Stručni članci
11.09.2004.
Problemi konstitucionalizma i reforma pravosuđa
Dekan Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu prof. dr. sc. Branko Smerdel u svom je izvješću, na znanstvenom skupu pod nazivom »Europeizacija hrvatskog pravosuđa« održanom u Hotelu Opera u Zagrebu 29. lipnja 2004., govorio o problemima konstitucionalizma i reformi pravosuđa. Posebno je ukazao na činjenicu da Ustav Republike Hrvatske ničim ne priječi reformu pravosuđa nego se problemi konstitucionalizma odražavaju na ukupnost problema uspostavljanja vladavine prava. To izvješće, zbog svoje iznimne zanimljivosti i značenja donosimo u cijelosti.
1. Uvod
Postavljena mi je zadaća na ovom skupu odgovoriti na pitanje: »koje odredbe u Ustavu Republike Hrvatske otežavaju, odnosno sprječavaju djelotvornu reformu pravosuđa?« Moj je odgovor: »nijedna!«. Pitanje je pogrešno postavljeno, a u skladu s našim tradicionalnim odnosom prema Ustavu - za probleme je uvijek kriv Ustav. Njih, prema tom shvaćanju, valja otkloniti i otklanjati stalnim promjenama Ustava. Ako u Ustavu nije predviđena neka situacija koju moramo riješiti u svakodnevici, smatra se da u Ustavu postoji pravna praznina, što se opet tumači u prilog promjenama.
Taj je pristup duboko ukorijenjen, ali je pogrešan i štetan sa stajališta zahtjeva za djelotvornim reformama usmjerenim na ozbiljenje ustavnog načela vladavine prava. To je najbolje vidljivo iz činjenice da se, nakon što je Ustav izmijenjen, stvari odvijaju i odluke donose praeter, a često i contra constitutionem.
Nakon što je iskušan ustavnim promjenama iz 2000. i 2001. godine, te nakon što je praksa koalicijske vlasti još jednom pokazala svu njegovu promašenost, taj pristup Ustavu i ustavnim institucijama valja jednom zasvagda napustiti. Ustav je zanemaren, jer nemamo tradicije tumačenja ustavnih odredaba i tu vidim središnji problem reforme hrvatskog pravnog sustava i njegove prilagodbe europskim standardima.
Reforma pravosuđa, pri čemu broj zaostalih predmeta predstavlja samo vrh ledenog brijega, može biti uspješna samo kao dio novog pristupa cjelini hrvatskog pravnog sustava, u čijem se središtu nalazi konstitucionalizam, kao srž ideje o vladavini prava.
2. Turbulentni pravni sustav
Tvrdim da Ustav ničim ne sprječava niti otežava reformu pravosuđa, ponajprije zato jer praksa u velikoj mjeri ignorira Ustav. Tu prednjači izvršna vlast, ministarstva, pa i Vlada, koja prečesto krši ustavna pravila o hijerarhiji pravnih propisa. Najizrazitiji primjer su, danas već uobičajene, uredbe kojima se mijenja pozitivno zakonodavstvo, no primjeri su brojni.
Najnoviji slučaj imenovanja dužnosnika u nadzorne odbore javnih poduzeća, suprotno odredbama Zakona o sprječavanju sukoba interesa, pokazuje da nova vlast nije imuna na te slabosti. Uzmimo još jedan primjer: nakon što je Ustavni sud oglasio neustavnim brojne odredbe zakona kojim je zabranjen rad nedjeljom, Vlada poručuje javnosti da će novim zakonom zabraniti takav rad. Očigledno, radi se o pogrešci u pravnom rasuđivanju: ako je zakon oglašen neustavnim, zakonodavac ga može osnažiti samo na način da promjeni relevantne odredbe Ustava, a ne da ponovno donosi istovrstan zakon. Koliko mi je poznato, nitko na to nije upozorio predsjednika Vlade.
