1. CRTICE IZ POVIJESTI
Zakon o parničnom postupku¹, koji u osnovi čini i sadašnji tekst ZPP-a, bio je predan narodnoj skupštini Demokratske Federativne Jugoslavije početkom 1956.² Zakonom o dopuni Zakona o parničnom postupku od 31.10.1984.³, koji je stupio na snagu 10.11.1984., iza članka 401. dodan je novi članak 401a. o pravu javnog tužioca da u roku od dvije godine nakon pravomoćnosti sudske odluke u sporu koji se odnosi na ugovor o prometu nekretnina podigne zahtjev za zaštitu zakonitosti (u nastavku teksta: ZZZ) ako je ugovor po sadržaju ili cilju protivan članku 3. st. 3. ZPP-a te je određeno da će se odredbe u članku 412. st. 3. - 5. (o aktivnosti javnog tužioca u podizanju zahtjeva za zaštitu zakonitosti) primjenjivati i u slučaju novih ovlasti javnog tužioca u tom pogledu uvedenih člankom 2. ZDZPP/84. Zakonom o izmjenama i dopunama ZPP-a iz 2003.⁴ brisani su članci 401. - 408. ZPP-a.

2. ZAHTJEV ZA ZAŠTITU ZAKONITOSTI U PARNIČNOM POSTUPKU
Novelom Zakona o parničnom postupku 1999.⁵ revizija je, kao izvanredni pravni lijek, prilično reducirana kako s obzirom na vrijednost predmeta spora, tako i s obzirom na njihovu vrstu,⁶ čime je zahtjev za zaštitu zakonitosti (u nastavku teksta: ZZZ) dobio na značenju. Cilj ovog izvanrednog pravnog lijeka bio je u prvom redu osigurati jedinstvenu primjenu zakona, a time i jačanje pravne sigurnosti. ZZZ je bio izvanredan, devolutivan, nesuspenzivan, ograničen i dvostrani pravni lijek državnog odvjetništva (u nastavku teksta: DO) protiv pravomoćne sudske odluke, zbog povrede zakona. Budući da se sudske odluke donose u obliku presude ili rješenja, ZZZ se mogao podići protiv obiju vrsta navedenih odluka. Treba naglasiti da pravo na podnošenje ovog izvanrednog pravnog sredstva nije bilo ograničeno ni vrijednošću predmeta spora ni njegovom vrstom, te da ono nije stajalo izravno na raspolaganju strankama. Na strankama je bila samo inicijativa, a tijelo nadležno za podnošenje ZZZ-a ocjenjivalo je osnovanost i pravilnost korištenja ovog pravnog sredstva questio facti.⁷ Osim inicijative i prijedloga stranke, nadležno tijelo moglo je doći do pravomoćne odluke protiv koje bi bilo osnovano podići ZZZ i na drugi način, kao u slučaju kada se povodom revizije njemu obvezatno ona dostavljala na izjašnjenje. Nadležno tijelo nije bilo dužno opravdati svoju odluku ako ovo sredstvo u određenom slučaju ne upotrijebi, niti se takva njegova odluka mogla napadati nekim drugim dopuštenim pravnim sredstvima. Ipak, povodom prijedloga stranke za podizanje ZZZ-a, nadležno tijelo bilo je dužno dati odgovor zašto smatra da nema mjesta takvom prijedlogu stranke. Nadležno tijelo, a to je nadležno DO u smislu tadašnjeg članka 14. st. 2. Zakona o državnom odvjetništvu,⁸ u parničnom i izvanparničnome postupku poduzimalo je radnje i pravna sredstva na koja je bilo ovlašteno posebnim zakonom. Bez obzira na to što to pravno sredstvo nije stajalo izravno na raspolaganju stranci, njihov je doprinos itekako mogao biti znatan u pripremi i obrazloženju prijedloga u onim slučajevima u kojima je stranka povrijeđena u svojim pravima bilo kojom nezakonitom pravomoćnom sudskom odlukom. Osim toga što stranka treba ukazati na povrede materijalnog i procesnog prava, DO je, kad stigne takav zahtjev stranke na napadnutu odluku suda, ispitivao tu odluku ex offo i utvrđivao postoje li i druge povrede zakona osim onih na koje se upozoravalo u prijedlogu. No, treba naglasiti da podizanje ZZZ-a od DO-a nije bilo uvjetovano samo time što bi to od njega tražila stranka. DO je bio ovlašten podići ZZZ i onda kad to od njega nije zahtijevala nijedna stranka, jer je njegov zakonom utvrđeni zadatak bio očuvanje jedinstvene primjene prava i zakonitog suđenja. Pravo na samostalnu ocjenu i postupanje pri podizanju ZZZ-a, DO imao je bez obzira na to tko su stranke u određenoj parnici i štiti li se time samo javni interes ili privatni interes stranke.

