanja obveze ili zabrane stranci došlo zbog nepravilne primjene prava), negoli kod nezakonitosti negativnog akta, kojim je odbijen zahtjev stranke za priznavanje nekog prava, a pritom su utvrđene povrede glede postupka i/ili odlučnih činjenica.19
4. Umjesto zaključka
Konačno, »forsiranje« reformacijskog odlučivanja, unatoč svim razlozima koji tome ne idu u prilog, samo je naizgled koncept povoljniji za tužitelje u upravnom sporu. Dugoročno, principijelno i sustavno gledano, uloga upravnog sudovanja u većoj je mjeri pridonijeti razvitku i unaprjeđenju djelovanja uprave, negoli mu je uloga preuzimati poslove uprave. Građani i pravne osobe uvijek će najviše kontakata važnih za zaštitu svojih prava imati s upravom, pa je i u njihovu dugoročnom i supstancijalnom interesu prije svega povećanje kvalitete upravne djelatnosti.

1 Pri tome pokretanje upravnog spora, u pravilu, nema odgodni učinak (v. čl. 26. ZUS-a). 
2 Nar. nov., br. 59/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst. 
3 Više o tome, uz sažeti pregled teorijskih pristupa upravnom sporu, v. npr.: Rajko, Alen, »Glavne funkcije upravnog sudstva u Republici Hrvatskoj«, Informator, br. 6119/12. 
4 Mayer, Otto, Das Deutsche Verwaltungsrecht, Berlin, 1961. (1. izd: 1895.), cit. prema: Šarčević, Edin, »Predgovor: pravna država i upravni spor«, Zbornik Upravni spor i organizacija upravnih sudova, FCJP, Sarajevo, 2013. 
5 Vidjeti: Uzelac, Alan, »Ustavno pravo na žalbu u građanskim stvarima: jamstvo ispravnog pravosuđenja ili relikt prošlosti«: Djelotvorna pravna zaštita u pravičnom postupku. Izazovi pravosudnih transformacija na jugu Europe. Liber Amicorum Mihajlo Dika, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2013. (rad je dostupan i pod: http://alanuzelac.from.hr/pubs/A45_LA%20Dika%20-%20Zalba.pdf ). 
 Zaključci spomenute analize, pisane primarno iz perspektive građanskoga procesnog prava, prema našem mišljenju, u većoj su mjeri primjenjivi u odnosu na razmatranje u okviru upravnog spora kao sudskog postupka (osobito glede tzv. filtera za žalbu iz čl. 66. st. 2. ZUS-a), negoli u odnosu na upravni postupak. 
6 Osobito u postojećem, za stranke upravnih sporova razmjerno »velikodušnome« pristojbenom sustavu, koji potiče sudovanje i slučajevima kada za to nema racionalne podloge. Detaljnije o tome v. npr. u: Abramović, Andrej, »Sudske pristojbe, načeo ili iznimka?«, Informator, br. 6236/13. 
7 S druge strane, neovisno o netom navedenim implikacijama možebitnog ukidanja drugog stupnja u upravnom postupku, smatramo da je u okviru postojećeg koncepta upravnog sudovanja, radi uravnoteženja strukture sudaca prema kriteriju prijašnjega profesionalnog iskustva, potrebno postići veći udjel sudaca s upravnim iskustvom (tj. upravnih profesionalaca s kompetencijama i stajalištima potrebnima za obavljanje sudačke dužnosti) u odnosu na sadašnje stanje, što može biti realizirano prilagodbom dijela kriterija za imenovanje sudaca u ovu granu sudovanja, imajući na umu njezine posebnosti (posebni kriteriji imenovanja sudaca upravnih sudova, među inim izostavljanjem uvjeta osposobljavanja u okviru sudskovježbeničke službe, propisani su, primjerice, u Austriji: v. čl. 207. Zakona o sudačkoj i državnoodvjetničkoj službi - Richter- und Staatsanwaltschaftsdienstgesetz i čl. 134. Saveznoga ustavnog zakona - Bundes-Verfassungsgesetz). 
8 Za odabir reformacijske ili kasacijske varijante prilikom primjene tih odredaba ključna je upravnosudska interpretacija »prirode stvari«, kao zapreke za reformacijsko odlučivanje. 
 Spomenimo i da je, prema našem mišljenju, odredbe čl. 58. st. 1. i 3. ZUS-a potrebno sagledavati u cjelini s drugim normama toga Zakona, što rezultira zaključkom da je reformacijsko odlučivanje suda vezano uz dispoziciju tužitelja. Više o tome te o normativnoj razradi spora pune jurisdikcije u odredbama ZUS-a v.: Rajko, Alen, »Kada upravni sud sâm rješava (upravnu) stvar?«, Informator, br. 6212/13, kao i u odgovoru na pitanje u rubrici VI-MI, pod naslovom »Upravni spor - vezanost suda tužbenim zahtjevom«, Informator, br. 6143/13. 
