1. Razgraničenje i međusobni utjecaj vlasti i uprave¹

Profesionalizacija uprave u Europi započela je usporedno s razvojem apsolutističkih monarhija, ponajprije stvaranjem profesionalne plaćeničke vojske, ali i širenjem vladarevog kućanstva (pisari, komornici, računovođe, i drugi) u rudimentarne začetke drugih upravnih resora kao što su diplomacija ili financije.

Profesionalizam u početku znači ponajprije plaću za službu monarhu, kao i posvećenost toj službi, dok se poslije počinje razvijati i specifično obrazovanje za rad u upravi. Tako se stvara moderna, profesionalna uprava nalik današnjoj. Upravni službenici rade za plaću, služba u upravi im je trajno i glavno zanimanje kojem se najčešće potpuno posvećuju, a za državnu se upravnu službu prethodno obrazuju i osposobljavaju. No, proces jačanja profesionalnih standarda rada u državnoj upravi nije bio ni brz, ni lagan, niti jednostavan. Odvijao se - i još se odvija - tijekom dugih vremenskih razdoblja, uz mnoštvo poteškoća i brojne otpore, različito u različitim zemljama, ovisno o njihovim konkretnim okolnostima.

lako se zbog ideološkog postulata o služenju uprave vlasti, snagom te stručnim i drugim potencijalima uprave može okoristiti ponajprije ta ista vlast, upravo su s njezine strane, dolazili otpori i stvarane su zapreke profesionalizaciji uprave. Zašto dolazi do tog paradoksa? Razlozi su višestruki. Ponajprije, vlast želi zadržati svoju vodeću ulogu i nevoljko pristaje na situaciju u kojoj je uprava zapravo snažnija od nje. Dapače, i preko toga: politički odlučujuća skupina koja obavlja legitimnu vlast nalazi se u pomalo paranoidnoj situaciji da su realno gledajući svi snažniji od nje, a ona mora igrati vodeću ulogu. Uprava je mnogobrojna, organizirana i jaka. Građani su još brojniji te se pod uvjetom dobre organiziranosti ili, pak, u kaotičnim kriznim situacijama vrlo lako mogu okomiti na vlast i srušiti je. S druge strane, vlast mora voditi, mora biti u stanju nizom sofisticiranih mehanizama držati kontrolu nad upravom, osiguravati legitimitet političkom sustavu, inicirati i usmjeravati ekonomski i društveni razvoj, itd.

Ona je pod pritiskom postizanja rezultata koji će biti presudno važni za osiguranje političkog legitimiteta. Politizacija uprave najčešće se opravdava argumentom da politika koja dobije povjerenje građana mora imati učinkovite mehanizme provedbe kao i utjecaj na upravni sustav koji toj provedbi služi. Da bi imala takav utjecaj, ističe se, mora imati mogućnosti imenovati svoje ljude na sva rukovodeća mjesta u upravi. To je, međutim, argumentacija koja je u razvijenim, pa i mnogim tranzicijskim zemljama prevladana, jer je u osnovi pogrešna.

Javna uprava mora biti oblikovana tako da služi javnom dobru i realizaciji javnih interesa, stručno i nepristrano prati i analizira stanje u pojedinim resorima, efikasno i prilagodljivo odgovara na dinamične procese suvremenog doba te pažljivo inkorporira i ostvaruje poželjne demokratske, pravne, socijalne i ekonomske vrijednosti. Takva uprava pomagat će i biti pouzdan partner svakoj demokratski izabranoj vlasti.

1.1. Oblikovanje politike razvoja uprave

No, tu će politika istaknuti da naša sadašnja uprava nije takva. Na to možemo odgovoriti s bar dva pitanja. Prvo, nije li? Zar doista nije takva? Jesmo li s pomoću objektivnih i pouzdanih metoda istražili da nije takva ili govorimo na temelju dojmova ili vlastitih, manje ili više, prikrivenih interesa? Koji dijelovi uprave nisu takvi? A drugo, još važnije: ako utvrdimo da naša uprava nije takva, tko je za to odgovoran? Uprava ili politika? Tko je trebao oblikovati politiku razvoja uprave, poticati razvoj uprave, pokrenuti modernizaciju uprave temeljem dobro oblikovane strategije razvoja?