3. POLAZNA TEZA
U Konačnom prijedlogu ZIDZPP/03, Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku iz svibnja 2003. ukidanje ZZZ-a obrazloženo je kako slijedi:⁹

„Napuštanje instituta državnoodvjetničke intervencije (čl. 103. Prijedloga zakona - dosadašnji čl. 205. ZPP-a) i instituta zahtjeva za zaštitu zakonitosti (čl. 239. Prijedloga zakona - dosadašnji čl. 401. do 408. ZPP-a), trebalo bi pridonijeti “deetatizaciji” parničnog postupka. Naime, ti su instituti trebali osigurati državnu kontrolu vođenja parničnih postupaka radi osiguranja zaštite javnog interesa i apstraktne zakonitosti.

Međutim, institut državnoodvjetničke intervencije u praksi uopće nije zaživio, dok se zahtjev za zaštitu zakonitosti u građanskim stvarima koristi sasvim iznimno, tako da je njegova vrijednost kao instrumenta za osiguranje apstraktne zakonitosti praktično zanemariva.

Nakon spajanja Državnog odvjetništva i Državnog pravobraniteljstva postavilo se i pitanje ustavnosti zahtjeva za zaštitu zakonitosti jer je to tijelo ovlašteno izjaviti reviziju kao zastupnik stranke i podići zahtjev za zaštitu zakonitosti kao zastupnik javnog interesa; ono je dužno očitovati se o reviziji odnosno zahtjevu koji je samo izjavilo odnosno podiglo. Stoga se postavilo pitanje dobiva li time država kao stranka mogućnost korištenja pravnih sredstava na koja druge stranke nemaju pravo i ne dovodi li se ona time u privilegiran procesnopravni položaj, što bi bilo protivno čl. 29. st. 1. Ustava Republike Hrvatske i čl. 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.“

DORH je prilikom Novele iz 2019. predlagao „razmotriti mogućnost da se u ZPP ponovo ugradi izvanredni pravni lijek zahtjev za zaštitu zakonitosti koji bi predložio DORH iz istih razloga kao što se podnosi izvanredna revizija“.¹⁰ Je li takvo rješenje opravdano?

3.1. REPUBLIKA SLOVENIJA KAO NORMATIVNI UZOR ZA REVIZIJU
Jedna od ključnih izmjena predviđenih Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku iz 2019. odnosi se na uređenje revizije. U Noveli je revizija po dopuštenju Vrhovnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: VSRH) postulirana kao temeljni tip revizije, a odlučivanje o njezinoj dopuštenosti odvojeno je od odlučivanja o njezinoj osnovanosti. U nama po pravnoj tradiciji bliskoj Sloveniji problem preopterećenosti Vrhovnog suda relativno je uspješno riješen uvođenjem revizije po dopuštenju još 2008.¹¹ Također, isticala su se pozitivna iskustva iz prakse Vrhovnog suda Republike Slovenije u smanjenju broja revizija kao i javna funkcija novog koncepta revizije u osiguranju jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, a ne privatna funkcija koja se u dovoljnoj mjeri ostvaruje na nižestupanjskim sudovima. Novo uređenje revizije u hrvatskom pravu stoga je najvećim dijelom inspirirano slovenskim. Povijesna pripadnost istoj državi, s obzirom na zajedničku tradiciju i standarde pojedine grane prava, logičan je razlog uzimanja za uzor hrvatskoga i slovenskog zakonodavstva. U tom pogledu jasna orijentacija na već postojećem sustavu s pozitivnim iskustvom u praksi je smislena, iz razloga što takva situacija omogućava korištenje strane sudske prakse i stručne literature kao pomoćnog sredstva u rješavanju problema koji se javljaju u primjeni zakona. Obrazloženja i diskusije iz tih izvora, naime, vrlo rijetko se odnose na izolirane članke, već na osnovna načela odgovarajućeg zakona i na izričita rješenja istog zakona u sličnim slučajevima. No, pravo EU-a ne precizira pravnu prirodu državnog odvjetništva, već je to pitanje prepušteno zakonodavcu svake države, zbog čega je ova problematika različito uređena u državama EU-a. Analizom hrvatskoga i zakonodavstva o DO u Sloveniji, primjećuje se izražena sličnost u normiranju. U Republici Sloveniji, kao normativnom uzoru za reviziju, još uvijek egzistira zahtjev za zaštitu zakonitosti.¹² Stoga je pitanje je li opravdano vratiti institut ZZZ-a (u nadležnost DO-a)?

