Neovisnost i nepristranost sudaca, prijeko potrebni uvjeti za ostvarenje i moguće posljedice neostvarivanja pune neovisnosti kao jednog od temelja pravne države, pitanja su kojima se bavi veliki broj međunarodnih dokumenata. Nakon prvog dijela članka koji se bavi raščlambom međunarodnih principa i standarda koji čine preduvjet neovisnosti sudbene vlasti u svakoj državi, gdje ćemo posebno isticati one principe koji zagovaraju važnost cjeloživotnog stručnog usavršavanja sudaca, odnosno pravosudnih dužnosnika, izložit ćemo kratko o provedbi međunarodnih standarda u odnosu na stručno usavršavanje pravosudnih dužnosnika u Republici Hrvatskoj, kroz podatke o statusu, radu, te strategiji i smjernicama razvitka i unaprjeđenja rada Pravosudne akademije¹. Naznačit ćemo moguće pravce razvoja aktivnosti koje ostvaruju navedene standarde, a za koje je u Republici Hrvatskoj nadležna Pravosudna akademija. 

Ujedinjeni narodi (UN) usvojili su Temeljne principe neovisnosti pravosuđa², koji se - prema vrsti dokumenta, kao i prirodi tijela koje ih je usvojilo - zadržavaju na općim pravilima i minimumu standarda potrebnih za uspostavljanje i osiguravanje neovisnog pravosuđa, ostvarenje kojeg je zadaća države »koja ima dužnost osigurati odgovarajuće uvjete kako bi omogućila pravosuđu da na najbolji način izvršava svoje zadaće.« Uz neovisnost, te slobodu izražavanja i udruživanja kao njezinog jamca, temeljni se principi bave i uvjetima rada i napredovanja, općim pravilima za pokretanje i vođenje stegovnih postupaka, suspenzije i prestanka vršenja dužnosti. Temeljni principi ističu pravo pravosudnih dužnosnika na odgovarajuće stručno usavršavanje, nakon postupka imenovanja, koje se mora vršiti bez diskriminacije po bilo kojem temelju. Država mora spriječiti postupak imenovanja iz neodgovarajućih motiva koji nisu u skladu sa zaštićenom kategorijom sudačke neovisnosti.

Ekonomsko socijalno vijeće UN³ donosi rezoluciju »Jačanje temeljnih načela sudskih postupaka« kojom, pozivajući se na brojne relevantne dokumente navodi načela etičkog postupanja sudaca kao vodiča za stvaranje okvira propisanog ponašanja. Svrha je, između ostaloga, postići bolje razumijevanje izvršne i zakonodavne vlasti, kao i drugih subjekata i javnosti u cjelini, u odnosu na suce i sudske postupke. Principi pretpostavljaju da su suci odgovorni za svoje ponašanje nadležnim strukovnim institucijama koje rade na održavanju zadanih standarda, a koje su isto tako neovisne i nepristrane. Vrijednosti koje ta načela ističu su sljedeće:

- kompetentnost i marljivost - sudac treba poduzimati korake kako bi održao i poboljšao svoje znanje i kompetenciju, te vještine, kao i osobne kvalitete potrebne za što bolje obavljanje njegove dužnosti, pri tome koristeći sve oblike stručnog profesionalnog usavršavanja koje daju nadležna tijela, posebno vodeći brigu i o promjenama u međunarodnom pravu, kao i zaštiti ljudskih prava.⁹

UN - Izvješće posebne izvjestiteljice za neovisnost sudaca i odvjetnika predstavljeno Vijeću za ljudska prava u ožujku 2010. u svojim preporukama i zaključcima posebnu pozornost poklanja važnosti stručnog usavršavanja sudaca kao neizostavnom dijelu i jednom od temelja njihove neovisnosti.¹⁰ 

Sukladno mandatu, posebna izvjestiteljica poklanja pozornost usavršavanju u području zaštite ljudskih prava, ali i svakom drugom obliku usavršavanja namijenjenog sucima. 

