informator: Gospodine Kopriću, uobičajeno je da promjenom vladajuće političke stranke dolazi i do promjena vodećih ljudi u tijelima državne uprave, ali i onih u trgovačkim društvima od posebnog državnog značenja te brojnim drugim institucijama. To se događa bez obzira na to jesu li ti ljudi uspješno obavljali povjerene im poslove, pa se nameće pitanje opravdanosti i održivosti takve prakse. Molimo Vas za komentar.

KOPRIĆ: Promjene vladajuće garniture uistinu dovode do značajnih personalnih promjena u državnoj upravi, javnim ustanovama (bolnicama, itd.) i trgovačkim društvima koja obavljaju javne poslove. Čitav javni sektor u našoj zemlji, ali i u drugim tranzicijskim zemljama obilježen je pretjeranom, grubom i dugoročno kon-traproduktivnom politizacijom. Zemlje stabilne demokracije rijetko si dopuštaju takav luksuz, jer političke smjene vodećeg upravnog osoblja dovode do značajnih gubitaka u ljudskom potencijalu. Posebno Hrvatska kao mala zemlja, s relativno malo visokoobrazovanih ljudi uopće, a osobito onih obrazovanih za kvalitetni rad u upravi, ima velike štete od personalnog dis-kontinuiteta na pozicijama i poslovima koji bi nesumnjivo trebali biti potpuno profesionalizirani i depolitizirani. Ocjene o pretjeranoj politizaciji javne uprave stalno nam dolaze od međunarodnih organizacija, koje i kod nas djeluju na stvaranju modernih upravnih institucija, kao što su Europska unija, Svjetska banka, SIGMA/OECD i druge. Te su ocjene sve kritičnije, jer desetljeće i pol nakon početka tranzicije prema tržišnom gospodarstvu, demokratskom političkom sustavu i vladavini prava za takvo što nema nikakvog opravdanja.

Suvremena uprava mora biti okrenuta građanima

Uzroci politizacije su višestruki, što znači da ni rješenja nisu jednostavna. No, nisu nepoznata. Ponajprije, u jednopartijskom političkom sustavu glavni se zadatak državne uprave svodio na puko izvršavanje političke volje vlastodržaca. Suvremena uprava, međutim, mora biti okrenuta građanima, poduzetnicima, javnosti. Ona mora analizirati stanje u područjima od javnog interesa, uočavati javne probleme i tražiti rješenja za njih, koncipirati i predlagati alternativne javne politike. Svi moramo promijeniti način razmišljanja o ulozi javne uprave. Tek kad to učinimo, bit će jasno da nema nikakvog opravdanja da svaka vladajuća garnitura postavlja svoje stranačke aktiviste, najčešće nedovoljno pripremljene, u upravu. Krug političkih dužnosnika u hrvatskoj upravi neopravdano je širok. Veliki broj tranzicijskih zemalja suzio je političke funkcije u upravi samo na ministre, koji naravno mogu angažirati neki manji broj svojih političkih savjetnika, i još možda poneku, pa bismo to trebali učiniti i mi. Tragično je, međutim, da praksa političkih imenovanja zahvaća i pozicije koje po propisima uopće ne bi smjele biti politizirane, kao što su rukovoditelji područnih jedinica ministarstava (npr. u poreznoj upravi, carinskoj službi, policiji, itd.), načelnici odjela, predstojnici ureda državne uprave u županijama, voditelji ispostava tih ureda, itd. Na sličan se način postavljaju i smjenjuju ravnatelji bolnica, škola i drugih javnih ustanova, pa i članovi uprava javnih poduzeća (državnih i komunalnih).

Potrebna je potpuna protesionalizacija javne uprave

Bez potpune profesionalizacije javne uprave nije moguće postići ni standarde političke neutralnosti službenika. Ako se zapošljavaju, napreduju i smjenjuju prema političkim kriterijima, onda je nemoguće izbjeći vezivanje njihove lojalnosti uz određenu političku opciju. Takvo je stanje neodrživo. Javni službenici moraju biti potpuno politički neutralni, jer im samo to omogućuje da budu lojalni legitimno izabranim političkim tijelima, bez obzira kakve političke ideje ta tijela u pojedinom trenutku zastupaju, da njihov rad bude djelotvoran, stručan i kvalitetan, potpuno u skladu sa zakonom i etičkim normama, te da budu posvećeni dugoročnom javnom interesu.