3.2. OTVORENA DOKTRINARNA I PRAKTIČNA PITANJA
Složeni postupak prilagodbe građanskog procesnog zakonodavstva zahtjeva stvaranje učinkovitog pravičnog postupka i/ili prilagodbu nužnih institucija i struktura koje bi trebale osigurati učinkovitu pravnu zaštitu i ne znači da se strana prava, kao slovensko, proizvoljno mogu implementirati, kako bi se stvorilo novo pravo. Novi ZPP ne treba osvojiti nagrade za originalnost, već se u prvoj liniji mora dokazati na empirijskoj razini. I to vrlo brzo – zbog političkih okolnosti, ali i zbog pritiska raznih međunarodnih organizacija. Te organizacije, naime, ne zahtijevaju (samo) brze reforme na papiru, već i vidne napretke u praksi. Takvi napreci najbolje se postižu pri orijentaciji na praktičnim iskustvima drugih, i to onih koji imaju jasno definiran, uspješan pravni sustav, a pitanje je je li to slovenski model. U tom smislu treba istaknuti da zakoni, dakle i ZPP, nisu ništa drugo doli operativni sustav za ljudsko društvo. Operativni sustavi, pak, moraju biti usklađeni sa zahtjevima specifičnog društva, inače je pad sustava neizbježan. Tko se preda iluziji o mogućnosti implementiranja rješenja iz različitih prava, na kraju negira da pravo mora biti jedinstveno, te da pravni sustavi – ali i pojedinačni zakoni – predstavljaju hermeneutički krug.

Na jednoj praktičnoj razini glede nadležnosti DO-a o uspostavi sustava praćenja postupaka u obliku otklanjanja uočenih nepravilnosti u pojedinačnim postupcima, u bivšim rješenjima zakonodavac nije jasno izrazio tko može otkloniti od DO-a uočene nepravilnosti. Možemo pretpostaviti da je to mogao učiniti bilo koji DO. Ipak, navedena je odredba nepotpuno formulirana jer postoji nedosljednost koju bi svakako trebalo riješiti jer se na kraju neće moći zanemariti ni praktične pretpostavke, kao što su opremljenost državnih institucija na kojima ostaje da te propise i primijene, kao i potrebno vrijeme, ali i mogućnosti financiranja organizacijskih koraka, koji se javljaju zajedno sa zakonskim regulacijama. Tehnička i tehnološka opremljenost DO-a svakako je važna stavka u osiguranju učinkovite pravne zaštite i potrebno je raditi općenito i na poboljšanju IT sustava DO-a.

Zanimljivo je istaknuti razloge zbog kojih broj odluka u kojima je utvrđeno da nisu ispunjene pretpostavke dopuštenosti revizije u novijoj sudskoj praksi hrvatskog VSRH-a, prema javno objavljenim podacima.¹³ Odvjetnici uglavnom smatraju da je to tako jer se VSRH želi na lak način riješiti velikog broja predmeta. VSRH, s druge strane, glavni razlog velikog broja odbačaja revizija vidi u nedostatnoj kvaliteti odvjetničkih podnesaka. Izvješće VSRH-a¹⁴ za posljednju godinu navodi kako bi trebalo izmjenama Zakona o odvjetništvu¹⁵ pravo na pristup VSRH-u ograničiti na određeni broj (tzv. revizijskih) odvjetnika. Opredjeljenje za jedno ili drugo stajalište nije nimalo jednostavno, jer kad bi to bio slučaj, problem ne bi niti egzistirao. No, činjenica ostaje da je tehnički pisanje revizije zahtjevno te iziskuje specijalizirana znanja i vještine kao i pripadajuću samostalnost i odgovornost u radu, koja za sada ne egzistira u DO-u. Štoviše, navedenu specijaliziranost opravdao je i Ustavni sud RH, vodeći se pravnim stajalištem Europskog suda za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP), napominjući kako je za podnošenje revizije potreban viši stupanj stručnosti i kompetencije negoli je to slučaj kod redovnih pravnih lijekova. Razlog za je osiguranje veće djelotvornosti i učinkovitosti u pristupu najvišoj sudskoj instanci u državi za jedinstvenim zadatkom osiguranja jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni.

Cilj i svrha novog koncepta revizije (iz 2019. i 2022.) ponajprije je u ostvarenju ustavne uloge VSRH-a u ujednačavanju sudske prakse u RH i ostvarenju jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni. Da bi mogao to osigurati, broj predmeta o kojima VSRH meritorno odlučuje treba biti razmjerno malen. Odluke VSRH-a u njima trebaju biti kvalitetno obrazložene, javno dostupne i dobro poznate ne samo sudovima, nego i odvjetnicima i studentima prava. Njihov bi sadržaj trebao služiti kao aktualizacija zakonskih pravila, kao njihova nadopuna odnosno pojašnjenje.¹⁶ U Noveli ZPP-a iz 2019,¹⁷ a pogotovo Noveli iz 2022. javnoj je funkciji revizije dana prednost u odnosu na privatnu funkciju kakvu je prije primarno imala (redovna) revizija dopuštena prema vrijednosnom, kauzalnom i proceduralnom kriteriju i koja prema svom sadržaju nije bila drugo negoli ograničena žalba u povodu koje je VSRH kontrolirao zakonitost suđenja nižih sudova. Pri odlučivanju o reviziji prednost se, dakle, daje javnom interesu.