Venecijanska komisijausvojila je na svojoj 82. Općoj sjednici 12/13. ožujka 2010. prvi dio Izvješća o neovisnosti pravosudnog sustava: Neovisnost sudaca¹² bavi se objektivnom i subjektivnom komponentom neovisnosti¹³. Pri tome je iznimno važna cjelokupna pravna i sudbena kultura. Da bi se u punoj mjeri realizirao taj potreban element obavljanja sudačke funkcije, valja ostvariti minimum uvjeta. U članku 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda postavljeni su uvjeti za ostvarenje prava na pravično suđenje.¹⁴

Polazeći od toga, Venecijanska je komisija usvojila Izvješće o europskim standardima za neovisnost sudbenog sustava. Ona se pri tome bavila ne samo neovisnošću, nego i posljedično ugledom pravosuđa u nekom društvu i brojnim čimbenicima koji su u korelaciji¹⁵ .

Država je dužna osigurati imenovanje visokokvalificiranih i kvalitetnih sudaca (u smislu osobnosti), kojima treba osigurati uvjete u kojima oni mogu raditi neovisno o vanjskim utjecajima bilo koje vrste. Pri tome uvijek postoji opasnost pokušaja utjecaja upravo od drugih dviju vlasti. Budući da i najbolja pravila i standardi imaju utjecaj samo ako se pravilno primjenjuju, Venecijanska komisija, uz razmatranje primjene postojećih pravila, razmatra i mogućnosti identifikacije novih standarda. Iako praksa Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu razmatra i neke aspekte neovisnosti sudbene vlasti, ona ne prilazi sistematično tom pitanju (raščlambe se ne odnose na ustavne suce kao ni na međunarodne suce, koji su izvan dosega navedenih standarda i međunarodnih dokumenata).

U području kojim se bavi Vijeće Europe, nezaobilazan je dokument Preporuka Vijeća ministara o neovisnosti, učinkovitosti i ulozi sudaca (94)12, koja je, kroz postupak revizije i izmjena, prolazila do 17. studenoga 2010.¹⁶ kada je od Vijeća ministara VE usvojena Preporuka CM/Rec(2010)12¹⁷, koja je zamijenila, točnije dopunila i ojačala preporuku (94)12 prilagodivši je novim zahtjevima i u međuvremenu višim standardima. Preporuka je usvojena imajući na umu potrebu jačanja svih mjera potrebnih za promidžbu sudačke neovisnosti i učinkovitosti, jamčenja veće učinkovitosti, odgovornosti i jačanja uloge pojedinaca sudaca, ali i sudbene vlasti uopće. Preporuka zamjenjuje onu (94)12 iz 1994. godine o kojoj je bilo riječi i preporučuje vladama članica poduzimanje mjera kako bi odredbe koje se nalaze u dodatku Preporuke postale dijelom njihovih zakona, politika i prakse i kako bi stoga sucima bilo omogućeno da svoju funkciju obavljaju sukladno navedenim odredbama. Preporuka¹⁸ se vrlo detaljno bavi važnim aspektima sudačke neovisnosti, te obvezama države koja treba omogućiti tu vanjsku i unutarnju neovisnost. Ovdje ćemo navesti samo dva stavka koji se bave usavršavanjem. 

U važne izvore o temi neovisnosti pravosuđa (sudaca) ubrajaju se i mišljenja 1, 4, 6,10 i 11 Savjetodavnog vijeća europskih sudaca (CCJE)²¹. 

Mišljenje broj 4 CCJE navodi o odgovarajući inicijalni i kontinuirani trening za suce na nacionalnoj i europskoj razini. Ono se zalaže za postojanje neovisnog tijela kojem je povjerena organizacija stručnog usavršavanja sudaca (i/ili državnih odvjetnika). Sukladno mišljenju broj 10, DSV (i - primijenjeno na RH - DOV), kao i udruge sudaca su tijela koja moraju imati utjecaj i surađivati s neovisnom tijelima - institucijama koji provode usavršavanje sudaca (i državnih odvjetnika), posebno kada je riječ o temama koje treba odražavati inicijalni i kontinuirani program stručnog usavršavanja sudaca (i državnih odvjetnika).