No, profesionalizacija podrazumijeva kvalitetnu obrazovnu i praktičnu pripremu službenika, te njihovo stalno stručno usavršavanje. Premda smo na pragu stvaranja cjelovitog sustava upravnog obrazovanja te sustava stalnog stručnog usavršavanja, za njihovo ostvarenje nedostaje još podosta normativnih i drugih pretpostavki. Hrvatska još nema razvijen diplomski upravni studij, a na pravnim, politološkim i drugim studijima ta je materija ili zanemarena ili pred stalnom opasnošću marginalizacije, pa i nestajanja. Paradoksalno je da su napadi na položaj upravnih predmeta na sveučilišnim studijima najžešći upravo sada, kada kvalitetno upravno obrazovanje postaje kritičnim faktorom procesa pridruživanja Hrvatske Europskoj uniji. Po tome držimo neslavno mjesto među europskim zemljama.

I tu dolazimo do pitanja interesa i otpora promjenama. Oni su evidentni ne samo među nekim političkim akterima koji žele održati stanje u kojem se nameću kao neprikosnoveni gospodari uprave - a ima ih među zagovornicima različitih političkih opcija, nego i u institucijama gdje to po normalnom tijeku stvari čovjek ne bi očekivao, poput ustanova visokog obrazovanja. Na tom mjestu, bojim se, prestaje mogućnost argumentirane rasprave.

informator: Vladini resori, odnosno javna uprava u cijelosti imaju obvezu da na temelju odgovarajuće organizacije rada udovoljavaju potrebama građana te da učinkovito, i nadasve stručno, potiču i usmjeravaju ukupni društveni i ekonomski razvoj zemlje. Također, moraju nepristrano pratiti i analizirati stanje u praksi te omogućiti uspostavljanje poželjnih demokratskih, pravnih i ekonomskih vrijednosti. Kakvo je zapravo stanje u nas i što se noveliranjem zakonskog uređenja tih pitanja može u skoroj budućnosti očekivati?

Reforma javne uprave

KOPRIĆ: Hrvatska je uprava obilježena brojnim problemima koje vrlo sporo, zapravo presporo rješavamo. Ako i možemo govoriti o reformi javne uprave, onda je to neka vrsta puzeće reforme, vrlo sporog nizanja vrlo ublaženih rješenja pitanja koja su se najvećma slučajno nametnula. Područja o kojima bi se trebalo povesti više računa idu od već spomenute profesionalizacije, preko uvođenja modernijih načina upravnog djelovanja do organizacijskih promjena. Mjere bi morale biti normativne, edukacijske, personalne, itd. Konkretna pitanja koja sada nisu zadovoljavajuće riješena teško je uopće i nabrojiti. Neka se mogu spomenuti samo radi ilustracije. Nemamo sustavne normativne regulacije (kvazi)nezavisnih regulatornih tijela, premda će ih biti sve više, budući da EU traži njihovo ustanovljenje u brojnim upravnim resorima. Ona odlučuju o iznimno važnim pitanjima (koncesije u telekomunikacijama, regulacija poštanskih usluga, rješavanje u antimonopolističkim predmetima, itd.), bez prava na žalbu, bez jasnih pravila tko uopće može postati njihovim članom, i slično. Zatim, nemamo sustavne, temeljne regulacije javnih službi. Prava građana u odnosu na upravu, njezine usluge i javne službe nisu definirana. Službenički sustav bi trebalo modernizirati te povećati plaće najobrazovanijem dijelu službenika, koji sve češće odlaze u privatni sektor (pravnici, arhitekti, građevinari, politolozi, ekonomisti, inženjeri, itd.). Upravni postupak nismo modernizirali, a uredsko poslovanje nam je regulirano na potpuno zastarjeli način. Itd.

Rješenja koja su dosad ponuđena, od tzv. smanjenja broja ministarstava, preko regulacije problema sukoba interesa do regulacije postupka primopredaje vlasti, nisu bila dovoljno stručno pripremljena ni domišljena, te su njihovi učinci praktično suprotni onima koji su najavljivani. Tome se pridružilo iznimno štetno političko kadroviranje uzduž i poprijeko javne uprave. No, neka su rješenja ipak pozitivna. Može se istaknuti osnivanje Središnjeg državnog ureda za upravu kao ključnog mjesta brige za funkcioniranje, razvoj i modernizaciju čitavog upravnog sustava ili pak nastojanje oko umreženja sustava i pokretanja tzv. one-stop-shop agencije o kojoj bi se brinula FINA.

informator: Umjesto aktom političkog imenovanja na visoke položaje u tijelima državne uprave ili u trgovačkim društvima od posebnog značenja, uz ostalo, valja respektirati stručnost onih koji se odazovu na javni natječaj. Imate li saznanja koliko natječajne komisije uistinu mogu ocijeniti sposobnost kandidata, imaju li, primjerice, informaciju o tome kako je određena osoba obavljala povjerene joj zadaće u instituciji iz koje neposredno dolazi, ili se oslanjaju isključivo na ono što im kandidati ponude u svojoj biografiji?

KOPRIĆ: Nemam dovoljno uvida u postupke prijama službenika, ali imam određena saznanja o nekim problemima s tim u svezi. Ponajprije, u nekim se službama odustalo od profesionalizacije te su one jednim dijelom deprofesionalizirane. Tako je za vrijeme prošle vlasti ukinuto obrazovanje policajaca te sada kao policajci na kriminalističkim slučajevima rade i električari, stolari, i slične struke. Zatim, za brojna radna mjesta u upravi nema kandidata, jer su plaće tako male da nitko ne želi sudjelovati u natječajima te mjesta ostaju nepopunjena (primjerice: izdavanje građevinskih dozvola, složeni pravni poslovi, itd.). Ponekad se može nazreti da se službenička mjesta, posebno ona rukovodeća, popunjavaju na temelju političke patronaže. Zatim, svako upravno tijelo popunjava slobodna radna mjesta samostalno, tj. nema tijela koje bi imalo ovlasti provoditi taj postupak na centraliziran način, kvalitetno i jednako za sve. Postupak ocjenjivanja već zaposlenih službenika pati od neobjektivnosti te je gotovo potpuno formaliziran, tako da ocjene koje službenici dobivaju praktički ne korespondiraju ni s čim osim s dobrom ili lošom voljom rukovoditelja koji ih ocjenjuju. Slabi rezultati rada službenika gotovo ništa ne znače, jer se takvog službenika praktično ne može udaljiti iz službe. Paradoksalno je da ćemo - izgleda - prije doći do situacije da otpuštamo znanstvenike s doktoratom znanosti i kirurge nego upravne referente bez znanja, marljivosti ili etičkih standarda!

Usvajanje europskih upravnih standarda

informator: Kandidatura Hrvatske za ulazak u EU svakako aktualizira pitanja vezana uz uspostavljanje moderne i učinkovite organizacije i rada javne uprave, pa Vas molimo da kažete nešto više o tome.

KOPRIĆ: Bojim se da nas budućnost prestiže. Najvažniji zadatak koji stoji pred hrvatskom upravom je pridruživanje Europskoj uniji, jačanje institucionalnih kapaciteta djelovanja i usvajanje europskih upravnih standar da kako bi nakon ulaska u Uniju mogla primjenjivati acquis communautaire i djelovati prema načelima zajedničkog europskog upravnog prostora (the European Administrative Space, EAS). U najvećem broju upravnih poslova Europska se komisija oslanja na nacionalne uprave te će i hrvatska uprava nakon ulaska u Uniju morati provoditi europske propise, postajući tako dio europske uprave. Čini mi se da po brojnim pitanjima veliki dio uprave zaostaje za tempom kojim se odvija proces pridruživanja, da nam u tome onda nedostaje znanja, vještina i pravih informacija, puno se improvizira, a procesi vode forma-listički, bez punog poznavanja stvarnog stanja i interesa najšireg sloja građana. Glede javne uprave nema puno pisanih standarda, ali i oni se sve više razvijaju. Neka su pitanja regulirana ili određena od strane Vijeća EU u zadnjih nešto više od 10 godina (Copenhagen 1993., Madrid 1995., Luxembourg 1997., Helsinki 1999., itd.). Europski sud pravde svojim je pravorijecima značajno oblikovao zajednička upravno-pravna načela, među kojima se posebno izdvajaju načela vladavine prava, otvorenosti i transparentnosti uprave, njezine odgovornosti višim upravnim, zakonodavnim i sudskim organima, te učinkovotosti. U sve većem broju upravnih područja definiraju se smjernice i standardi (službenički sustav, upravni postupak, financijska kontrola i vanjska revizija financijskog poslovanja upravnih tijela, proračun i upravljanje javnim troškovima, oblikovanje javnih politika i koordinacija u centru vlade, itd.).

Nužno nam je ubrzano usavršavanje službenika u mnogima od tih područja, uvrštavanje novih sadržaja u nastavne programe upravnih predmeta na visokoškolskim ustanovama te istraživanje, stalno praćenje i znanstvena analiza razvoja tih standarda od strane svih nas koji o tome poučavamo.

informator: Gospodine profesore, hvala Vam na razgovoru.