Pravnici u upravnim organizacijama slabo poznaju Ustav i oklijevaju svoje nadređene upozoravati na moguća kršenja Ustava. Bit će zanimljivo vidjeti kako će se u takvom slučaju postaviti Ustavni sud. Sabor se nije pokazao sposobnim pružiti djelotvoran otpor takvom pristupu izvršne vlasti: žurni postupak donošenja i mijenjanja zakona postao je redovit način. Kod donošenja izmjena Kaznenog zakona prekršene su odredbe o postupku i potrebnoj većini glasova zastupnika, iako već postoji presedan, odluka Ustavnog suda iz 1996. godine u slučaju donošenja Zakona o javnom obavješćivanju. Zakoni se donose bez temeljitog i pažljivog čitanja kojim bi se ispravile pogreške. Rokovi za donošenje provedbenih propisa utvrđuju se nerealno, pri čemu se zanemaruje temeljno pravilo kako protekom tih rokova ovlasti utrnjuju i zakon se ne može provesti.
Pri svemu tome dominira, za pravnu sigurnost pogubno stajalište da je najvažnije donijeti zakon, a poslije ga mijenjati, kako se već ukaže stvarna ili zamišljena potreba. Poseban primjer predstavlja izum prema kojem izglasani zakon stupa na snagu, ali se primjenjuje od sljedeće go dine, što je neprihvatljivo sa stajališta ustavnog načela vladavine prava. Ustavni sud, preopterećen ustavnim tužbama i unutar sebe duboko podijeljen, nije u stanju uspostaviti ozbiljne prepreke brojnim neustavnim zakonima i drugim propisima. Na temeljno neshvaćanje nekih najhitnijih zasada vladavine prava, posebno je ukazala borba unutar Suda oko neustavno donesenih izmjena Kaznenog zakona u srpnju 2003. godine, kad je izvjestiteljica predlagala da se Kazneni zakon oglasi neustavnim, ali da se nastavi primjenjivati sljedećih sedam mjeseci.
Primjena neustavnog zakona, i to kaznenog, predstavljala bi najgori mogući oblik kršenja ljudskih prava, dakle Ustava. Ipak je jedan dio ustavnih sudaca podržao taj prijedlog. Općenito je problematično tumačenje Ustavnog suda, prema kojem je bitno ograničen pojam organskog zakona, pa tako Obiteljski zakon ne predstavlja organski zakon. Pravosuđe daje svoj prilog ignoriranju Ustava u praksi. Nije tu samo primjer suprostavljanja Vrhovnog suda obvezatnosti načelnih stajališta Ustavnog suda, pozivom na ustavnu odredbu iz 1995. godine prema kojoj je Vrhovni sud najviši sud u državi. Članak 117. stavak 3. Ustava Republike Hrvatske, određuje da »sudovi sude na temelju Ustava i zakona«. O tome se vodila burna rasprava u radnim skupinama koje su pripremale prijedloge te se upozoravalo da izravno pozivanje sudaca na Ustav može voditi zaobilaženju volje zakonodavca i nosi sa sobom opasnost »vladavine sudaca«.
Nije poznata ni jedna odluka temeljnih sudova koja bi se izravno pozivala na ustavne odredbe. Suci uglavnom ignoriraju Ustav, jer ga slabo poznaju, a nemaju iskustva s tumačenjem ustavnih odredaba primjenom složenijih metoda ustavne interpretacije, kao što su teleološka, povijesna i objektivna interpretacija.
Konačno, dio pravne teorije i danas tumači Ustav kao politički akt, koji nije moguće izravno primjenivati. Kolega Rodin je upozorio na jedan takav važeći udžbenik Upravnog prava, ali ima i drugih primjera. U turbulentnom pravnom sustavu, kojeg najbolje označava prof. Barbić metaforom »zakonodavni stampedo«, takav odnos prema Ustavu je neprihvatljiv i s njime valja prekinuti.
3. Pravoznanstvo, pravoslovlje, pravdoljublje i Ustav
Izraz »turbulentni pravni sustav« predstavlja na neki način contradictio in adjecto, kao što riječ »stampedo« ne ide uz riječ zakonodavstvo, jer svaki pravni sustav teži uravnoteženosti i stabilnosti, a pojam zakon uključuje zahtjev razboritosti i realističnosti pri uređivanju odnosa među ljudima.
No, to je situacija s kojom živimo dugo vremena i koja će se produžiti i postati još složenija primjenom europskog prava. Jer, nakon početne faze u kojoj je Europa zahtijevala donošenje određenih zakona, tijekom pregovora u središte će doći pitanje provedbe zakonodavstva.
3.1. Pravoznanstvo
Ustavno pravo je ono što može pomoći hrvatskim sucima u ovladavanju temeljnih načela na kojima je utemeljen hrvatski i europski pravni sustav, te da svoje odluke donose u skladu s tim načelima. Nemoguća misija? Nipošto, teška, ali izvediva, ako joj se pristupi na ispravan način.