Dokument koji u ovoj raščlambi treba uzeti u obzir je i Europska povelja o statutu sudaca (1998)²²- kao i Izvješće Venecijanskekomisije o imenovanjima sudaca²³. U njoj se smatra kako je odgovarajući trening kao pripremu za obavljanje sudačke funkcije dužna organizirati i financirati država, a prikladnost programa i organizacije/institucije koja ga provodi mora se ocjenjivati u svjetlu otvorenosti, tolerancije, kompetentnosti, učinkovitosti i neovisnosti od bilo koje grane vlasti.²⁴ 

Venecijanska komisija Vijeća Europe (u nastavku teksta: VK VE) podržava neka temeljna načela postavljena različitim međunarodnim dokumentima²⁵ koji smatraju potrebnim neovisnost sudaca jamčiti u ustavu ili drugom odgovarajućem dokumentu najviše važnosti za državu. Isto tako VK VE određuje temelje imenovanja (izbora) ili napredovanja sudaca, što mora biti utemeljeno na objektivnim kriterijima, imajući na umu osobnu kvalificiranost, integritet, sposobnost i učinkovitost. Sadržaj tih odredbi nije samo pravno znanje, analitičke sposobnosti ili akademska izvrsnost, već uključuju pitanja karaktera, sposobnosti prosudbe i odlučnost, otvorenost, sposobnost komunikacije i otvorenosti, kvalitetno odlučivanje i pisanje odluka, itd. 

Važno je pouzdano utvrditi da sudac ima osjećaj za pravdu i pravičnost, što je u praksi izuzetno teško. Stoga je potpuno transparentan, određen i jasan postupak, kao i ujednačena praksa, nezaobilazan uvjet za imenovanje i napredovanje sudaca sukladno međunarodnim standardima. Takvo postupanje olakšava javnosti uvid u rad i povjerenje u odluke sudbene vlasti, čime dolazi do vjerodostojnosti i prihvaćenosti sudbene vlasti u cjelini, a ulazak u sudbenu vlast je na taj način otvoren svim kvalificiranim osobama-pravnicima u svim segmentima društva.²⁶Minimum koji treba ostvariti u postupku izbora/imenovanja i napredovanja sudaca mora biti utemeljenost na sposobnostima, pri čemu se primjenjuju objektivni kriteriji utvrđeni zakonom.²⁷

Kada je riječ o tijelima koja u svojoj nadležnosti imaju imenovanje sudaca ili su u tom postupku tijela koja daju svoje mišljenje i sud, temelj daljnjim zahtjevima i kriterijima su navedene Preporuke(94)12 i (2010)12 VE koja daje prednost sudbenim vijećima, ali prihvaća i sve ostale sustave poznate u državama članicama.²⁸ Mišljenje broj 10 CCJE smatra da je uloga sudbenih vijeća služiti društvu, te cijelo mišljenje posvećuje razradi uvjeta i kriterija koji bi takvu ulogu sudbenih vijeća omogućili u najvećoj mjeri.²⁹ U istom se Mišljenju CCJE bavi i poželjnim sastavom sudbenih vijeća, koji bi u najvećoj mjeri omogućio ostvarenje njihove uloge, te načinom njegovog rada i ovlastima.³⁰

Uz opće zahtjeve, Europski parlament u svojoj Rezoluciji o ulozi nacionalnih sudaca u europskom sudbenom sustavu (9. 7. 2008.-2007/2027(INI)) utvrđuje »značajne razlike u znanju sudaca o pravu EZ, uz spoznaju kako su ta znanja često vrlo ograničena«, »žurnu potrebu pojačati znanje stranih jezika nacionalnih sudaca«, »teškoće s kojima se suci sreću u traženju informacija o pravu EZ«, »potrebom za unaprjeđivanjem i jačanjem inicijalnog i cjeloživotnog usavršavanja u pravu EZ«, »nedostatno znanje sudaca s postupkom upućivanja zahtjeva za donošenje prethodne odluke i potrebom jačanja komunikacije sudaca u državama članicama s Europskim sudom«, »činjenicu kako je pravna stečevina EZ percipirana kao komplicirana i nedostupna nacionalnim sucima« i »potrebu osiguravanja da se pravo EZ učini dostupnijim primjeni od strane nacionalnih sudaca«.³²

Smatra se da je stručno usavršavanje sudaca i državnih odvjetnika, s posebnim naglaskom na učenje o EU pravu, odgovornost i nadležnost država članica koje moraju omogućiti da komponenta učenja o EU pravu bude dio nacionalnog programa u centrima za stručno usavršavanje pravosudnih dužnosnika, koji mora biti dostupan svim sucima i državnim odvjetnicima na svim razinama jednako i širiti se i organizirati na način da njime bude obuhvaćen što veći broj polaznika u što kraćem vremenu. Zbog dužine trajanja postupaka pred Europskim sudom, potiču se države na stvaranje sustava pravnih lijekova i postupaka koji će osigurati pravo na učinkovitu zaštitu prava koja su dio prava EU.³³

Europski parlament ističe važnost nacionalnog suca koji je temelj sudbenog sustava EU i ima središnju i nezamjenjivu ulogu u stvaranju europskog pravnog poretka, te ga valja aktivnije uključivati i poticati na primjenu prava i pravne stečevine EU. 