Mislim da svi znamo odgovor - to je trebala učiniti politika. No, dakako, puno je lakše smijeniti »njihove« i postaviti »naše« nego baviti se tako teškim, neizvjesnim i skupim poslom kao što je reforma i modernizacija uprave. Tako se stječe privid da je nešto napravljeno, da sad »naše« ideje puno lakše prolaze, da se sve odvija brže, bez kritika i upozorenja dosadnih »birokrata« koji uvijek nešto prigovaraju. No, teško onome tko za savjetnike uzme klimavce, a ne stručne ljude.

Taj je osuđen na neuspjeh.² Svaka dobro promišljena vladajuća politika trebala bi djelovati na depolitizaciji uprave zato što se politizacija vraća samoj politici kao bumerang. Uprava pod prevelikim političkim utjecajem nije dovoljno stručna, ne želi ono znanje i stručnost kojim raspolaže pokazati, djeluje uredski-reaktivno i pasivno, nastoji smanjiti štetu od prevelikog političkog pritiska pa zavlači realizaciju ideja koje smatra suprotne javnom interesu, itd.

Političkom patronažom zaposleni službenici rijetko se kada integriraju u svoje organizacije, nisu cijenjeni, sami u radu previše politiziraju, ne usavršavaju se i ne uče, pružaju otvoreni otpor novoj legitimno izabranoj vlasti, itd. Na taj se način ulazi u jedan začarani krug međusobnog optuživanja, napada i opstrukcija.

1.2. Upravna služba kao vlast

 No, i vladajuće su ideje određenih zemalja u određeno doba inkorporirale shvaćanje o upravnoj službi kao vlasti ili o jednostavnosti upravnog posla. Time su omogućavale vladajućim skupinama da položaje u upravi popune osobama bez posebne stručnosti i obrazovanja, svojim političkim istomišljenicima i simpatizerima, osobama koje su željele učiniti ovisnima ili kojima su iz bilo kojeg razloga (zavičajnog, rodbinskog, ili drugog) željele osigurati privilegij stalne i relativno dobre plaće i drugih prinadležnosti. Povijest takvih ideja vrlo je duga.

One pokazuju iznimnu žilavost i otpornost prema racionalnim argumentima. Ako izuzmemo primjer magistratura iz republikanskog doba rimske države, koji je ipak specifičan i nastao u značajno drukčijim okolnostima,³ suvremeni primjeri političkog prisvajanja položaja u upravi su sustav plijena (spoils system) u SAD te politička i osobna protekcija u Engleskoj. Dakako, ni druge zemlje, od Pruske do Rusije, nisu bile imune na takve ideje. Dapače, one su se pojavljivale i tijekom XX. stoljeća, ponajprije u socijalističkim zemljama, ali i u zemljama u razvoju, odnosno zemljama Trećeg svijeta. Andrew Jackson bio je ideolog sustava plijena koji je bio temeljem popunjavanja mjesta u upravi SAD-a od 1829. do 1883.

On je smatrao da su javni poslovi koje uprava obavlja tako jednostavni da ih može obavljati svaki čovjek zdravog razuma. Budući da je riječ o javnim položajima koji se plaćaju iz državnog proračuna, smatrao je Jackson, ostanak na njima ne može biti trajan, nego ograničen jednako kao što je ostanak na (svim) političkim položajima ograničen na četiri godine. Dolazak na položaje u upravi bio je vezan uz pripadnost, podršku ili simpatiziranje političke stranke koja pobijedi na izborima. Omogućavanje osvajanja plaćenih upravnih mjesta davalo je dodatnu snagu i unutarnju koheziju političkim strankama.