9 V. čl. 42. st. 3. prijašnjeg Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 53/91, 9/92 i 77/92). 
10 Iako se pojam spora pune jurisdikcije ponekad navodi kao suprotnost pojmu spora o zakonitosti, nije riječ ni o kontrarnim ni o koordiniranim pojmovima (tj. pojmovima s međusobno nespojivim oznakama), već spor pune jurisdikcije, na način na koji je uređen ZUS-om, u svojoj srži čini spor o zakonitosti, s proširenim dosegom sudske zaštite. 
11 Ne raspolažemo preciznim podacima o udjelu reformacijskih presuda, ali poznato nam je da ni na jednom od upravnih sudova te presude ne čine većinu među usvajajućim presudama. K tome, metodološki je pogrešno razmatrati udjel reformacijskih presuda u ukupnom broju presuda, jer presude kojima se odbija tužbeni zahtjev ne mogu ni biti reformacijske, a upravo odbijajuće presude čine većinu u ukupnom broju presuda, već je udjel reformacijskih presuda opravdano analizirati samo u okviru presuda kojima je tužbeni zahtjev usvojen, tj. u okviru odnosa između broja reformacijskih i kasacijskih presuda. 
12 O tome v. npr.: Rajko, Alen, »Neka pitanja u svezi s izvršenjem presude upravnog suda«, Informator, br. 6166/13; Abramović, Andrej, Obveznost izvršenja upravnosudskih odluka: Tradicionalno XXVIII. savjetovanje hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse - Godišnjak 20, Zagreb, 2013. 
 U dosadašnjoj praksi suda u kojem autor obavlja sudačku dužnost, pozivanje tuženika na izvršenje sudske presude pod prijetnjom novčane kazne čelniku tuženika (čl. 142. ZUP-a, vezano uz čl. 81. st. 4. ZUS-a) pokazalo se vrlo učinkovitim sredstvom. 
13 Osim toga, na razini prakse, pod pretpostavkom unaprjeđenja upravne discipline glede izvršenja upravnosudskih odluka, u dijelu predmeta zakonita odluka u ponovnome upravnom postupku može biti donesena u razdoblju koje je kraće u odnosu na vrijeme potrebno upravnom sudu da - u ritmu raspoloživih termina sudskih ročišta (čega nema kod uprave) te u uvjetima iznimno nepovoljnog omjera broja predmeta i broja sudaca na većini upravnih sudova - izvede sve dokaze potrebne za donošenje reformacijske odluke. 
14 V. čl. 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 143/12), kojim je izmijenjen čl. 79. ZUS-a. 
15 Kasacijskom presudom sud usvaja tužbeni zahtjev, poništava osporavanu odluku te predmet vraća na ponovni postupak tuženiku ili prvostupanjskom tijelu. 
16 Velika razlika u broju osoba zaduženih za rješavanje pojedine vrste predmeta u različitim stupnjevima postupka, u uvjetima preopterećenosti brojem predmeta, jedan je od glavnih razloga zbog kojih nije zaživjela ni intencija iz čl. 117. ZUP-a (još jedan primjer normativnog optimizma). Prema toj bi normi, u postupku povodom žalbe izjavljene protiv prvostupanjskog rješenja, rješavanje upravne stvari od strane drugostupanjskog tijela trebalo biti pravilo, a vraćanje predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak tek iznimka. Pri tome je drugostupanjskom tijelu, za razliku od upravnog suda, na raspolaganju instrument utvrđivanja činjenica upotpunjavanjem postupka putem prvostupanjskog tijela (čl. 115. st. 3. ZUP-a). 
 Općenitije, obavljanje (preuzimanje) tuđih poslova rijetko se prihvaća u organizacijskoj kulturi bilo koje djelatnosti. 
17 U prvoj godini primjene ZUS-a, dok su upravni sudovi odlučivali u vijećima, norma je bila 150 presuda s raspravom. Sudjelovanje u radu vijeća u predmetima koje nije zaduživao, sucu je oduzimalo približno 20% ukupnog fonda sati, dok je nakon ukidanja odlučivanja u vijećima norma povećana za 47%. Općenito, norma prvostupanjskih upravnih sudova postavljena je bliže normi drugostupanjskih, negoli prvostupanjskih sudova. 
18 Na postojećem stupnju razvoja hrvatskog društva, određeni oblik statističkog normiranja obavljanja sudačke dužnosti je neminovan. Međutim, općenito unutar hrvatskog pravosuđa, a osobito u razmatranjima njegove učinkovitosti od strane aktera izvan sudbene vlasti, svođenje obavljanja funkcije suđenja isključivo na statističke podatke, ponekad poprima razmjere koji graniče s primitivizmom. 
19 U budućnosti širenje prostora za reformacijsko odlučivanje, prije svega, ovisit će o popunjenosti upravnih sudova i razini specijalizacije unutar upravnog sudovanja te režimu troškova spora, ali s druge strane i o stupnju u kojem pristojbeni sustav bude destimulirao opterećivanje upravnih sudova sporovima čije pokretanje nema racionalnu podlogu. S obzirom na stanje državnih financija i ukorijenjenu nevoljkost bitnijem otklonu u pristojbenoj regulaciji, očito nije riječ o mjerama koje se mogu očekivati u kraćem roku.