Poznavanje cjeline ustavnog koncepta može primjenjivačima prava, pa tako i sucima, omogućiti ispravno donošenje odluka, uz uvažavanje pravne stečevine europskih zajednica i Europske unije na temelju utvrđenih načela i njihovog razvijanja putem prakse mjerodavnih sudova. Jer, zahtjevi pravoznanstva, onog što čini pravnički zanat, a sastoji se u poznavanju propisa, strahovito su se povećali. Glede Europskog prava, godinama se govori o 80 tisuća stranica teksta koji obuhvaća acquis communautaire. Međutim, to je živi organizam i zadnji podatak koji sam našao na Internetu govori već o 96 tisuća stranica.
Simplicistička ideja da se sve to prevede, pa se tome nauče hrvatski suci i drugi pravnici, jednostavno nije rješenje. Dakako, o brojnosti i opsegu propisa valja nam voditi računa i to zahtijeva ubrzano ovladavanje novim tehnologijama pohranjivanja i traženja podataka. Priroda pravničkog istraživanja promijenila se u potpunosti i tome se nije lako prilagoditi. Moglo bi se kazati da smo tu još na početku. Nabavili smo hardware i software, ali se moramo osposobiti da ih djelotvornije koristimo.
3.2. Pravoslovlje
Glede pravoslovlja, pravne znanosti i umijeća pravnog rasuđivanja, potrebno je učiniti važne i odlučne korake usmjerene poznavanju ustavnih načela i ovladavanju metodama interpretacije ustavnih odredaba.
To znači, ne samo dobro poznavanje hrvatskog Ustava i već usvojenog Ustava Europske unije, te Europske povelje za zaštitu temeljnih sloboda i prava, nego i prakse nadležnih sudova, koja čini sastavni dio toga corpusa prava, gdje hrvatski suci neće moći početi svojim tumačenjima ispočetka, nego će morati uvažavati uspostavljena tumačenja ustavnih načela.
To zahtijeva uvid u jurisprudenciju sudova naprednijih demokratskih zemalja, pod pretpostavkom da će se određena pitanja, odnosno sporovi, otvoriti i u Hrvatskoj. Na tom planu kompjutori nikada neće moći zamijeniti obrazovane i razborite suce, koji, doista, sude »na temelju Ustava i zakona«.
3.3. Pravdoljublje
No, da bi to bilo moguće, potrebno je ozbiljnu pozornost posvetiti trećem aspektu pravničkog poziva. To je pravdoljublje, pravnička etika i moralnost u obavljanju pravničkog poziva.
Potrebno je donijeti detaljne i primjenjive etičke kodekse za sve sastavnice pravničke profesije - uključujući i pravne znanstvenike - i inzistirati na njihovoj primjeni. Najhitniji zahtjev u tom pogledu je uspostaviti sustav nadzora unutar struke, koji će sprječavati sukobe interesa, korupciju i nesavjesno obavljanje posla.
Ustav Republike Hrvatske sadržava popis temeljnih etičkih načela, posebno u članku 3. gdje se nabrajaju temeljne vrednote ustavnog poretka: sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav.
Te odredbe, ispravno protumačene, čine dovoljan temelj za razradu etičkih kodeksa unutar profesije, koji bi bili primjenjivi i omogućili bitne promjene, pa i na području pravosuđa.
4. Pravna znanost i reforma pravničke profesije
Nekoliko riječi o dvije ideje koje neprestano kruže u našim pravničkim krugovima: jedna je da nezavisnost sudstva zahtijeva da samo suci poučavaju druge suce. Ne znam kako se ta samoupravljačka ideja tako ukorijenila u redovima naših sudaca. Ona je našla izraza još 1990., u tumačenju ustavne norme prema kojoj je sudačka dužnost stalna, što je protumačeno kao »bez ikakvih dodatnih uvjeta i provjera«. Ustavotvorac je propisivanje uvjeta i provjera za napredovanje ostavio zakonodavcu, no to je bilo sasvim zanemareno. Uslijedio je otpor sudaca promjenama iz 2000. godine. Ukratko, napravljena je velika šteta da bismo se sada ponovno vraćali tim pitanjima.