To je i zahtjev koji proizlazi iz samog termina “državno” u nazivu instituta “državno odvjetništvo”. Slijedom navedenog, javni interes zahtijeva da u postupku pravne zaštite aktivnu legitimaciju imaju i državna tijela, dakle DO. Dodatan argument u tom smjeru je i činjenica da država snosi odgovornost pred ESLJP-om za čine njihovih tijela vlasti. Kad već država mora snositi odgovornost za čine svojih tijela vlasti, logično je i da joj se omogući korištenje pravnih lijekova u cilju ispravljanja mogućih nepravilnosti u radu svojih tijela.

No, s druge strane, ovdje možemo decidirano ustvrditi da DO u Republici Hrvatskoj u dijelu svoje građansko-upravne nadležnosti ne može postaviti prethodno pitanje Sudu Europske unije.¹⁸ Uvjet za to je posjedovanje statusa suda ili tribunala, prema članku 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Naime, koncept suda ili tribunala unijski je koncept i nije ovisan o statusu tijela u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Prema pozitivnim propisima Republike Hrvatske, građansko-upravni odjel državnog odvjetništva niti teoretski ne može se, prema standardima Suda Europske unije, smatrati „sudom“. Dakle, s obzirom na funkciju toga tijela, ono ima određene upravne i sudske crte, zbog čega ga se, bez ograda, ne može svrstati među upravna, ali ni sudska tijela. To je ozbiljan argument u prilog tvrdnji da ovo tijelo svoje utemeljenje treba detaljnije odrediti u slučaju da se vrati navedeni institut.

4. MJESTO ZAKLJUČKA
Još od novele revizije u ZPP-u iz 2019. postavlja se pitanje je li opravdano u ZPP vratiti pravni lijek pod nazivom ZZZ. U normativnoj konstrukciji ZPP-a izvanredna pravna zaštita je organizirana tako da postoje dva pravna lijeka.¹⁹ Pitanje je osigurava li postojeći sustav pravnih lijekova pravo na djelotvornu sudsku zaštitu? VSRH, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni (čl. 119. st. 1. Ustava RH²⁰). Ako analiziramo druge postupovne propise, u upravnosudskim je predmetima VSRH ovlašten postupati samo povodom izvanrednoga pravnog lijeka - zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, uređenog člankom 78. Zakona o upravnim sporovima.²¹ K tomu, propisano je da navedeno može podnijeti samo DORH, ex offo ili na prijedlog stranke. Prema postojećoj regulaciji, u upravnom sporu, iz niza razloga, VSRH tu ustavnu zadaću može ispunjavati vrlo rijetko.

I u drugim granama sudovanja, kaznenopravnoj grani, zahtjev za zaštitu zakonitosti podnosi DO,²² bez dodatne razrade koje povrede zakona čine razlog za podnošenje zahtjeva.²³ Vraćajući se na temu onoga što je kod navedenog instituta sporno, izražena je nesistematičnost. Stoga, iako je tijekom posljednjih godina postignut znatan napredak u pristupu VSRH-u, ako bi krenuli u ponovno vraćanje ZZZ-a, potreban je sustavan pristup kako bi se osmislio jasan, neproturječan i međusobno usklađen skup normi, koji bi osigurao učinkovitiju zaštitu prava i pravnih interesa oštećenih subjekata u postupcima, ali bi posljedično riskirali da VSRH ostane preopterećen, i to najvećim dijelom zbog preširoko definirane mogućnosti pristupa, što bi dovelo do disfunkcionalnosti u ostvarivanju njegove ustavne funkcije. Govoreći o pristupu VSRH-u riječ je o velikim i važnim, gotovo revolucionarnim, promjenama. Te su promjene izazvale strahove, pa i podjele kako među sucima, tako i među teoretičarima. Očigledno je da uspostavom moderne države sloboda, demokracijom zajedničkih vrijednosti, vladavinom prava i ustava, nije moguće prema načelu crno-bijelo postići unificirano stajalište. Moderna država namijenila je novu ulogu VSRH-u, ali i pravnom poretku u cjelini. Za sada stajališta smo da je ne treba mijenjati jer je ona korisna za jačanje vladavine prava, a ponajviše za ostvarivanje djelotvorne zaštite temeljnih sloboda i ljudskih prava, a to je pravo na pristup sudu.

* Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet.
** Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet.