1. Uvod
Smjernicama Europske komisije za tumačenje uredaba EU-a o pravima putnika u kontekstu razvoja situacije s epidemijom COVID-19¹, Europska komisija nastojala je razjasniti kako se u kontekstu izbijanja epidemije primjenjuju određene odredbe zakonodavstva EU-a o pravima putnika, posebno u odnosu na otkazivanja i kašnjenja. Smjernice se odnose na tumačenje odredaba:

- Uredbe (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja iotkazivanja ili dužeg kašnjenja leta u polasku te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) 295/912, SL L 46, 17. 2. 2004. (u nastavku teksta: Uredba (EZ) br. 261/2004)

- Uredbe (EZ) br. 1371/2007 Europskog Parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu, SL L 315, 3. 12. 2007. (u nastavku teksta: Uredba (EZ) br. 1371/2007)

- Uredbu (EU) br. 1177/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o pravima putnika kada putuju morem ili unutarnjim plovnim putovima i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/20044, SL L 334, 17. 12. 2010. (u nastavku teksta: Uredba (EU) br. 1177/2010)

- Uredbe (EU) br. 181/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o pravima putnika u autobusnom prijevozu i izmjeni Uredbe (EU) br. 2006/20045, SL L 55, 28. 2. 2011. (u nastavku teksta: Uredba (EU) br. 181/2011).

2. Smjernice za sve vrste prijevoza
Navedene četiri uredbe sadržavaju posebne odredbe o pravima u slučaju otkazivanja ili određenih kašnjenja. Međutim, okolnosti izbijanja epidemije COVID-19 mogle bi utjecati i na pravo na odabir preusmjeravanja „prvom mogućom prilikom”, jer bi prijevoznicima moglo biti nemoguće preusmjeriti putnika na predviđeno odredište u najkraćem roku. Osim toga, neko bi vrijeme moglo ostati nejasno kada će preusmjeravanje postati moguće, npr. kada država članica obustavi letove ili zaustavi vlakove, autobuse ili brodove koji dolaze iz određenih zemalja. Budući da bi se na preusmjeravanje na „prvu moguću priliku” moglo dulje čekati ili bi moglo biti u velikoj mjeri neizvjesno, preporuča se povrat putniku novca za karte ili preusmjeravanje na kasniji datum po njegovu izboru.

S obzirom na to da se propisi EU-a o pravima putnika ne odnose na situacije u kojima putnici ne mogu putovati ili žele otkazati putovanje na vlastitu inicijativu, povrat novca putniku u takvim slučajevima ovisio bi o vrsti karte (je li moguć povrat novca ili promjena rezervacije) kako je o u uvjetima prijevoza koje je odgovarajući prijevoznik odredio.

Nema zapreke da prijevoznici nude kupone putnicima koji više ne žele (ili nemaju pravo) putovati zbog izbijanja epidemije COVID-19, a koji se mogu koristiti za drugo putovanje s istim prijevoznikom unutar roka koji je odredio prijevoznik.

Međutim, ako prijevoznik otkazuje putovanje i umjesto izbora između povrata novca i preusmjeravanja nudi samo kupon, to ne može utjecati na pravo putnika da se umjesto toga odluči za povrat novca.

Ako je posebnim nacionalnim propisom prijevoznicima propisana obveza da vrate novac ili daju kupon putnicima koji nisu mogli biti na letu koji je obavljen, takve nacionalne mjere nisu obuhvaćene područjem primjene uredaba EU-a o pravima putnika te se ovdje ne razmatraju jer se smjernice odnose samo na tumačenje pravila o pravima putnika koja je donijela Europska unija.

3. Prava putnika u zračnom prijevozu
Na prava putnika u zračnom prijevozu primjenjuje se Uredba (EZ) br. 261/2004 koja ne sadržava posebne odredbe o informiranju o poremećajima u putovanju, ali sadržava pravila koja se odnose na informacije o pravima koja se mogu ostvariti.

Prava putnika na odštetu u slučaju otkazivanja povezana su s propustom prijevoznika da o tome dovoljno rano obavijesti putnika.  Stoga ako zračni prijevoznik otkaže let (bez obzira na razlog), obvezan je ponuditi putnicima izbor između:

a) povrata novca (povrat cijene karte)

b) preusmjeravanja prvom mogućom prilikom ili

c) preusmjeravanja na kasniji datum po izboru putnika (čl. 5. Uredba (EZ) br. 261/2004).

Kad je riječ o povratu novca, u slučajevima kad putnik odvojeno rezervira odlazni i povratni let, a otkazan bude odlazni let, putnik ima pravo na povrat novca samo za otkazani odlazni let. Međutim, ako su odlazni i povratni let dio iste rezervacije, putnicima bi čak i kad ih obavljaju različiti zračni prijevoznici u slučaju otkazivanja odlaznog leta trebalo ponuditi dvije mogućnosti: povrat novca za cijelu kartu (tj. za oba leta) ili preusmjeravanje na drugi let za odlazni let.²

S obzirom na to da bi preusmjeravanje „prvom mogućom prilikom” u okolnostima izbijanja epidemije COVID-19 moglo značiti veliko kašnjenje, a iste bi okolnosti mogle utjecati i na davanje konkretnih informacija o takvoj „prilici” zbog visoke razine neizvjesnosti u zračnom prometu, te okolnosti  treba uzeti u obzir pri primjeni članka 5. Uredba (EZ) br. 261/2004.

U svakom slučaju putnike treba prvo obavijestiti o kašnjenjima i/ili neizvjesnostima koje su povezane s njihovim izborom preusmjeravanja umjesto povrata novca, a onda ako putnik unatoč navedenom odabere preusmjeravanje prvom mogućom prilikom, treba  smatrati da je prijevoznik ispunio svoju obvezu da putniku pruži informacije ako ga na vlastitu inicijativu, u najkraćem mogućem roku i pravodobno obavijesti o dostupnom letu za preusmjeravanje.

U slučaju otkazivanja, zračni prijevoznik dužan je pogođenim putnicima besplatno pružiti skrb koja uključuje obrok i osvježavajući napitak  razmjerno vremenu čekanja, smještaj u hotelu, a kad je to potrebno i prijevoz do smještajnog objekta (čl. 9. Uredba (EZ) br. 261/2004).Također, zračne luke dužne su pružati pomoć putnicima s invaliditetom i putnicima smanjene pokretljivosti.

Pravo na skrb prestaje u trenutku kad putnik odluči da želi naknadu pune cijene karte. To pravo prestaje i ako putnik kao rješenje svoje situacije odabere preusmjeravanje na dan koji mu je prihvatljiv (čl. 5. st. 1. toč. (b) u svezi s čl. 8. st. 1. toč. (c) Uredba (EZ) br. 261/2004).

Pravo na skrb vrijedi samo dok putnici moraju čekati na preusmjeravanje prvom mogućom prilikom (čl. 5. st. 1. toč. (b) u svezi s čl. 8. st. 1. toč.(b) Uredba (EZ) br. 261/2004).

Opseg odgovarajuće skrbi morat će se ocijeniti od slučaja do slučaja, vodeći računa o potrebama putnika u danim okolnostima i o načelu proporcionalnosti (tj. u skladu s duljinom čekanja). Ni cijena plaćena za kartu ni trajanje pretrpljenih neugodnosti ne bi trebali utjecati na pravo na skrb (točka 4.3.2. Smjernica za tumačenje).

Zračni prijevoznik mora ispuniti obveze skrbi čak i kad je do otkazivanja leta došlo zbog izvanrednih okolnosti, odnosno okolnosti koje se ne bi izbjegle i da su bile poduzete sve razumne mjere. Zračni prijevoznik nije izuzet od ispunjavanja svojih obveza, uključujući pravo na skrb, čak ni tijekom dugog razdoblja jer spomenuta Uredba ne regulira kao zasebnu kategoriju „posebno izvanredni” događaj koja bi bila iznad „izvanrednih okolnosti” iz članka 5. st. 3.

Iako Uredba (EZ) br. 261/2004 propisuje fiksnu naknadu u nekim okolnostima, to se ne primjenjuje ako je do otkazivanja došlo više od 14 dana unaprijed ili zbog „izvanrednih okolnosti” koje se nije moglo izbjeći čak ni ako su poduzete sve razumne mjere (čl. 5. st. 1. i čl. 7. Uredba (EZ) br. 261/2004).

U slučaju da javna tijela poduzimaju mjere radi sprječavanja širenja pandemije COVID-19, Europska komisija smatra da takve mjere zbog svoje prirode i porijekla nisu svojstvene uobičajenom obavljanju djelatnosti prijevoznika pa su stoga izvan njihove stvarne kontrole.

Ako tijela javne vlasti izravno zabrane određene letove i zabrane kretanje osoba, što de facto isključuje mogućnost izvođenja leta, smatra se da je do otkazivanja leta došlo zbog izvanrednih okolnosti koje se nije moglo izbjeći čak ni ako su poduzete sve razumne mjere, u kojem slučaju se obustavlja pravo na odštetu (čl. 5. st. 3. Uredba (EZ) br. 261/2004). Taj se uvjet može ispuniti i ako do otkazivanja leta dođe u okolnostima u kojima odgovarajuće kretanje osoba nije u potpunosti zabranjeno, ali je ograničeno na osobe na koje se primjenjuju odstupanja (npr. državljani ili rezidenti države u pitanju).

Ako nijedna takva osoba ne bi putovala nekim letom, let bi bio prazan ako se ne otkaže. U takvim situacijama može biti opravdano da prijevoznik ne čeka predugo, nego da otkaže let (čak i ako nije siguran imaju li razni putnici pravo na putovanje) na vrijeme kako bi poduzeo odgovarajuće organizacijske mjere, uključujući skrb za koju je odgovoran prema putnicima. Tada se, ovisno o okolnostima otkazivanje i dalje može smatrati „uzrokovanim” mjerama koje su poduzela javna tijela, a to se može odnositi i na letove u suprotnom smjeru od smjera letova na koje se izravno odnosi zabrana kretanja osoba.

Ako zračni prijevoznik odluči otkazati let i dokaže da je ta odluka bila opravdana na temelju zaštite zdravlja posade, i to se otkazivanje smatra „uzrokovanim” izvanrednim okolnostima. Osim prethodno navedenih, i druge posebne okolnosti u svezi s epidemijom COVID-19 mogu biti obuhvaćene člankom 5. stavkom 3. Uredba (EZ) br. 261/2004.

4. Prava putnika u željezničkom prijevozu
Kada su u pitanju prava i obveze putnika u željezničkom prijevozu, primjenjuje se Uredba (EZ) br. 1371/2007.

Pravo na informiranje detaljno je propisano u članku 8. Uredbe (EZ) br. 1371/2007 i Prilogu II. toj Uredbi. Tako su željeznički prijevoznici i prodavači karata dužni prije prodaje karte odnosno prije putovanja pružiti informacije o putovanju, uključujući svaku informaciju o aktivnostima koje bi mogle prekinuti  ili odgoditi prijevoz. Putnicima se tijekom putovanja također moraju dati informacije o kašnjenjima, zaštiti i sigurnosti. Ako željeznički prijevoznici i nadležna tijela odgovorna za ugovore o obavljanju javnih željezničkih usluga, odluče obustaviti pružanje neke željezničke usluge, dužni su objaviti takvu odluku prije njezine provedbe. Ako se može opravdano očekivati da će kašnjenje u dolasku na konačno odredište u skladu s ugovorom o prijevozu biti dulje od 60 minuta, putnici imaju izbor između povrata cijene karte, nastavka putovanja ili preusmjeravanja. Pravo na povrat novca odnosi se na trošak karte za dijelove putovanja koje putnik nije ostvario i za dijelove putovanja koje je ostvario ako putovanje više ne služi svrsi zbog koje ga je putnik planirao, a to, ako je primjenjivo, obuhvaća i povratno putovanje do prvog mjesta polaska, s tim da nastavak putovanja ili preusmjeravanje mora biti pod usporedivim uvjetima prijevoza. Putnik bira hoće li to biti „prvom prilikom“ ili u nekom kasnijem trenutku po njegovu izboru, ali mora biti obaviješten o mogućim kašnjenjima koja u okolnostima izbijanja epidemije COVID-19 utječu na željeznički promet, kao i nesigurnosti kada je u pitanju dostupnost konkretnih informacija o prvoj „prilici“. Ako putnik svejedno odabere nastavak putovanja ili preusmjeravanje „prvom prilikom“, smatra se da je prijevoznik ispunio svoju obvezu da putniku pruži informacije ako ga na vlastitu inicijativu, u najkraćem mogućem roku i pravodobno obavijesti o vlaku dostupnom za nastavak putovanja ili preusmjeravanje.

U slučaju kašnjenja u dolasku ili odlasku putnici imaju pravo na informacije o situaciji, procijenjenom vremenu odlaska i procijenjenom vremenu dolaska čim te informacije budu na raspolaganju. U slučaju kašnjenja duljeg od 60 minuta putnici imaju pravo na obroke i osvježavajuća pića u razumnim granicama i smještaj ako je potrebno prenoćiti jednu noć ili dulje (kada i gdje je to fizički moguće), te pravo na prijevoz do željezničkog kolodvora, alternativnog polazišta ili krajnjeg odredišta (gdje i kada je to fizički moguće) ako je vlak blokiran na pruzi (čl. 18. st. 2. Uredbe (EZ) br. 1371/2007).

Željeznički prijevoznik dužan je ispuniti navedene obveze čak i ako je vlak otkazan zbog okolnosti kao što su one povezane s epidemijom COVID-19, jer spomenuta Uredba ne propisuje izuzimanje od obveze pružanja pomoći u skladu s člankom 18. st. 2., koja se prema potrebi može zahtijevati i tijekom dugog razdoblja u posebnim okolnostima.

Pomoć osobama s invaliditetom i osobama smanjene pokretljivosti mora se prilagoditi potrebama tih putnika i glede prethodno navedenih informacija.

Ako se putnici nisu odlučili za povrat novca nego za nastavak putovanja ili preusmjeravanje, oni imaju pravo i na naknadu. Za kašnjenja od 60 do 119 minuta naknada iznosi 25 % cijene karte, a za kašnjenja dulja od 120 minuta 50 % cijene karte (čl. 17. Uredbe (EZ) br. 1371/2007).  

Dakle, za razliku od drugih načina prijevoza, izvanredne okolnosti, ako postoje, ne utječu na pravo na naknadu u slučaju kašnjenja (uključujući ona zbog otkazivanja).

5. Prava putnika u autobusnom prijevozu
Kada su u pitanju prava putnika u autobusnom prijevozu, primjenjuje se Uredba (EU) br. 181/2011 u skladu s kojom su u prvom redu prijevoznici i uprava autobusnih kolodvora dužni u okviru svojih nadležnosti putnicima tijekom putovanja osigurati odgovarajuće informacije (čl. 24.), pa tako i detaljne informacije u slučaju otkazivanja ili kašnjenja u polasku (čl. 20.).   

Ako je riječ o linijskom autobusnom prijevozu na udaljenosti od barem 250 km, Uredbom (EU) br. 181/2011 predviđeno je preusmjeravanje ili nadoknada u određenim slučajevima (čl. 19.). Tako ako prijevoznik opravdano očekuje da će linijski prijevoz biti otkazan ili u polasku s kolodvora kasniti više od 120 minuta, putnici imaju pravo birati između nastavka ili preusmjeravanja putovanja do krajnjeg odredišta prvom prilikom, bez dodatnih troškova i pod usporedivim uvjetima i povrata pune cijene karte. Navedeno se može kombinirati, ako je primjereno, s besplatnim prijevozom „prvom prilikom“ do početnog mjesta polaska, kako je navedeno u ugovoru o prijevozu. Putnik raspolaže istim izborom i ako je polazak s autobusnog stajališta otkazan ili kasni.

Putnici bi trebali biti obaviješteni o mogućim kašnjenjima i/ili nesigurnostima zbog širenja COVID-19 kada im se ponudi izbor između nastavka putovanja/preusmjeravanja prvom prilikom i povrata novca, a isto vrijedi i za dostupnost konkretnih informacija o takvoj „prilici” s obzirom na nesigurnosti koje utječu na željeznički promet. Ako putnik ipak odabere preusmjeravanje prvom prilikom, smatra se da je prijevoznik ispunio svoju obvezu da putniku pruži informacije ako ga na vlastitu inicijativu, u najkraćem mogućem roku i pravodobno obavijesti o dostupnoj usluzi za nastavak putovanja ili preusmjeravanje.

Ako se prijevoz na velike udaljenosti koji je prema voznom redu dulji od tri sata otkaže ili u polasku s kolodvora kasni više od 90 minuta, putnici imaju pravo na lake obroke, jelo ili osvježavajuća pića razmjerno vremenu čekanja, pod uvjetom da su dostupni u autobusu ili autobusnom kolodvoru ili da se mogu razumno dostaviti. Putnicima se mora osigurati smještaj ako moraju prenoćiti – do dvije noći, u maksimalnom iznosu od 80 EUR po noćenju – te ih se mora prevesti do smještaja i natrag na kolodvor (čl. 18. Uredba (EU) br. 181/2011).

Predmetna Uredba ne sadržava ništa na temelju čega bi se zaključilo da prijevoznik može biti izuzet od svih svojih obveza, pa tako ni obveze pružanja pomoći.

Kada su u pitanju usluge autobusnog prijevoza, putnik ima pravo na odštetu u iznosu od 50 % cijene karte u slučaju otkazivanja usluge, i to samo ako mu prijevoznik ne ponudi izbor između povrata novca i preusmjeravanja, u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 19. st. 2. Uredbe (EU) br. 181/2011.

6. Prava putnika kada putuju morem ili unutarnjim plovnim putovima
Na prava putnika kada putuju unutarnjim morem ili unutarnjim plovnim putovima primjenjuje se Uredba (EU) br. 1177/2010. Prema članku 16. Uredbe (EU) br. 1177/2010, u slučaju otkaza ili zakašnjenja u polasku prilikom obavljanja putničkog prijevoza ili kružnog putovanja, putnike koji polaze iz lučkog terminala ili iz luka, prijevoznik ili, kada je to prikladno, operator terminala dužan je obavijestiti o situaciji otkazivanja ili zakašnjenja u polasku što je prije moguće, a najkasnije 30 minuta od vremena polaska predviđenog plovidbenim redom, a o očekivanom vremenu polaska i dolaska na odredište čim to bude poznato.

Ako prijevoznik opravdano očekuje da će putnički prijevoz biti otkazan ili u polasku s lučkog terminala kasniti više od 90 minuta, putnicima je dužan ponuditi izbor između dviju mogućnosti:

- preusmjeravanja do konačnog odredišta prema uvjetima prijevoza koji su usporedivi s onima iz ugovora o prijevozu, kada je to najranije moguće i bez dodatnih troškova ili

- povrata cijene putne karte i, gdje je to primjenjivo, uslugu najranijeg mogućeg besplatnog prijevoza do prve točke polaska kako je navedeno u ugovoru o prijevozu (čl. 18. Uredbe (EU) br. 1177/2010).

Putnici bi trebali biti obaviješteni o kašnjenjima i/ili nesigurnostima kada im se ponudi izbor između nastavka putovanja/preusmjeravanja i povrata novca uzimajući u obzir visok stupanj nesigurnosti u prijevozu morem u unutarnjim plovnim putovima zbog širenja COVID-19. Ako putnik ipak odabere najranije moguće preusmjeravanje, smatrat će se da je prijevoznik ispunio svoju obvezu da putniku pruži informacije ako ga na vlastitu inicijativu, u najkraćem mogućem roku i pravodobno obavijesti o dostupnoj usluzi za preusmjeravanje.

Odredbe o preusmjeravanju i povratu novca te naknadi ne primjenjuju se na brodove za kružna putovanja (čl. 2. st. 1. toč. (c) Uredbe (EU) br. 1177/2010).

Putnici imaju pravo na pomoć u obliku grickalica, obroka ili osvježavajućih pića, razmjerno vremenu čekanja, pod uvjetom da su raspoloživi ili da ih je razumno moguće pribaviti, smještaj u trajanju od jednog ili više noćenja ili smještaj kod kojeg je nužan ostanak dulji od onoga koji je putnik planirao – do tri noći, u maksimalnom iznosu od 80 EUR po noćenju i prijevoz do smještaja i povratak u terminal.