Ta je ideja našla izraz i u konceptu Pravosudne akademije, kako su nam ga predstavili njegovi nositelji. Ona je pogrešna. Mislim da ovdje izneseni primjeri nepoznavanja i nepoštivanja Ustava u praksi, dovoljno govore o ograničenosti takvog pristupa. U pitanju je, međutim, racionalna podjela ra da između teoretičara i praktičara, a ne »poučavanje«, koja kroz suradnju može donijeti koristi svima. Drugo su stalno ponavljane pritužbe da pravni fakulteti ne osposobljavaju studente za praksu. Ona je u osnovi netočna i ponavlja se, dijelom inercijom, a dijelom iz interesnih razloga.
Zanimljivo je podsjetiti se da te žalbe datiraju još iz starog režima. Nas su u to vrijeme stalno opominjali da se ne bavimo komparativnim istraživanjima, nego da se okrenemo samoupravljačkoj praksi. Da smo to poslušali, mogli smo 1990. godine staviti ključ u vrata zagrebačkog Pravnog fakulteta. S obzirom na to da smo uspjeli očuvati tradiciju komparativnih i teorijskih istraživanja, bili smo sposobni predvoditi promjene na ustavnom i zakonodavnom planu. Reducirati ulogu fakulteta na poučavanje pravoznanstva, posebno u uvjetima turbulentnog pravnog sustava, bila bi katastrofalna pogreška. Samo široko obrazovani pravnici, koji su ovladali temeljima pravoslovlja, u stanju su pratiti ubrzane promjene i razvijati struku u tim uvjetima.
Najbolji dokaz za to pružaju naše studentske elite koje desetljećima pobjeđuju na europskim natjecanjima na područjima kao što su suđenje i primjena prava. Poteškoće naših diplomiranih studenata u praksi, na prvom su mjestu uvjetovane ozbiljnim razlikama između pozitivnih propisa i pravila koja se doista primjenjuju u praksi (tzv. working rules, za razliku od rules on the book).
Drugo je pitanje, dakako, iskustvo, koje se jedino stječe u praksi na pojedinom području. Naši pravni fakulteti ne osposobljavaju studente niti za teoretičare i profesore, nego to zahtijeva dugotrajnu praksu, dodatno obrazovanje i brojne dodatne provjere sposobnosti, kao što su magisteriji i doktorati.
5. Zaključak
Problemi konstitucionalizma odražavaju ukupnost problema uspostavljanja vladavine prava u Republici Hrvatskoj, pa tako i probleme reforme pravosuđa. U svrhu odlučnog suočavanja s tim problemima, ozbiljne i teške zadaće stoje pred svim sastavnicama pravničke profesije. Izlaz vidim u novom pristupu suradnji pravne teorije i pravne prakse.
Kao profesor, u nas tako »nepraktičnog« predmeta kao što je Ustavno pravo, uvijek sam tvrdio i tvrdim, kako nema dobre teorije bez uvida i doticaja s praksom, i obratno. Bez pravoslovlja, doticaja s pravnom znanošću, praksa ostaje na zanatskoj razini i nije sposobna suočavati se s novim izazovima.
Znam da se mnogi neće složiti sa mnom. Mnogi naši suci zgroze se čim čuju poziv na »edukaciju sudaca«, jer im to zvuči kao podcjenjivanje njihovog znanja i iskustva i poziv »natrag u školske klupe«. Također, mnogi naši profesori zgroze se kad čuju da bi trebali, u svojoj učenosti, učiti iz prakse. Doista, termin edukacija ima takvih konotacija.
Predlažem da ga izbjegavamo u svrhu prevladavanja nepovjerenja i uspostavljanja sustava prožimanja iskustava prakse s teorijskim spoznajama, iz kojeg bi svi zajedno imali mnogo naučiti. Jer, reforma pravosuđa samo je jedan od aspekata reforme pravničke profesije koju zahtijevaju nove okolnosti.
Na kraju, kao obnašatelj dužnosti dekana Pravnog fakulteta u Zagrebu, obećavam kako ćemo pri razradi novog nastavnog plana i programa petogodišnjeg studija prava, na što nas obvezuje Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju, pozivati, pažljivo slušati i u najvećoj mogućoj mjeri uvažavati savjete različitih sastavnica pravničke profesije koji djeluju u praksi i time dati svoj doprinos najšire shvaćenoj reformi.