 

1 Višegodišnja strategija razvitka Pravosudne akademije, Program stručnog usavršavanja sudaca i državnih odvjetnika za 2011. PA, Strategija razvitka Pravosudne akademije u 2011. -www.pak.hr 
2 Usvojeni na 7. Kongresu o prevenciji kaznenih djela i tretmanu počinitelja 1985., podržana rezolucijama Opće skupštine UN 40/32 i 40/146 1985. 
3  ECOSOC 2006/23 
4 Neovisnost uključuje slobodu od bilo kakvih vanjskih utjecaja, pritisaka, miješanja ili zastrašivanja i uplitanja (izravnog ili neizravnog) od strane bilo koje osobe; neovisnost vrijedi u odnosu na društvo u cjelini i javnost, kao i u odnosu na stranke, ali jednako tako i na mišljenja kolega sudaca u određenom predmetu. Sudac mora promicati visoke standarde ponašanja da bi ojačalo povjerenje javnosti u pravosuđe, što je potreban uvjet za održivost sudačke neovisnosti 
5 Sudi se bez predrasuda, u sudnici i izvan sudnice ponašanje mora osiguravati povjerenje javnosti, pravnika i stranaka u postupku u nepristranost suca i pravosuđa, sudac se mora suzdržati od bilo kakvog komentara o postupcima, treba zahtijevati izuzeće iz postupka ili postupka odlučivanja ne samo kada nije u mogućnosti biti nepristran, nego čak i kada objektivni promatrač posumnja u mogućnost suca za nepristrano postupanje 
6 Njegovo ponašanje mora jačati povjerenje ljudi u integritet pravosuđa, pravda se ne mora samo vršiti, nego se mora i vidjeti da se ona vrši - isto i u odlukama Europskog suda za ljudska prava – u nastavku teksta: ESLJP u Strasbourgu 
7 Slobodnom voljom pristaje na privatna ograničenja, pristaje ponašati se u skladu s dostojanstvom funkcije koju obavlja i onda kada koristi slobodu izražavanja ili druga građanska prava i slobode, nastoji izbjegavati situacije koje mogu dovesti do sumnje u nepristranost, izuzeti se u cijelosti iz svih postupaka u kojima se pojavljuje bilo koji član njegove obitelji; uz posao suđenja, sudac se može profesionalno baviti vrlo ograničenim brojem i vrstama aktivnosti 
8 Osigurati jednako postupanje za sve osobe koje sudjeluju u postupku pred sudom 
9 Standardi UN, o kojima je bilo riječi, sukladni su onima Vijeća Europe i ne idu izvan njihovih granica, naprotiv općenitiji su (što je očekivano, ako se ima na umu broj država na koje se isti standardi odnose). Kada je riječ o Bangalorskim načelima sudskog postupka (2002), oni se bave vrijednostima (neovisnošću, nepristranošću, integritetom, ispravnošću, jednakim pristupom, kompetentnošću i marljivošću, omogućavanjem provedbe tih načela), zadržat ćemo se kratko samo na potrebi cjeloživotnog usavršavanja koje Bangalorska načela navode kao jedan od temeljnih načela - »Sudac će poduzeti racionalne korake kako bi sačuvao i unaprijedio svoje znanje, vještine i osobne vrline potrebne za odgovarajuće obavljanje svojih sudačkih dužnosti i obveza, pri tome koristeći sve mogućnosti za stručno usavršavanje namijenjene sucima« ili »svaki će se sudac informirati o relevantnim promjenama u međunarodnom pravu, uključujući odgovarajuće konvencije, kao i razvitak u zaštiti ljudskih prava«. 
10 UN General Assembly (A/HRC/14/26): »Promotion and protection of all human rights, civil, political, economic, social and cultural rights, including the right to development« - SR G.C. Knaul de Albuquerque e Silva 