Putnici mogu od prijevoznika zahtijevati naknadu ako kasne u dolasku na krajnje odredište kako je predviđeno ugovorom o prijevozu bez da izgube pravo na prijevoz. Minimalan iznos naknade za kašnjenje iznosi 25 % cijene putne karte za različita kašnjenja, ovisno o tome koliko je putovanje trebalo trajati. Ako je kašnjenje dvostruko dulje od predviđenog trajanja putovanja, naknada iznosi 50 % cijene karte (čl. 19. Uredbe (EU) br. 1177/2010).

Člankom 20. st. 4. Uredbe (EU) br. 1177/2010 predviđena su, među ostalim, određena izuzeća od prava na naknadu, uključujući i one zbog izvanrednih okolnosti.

Stajalište je Europske komisije da u slučaju kada javna tijela poduzimaju mjere radi sprječavanja širenja pandemije COVID-19, takve mjere zbog svoje prirode i porijekla nisu svojstvene uobičajenom obavljanju djelatnosti prijevoznika pa su stoga izvan njezine stvarne kontrole.

U slučaju da javna tijela zabrane određene prijevozne usluge ili kretanje osoba na način koji  isključuje mogućnost obavljanja usluge prijevoza, smatra se da je riječ o izvanrednim okolnostima koje sprječavaju obavljanje usluge putničkog prijevoza i koje se ne bi mogle izbjeći čak ni da su poduzete sve razumne mjere. U tom slučaju, sukladno  članku  20. st. 4. Uredbe (EU) br. 1177/2010, pravo na naknadu ne vrijedi. Taj uvjet može biti ispunjen i ako se usluga otkaže u okolnostima u kojima odgovarajuće kretanje osoba nije u potpunosti zabranjeno, nego samo ograničeno na osobe za koje vrijede izuzeća (npr. državljani ili rezidenti predmetne države).

Kad nijedna takva osoba ne bi putovala, a usluga ne bi bila otkazana, plovilo (ili brod) bilo bi prazno. U takvim situacijama može biti opravdano da prijevoznik ne čeka dok ne bude vrlo kasno, nego da pravodobno otkaže uslugu prijevoza (čak i ako nije posve upoznat s pravima raznih putnika na putovanje) kako bi se poduzele odgovarajuće organizacijske mjere, uključujući skrb o putnicima koju je prijevoznik dužan pružiti. U takvim bi se slučajevima, ovisno o okolnostima, svejedno moglo smatrati da je otkazivanje „uzrokovano” mjerom javnih tijela.

Ovisno o okolnostima, to se može odnositi i na usluge prijevoza u smjeru suprotnom od usluga na koje se izravno odnosi zabrana kretanja osoba, kao i na otkazivanje usluge prijevoza  zbog zaštite zdravlja posade.

Ako prijevoznik odluči otkazati uslugu prijevoza, i to valjano opravda zaštitom zdravlja posade, i za takvo se otkazivanje smatra da je „uzrokovano” izvanrednim okolnostima.

7. Zaključak
Europska unija jedino je područje na svijetu u kojem su građani zaštićeni cjelovitim skupom prava putnika, bilo da putuju zrakoplovom, željeznicom, autobusom ili brodom. S obzirom na dosad nezabilježenu situaciju u kojoj se Europa našla zbog izbijanja epidemije COVID-19, Europska komisija smatrala je da bi u tom kontekstu bilo korisno pojasniti prava putnika kada putuju zrakoplovom, željeznicom, autobusom ili brodom, kao i odgovarajuće obveze prijevoznika, kako bi se olakšala primjena odredaba određenih uredaba zakonodavstva Europske unije. Međutim, naglasila je da nacionalnim propisima propisane obveze prijevoznicima da vrate novac ili daju kupon putnicima nisu obuhvaćene područjem primjene uredaba EU-a o pravima putnika.

¹Smjernice za tumačenje uredbi EU-a o pravima putnika u kontekstu razvoja situacije s covidom-19
² Smjernice za tumačenje, točka 4.2.