11 U kontekstu dokumenata na razini UN, valja istaknuti i Univerzalnu povelju sudaca, koju je potvrdila Međunarodna udruga sudaca kao opći minimum standarda sudačke neovisnosti, Središnje vijeće Međunarodne udruge sudaca, 17.11.1999.; Državna škola za pravosudne dužnosnike , kao organizacijski dio Pravosudne akademije organizira stručno usavršavanje kandidata za pravosudne dužnosnike 
12 Study No 494/2008, CDL-AD(2010)004, Strasbourg, 16. ožujka 2010. – izvjestitelji iz Italije, Njemačke, Islanda i Rusije 
13 Pod čime se podrazumijeva pravo osobe da o njezinim pravima i slobodama odlučuje neovisni sudac, koji je čuvar ljudskih prava i pravičnosti u odnosu na sve jednako 
14 »…svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj…« - - prema prijevodu na hrvatski (Croatian version) objavljenom od Tajništva Europskog suda za ljudska prava (rujan, 2003.) 
15 Tu se ubraja i osobnost suca, njegova profesionalna kvaliteta, kao i cjelina pravne/sudske kulture u određenom društvu 
16 Vidi više: članak Ivana Goranić: »Neovisnost, učinkovitost i uloga sudaca sukladno Preporuci R (94) Vijeća Europe« (Odvjetnik, 1997) i Đuro Sessa: »Dostignuća Vijeća Europe i neovisnosti sudstva«, Liber amicorum monorem Jadranko Crnić, Novi informator, 2009., str. 347. 
17 Preporuka CM/Rec(2010)12 Vijeća ministara državama članicama VE o sucima: neovisnost, učinkovitost, odgovornosti 
18 Pravosudna akademija u suradnji s Udrugom sudaca održava skup koji će obilježiti važnost usvajanja Preporuke (27. siječnja 2011.) 
19 t. 56. i 57. navedene Preporuke 
20 CCEJ - Temeljna načela Magna Carta of Judges t. 8 (17.11.2010.) 
21  Osim mišljenja navedenih u ovom tekstu, za RH bi moglo biti zanimljivo i mišljenje br. 4(2009) Vijeća europskih državnih odvjetnika, kao i mišljenje br. 12 (2009) CCJE o odnosu između sudbene vlasti i državnog odvjetništva 
22 European Charter on the statute for Judges - DAJ/DOC (98) 23, Strasbourg, 8-10.7.1998. 
23 CDL-AD(2007)028) – koje se bavi važnošću postupka imenovanja sudaca za njihovu neovisnost 
24 t. 2 -  Izbor sudaca, pripreme i inicijalni trening (2.3.) 
25  Preporuku VE (94)12(princip I.2.A), mišljenje br.1. CCJE (Savjetodavnog vijeća europskih sudaca) 
26  Sličan zaključak u Izvješću o sastavu ustavnih sudova, Znanost i tehnike demokracije, br. 20. str.30 
27  Dokument VK VE CDL-AD(2010)004 od 16. 4. 2010. 
28  Više o tome u članku Ivane Goranić: Neovisnost, učinkovitost i uloga sudaca sukladno Preporuci R(94) Vijeća Europe (Odvjetnik, 1997) 
29  Mišljenje broj 10(2007) CCJE, Strasbourg 21-23. 11. 2007. po kojem je sudbenom vijeću na razini države povjerenja uloga zaštite neovisnosti sudaca – i sudbene vlasti, ali i sudaca kao pojedinaca, uz davanje podrške učinkovitosti i kvaliteti sudstva, kao i jačanju povjerenje javnosti u pravosudni sustav, uz osiguranje jasne trodiobe vlasti – takav položaj sudbenih vijeća treba biti zaštićen u ustavu ili srodnom dokumentu. 
30  Sažetak Preporuka i Zaključaka B(a-d),C(a-d) i D(a-i). 
31 Interlaken Declaration, 19. veljače 2010. (Konferencija na vrhu o budućnosti Europskog suda za ljudska prava). 
32 Strategija PA za 2011. predviđa nastavak učenja o pravu EU, te obvezuje PA na davanje mogućnosti svakom od mogućih sudionika aktivnosti (suci, državni odvjetnici, savjetnici i vježbenici u pravosudnim tijelima, te kandidati za suce i državne odvjetnike) mogućnost sudjelovanja u najmanje jednoj aktivnosti PA iz područja EU prava. 
33 Predmet C-50/00 P UPA (2002)) ECR I-6677, par. 41