No, dugovječnost takvom sustavu zapravo je osiguravala većinska podrška građana koji su ga smatrali izrazom participacije demokratske prakse u javnim poslovima. No, s vremenom se povećavala složenost poslova u upravi, pa onda i nužno stručno znanje kojim »službenici« postavljeni prema sustavu plijena nisu raspolagali. Uprava je postajala sve neučinkovitija. Uz to, sve su je više obilježavali korupcija, rastrošnost i brojne zloporabe. Postajala je karikatura.

Godine 1883. doneseni su Pendelton Act, temeljem kojeg je formirana Komisija za javnu službu (Civil Service Commission), te United States Civil Service Act. Počelo se s provjerama sposobnosti za određena mjesta u upravi, čiji se broj od tada stalno povećavao. Sustav plijena postupno je ograničavan, tako daje najprije eliminiran iz važnijih resora, uz nastojanje da se aktom političkog imenovanja popunjavaju samo najviši položaji u upravi. Usprkos prijelazu na merit-sustav, nastojanja za profesionalizacijom još su dugo obilježavala razvoj američke uprave. Danas je udjel položaja pozicija oko 0,25%. U Engleskoj je sustav političke i osobne patronaže (pokroviteljstva, zaštitništva) također obilježio razvoj do druge polovine XIX. stoljeća, lako su mjesta u upravi bila stalna i stabilna, na njih se moglo doći samo temeljem protekcije. Protekciju su osiguravali ministri, članovi Parlamenta pa čak i visoki upravni službenici.

Primljeni službenici bili su ovisni i pod utjecajem svojeg političkog i/ili osobnog »mentora«, jer su mu dugovali zahvalnost i lojalnost. Uz patronažu uvijek su vezani nepotizam i klijentelizam. Ključne godine u izgradnji merit-sustava bile su 1855. kad je formirana Komisija za javnu službu sa zadatkom ispitati kvalificiranost službenika za obavljanje upravnih službi, te 1870. kad se uvodi natječaj za popunjavanje mjesta u svim državnim upravnim resorima. Danas su politički samo položaji ministara, koji imaju mogućnost angažmana ograničenog, malog broja političkih savjetnika.

1.3. Politički utjecaj

Na kraju valja spomenuti i nastojanje da se putem političkog utjecaja na upravu osigura monopolistički položaj političkih partija koje su bez političke kompeticije željele graditi određene društvene odnose ovog ili onog tipa. Podjednako u tu kategoriju pripadaju komunističke partije čiji je isključivi položaj bio uglavnom i formalno zajamčen ustavima ili zakonima socijalističkih zemalja, kao i nacističke, fašističke i njima slične partije koje su ulogu jedinog relevantnog političkog čimbenika u svojim zemljama osiguravale uz formalno postojanje višestranačja.

Jedne i druge partije svoje su partijske članove postavljale praktički na sve važnije položaje u upravi, osiguravajući tako bespogovorno izvršavanje volje partijskih vodstava. Zanimljivo je pritom da je i Lenjin u Sovjetskom savezu koristio argumente slične onima Andrewa Jacksona, o jednostavnosti upravnih poslova koje može obavljati svatko sa zdravim razumom, ali stotinjak godina poslije. No, ako su u doba Jacksona mnogi upravni poslovi doista bili jednostavni, stoljeće poslije takve su ideje bile u očitom neskladu sa stvarnošću.

1.4. Ostvarenje merit-načela

Suvremene uprave temelje se na merit-načelu, tj. načelu sposobnosti, znanja, stručnosti i sposobnosti za obavljanje upravnih poslova. Učinkovitost uprave zahtijeva njezinu profesionalizaciju. U merit-sustavu nastoji se metodama objektivne ocjene odabrati najsposobnije službenike te ubrzati njihovo napredovanje i postaviti ih na vodeće upravne položaje. Prednost se daje inteligenciji, općem i specijalističkom obrazovanju, znanju i vještinama, bez obzira na političke ideje i uvjerenja, socijalni status, prijateljske i druge osobne veze, obiteljsko podrijetlo, itd.

Izbor službenika obavlja se obično temeljem rezultata ulaznih ispita tijekom natječajnog postupka. Javni natječaj omogućuje jednaku dostupnost upravnih mjesta svima pod jednakim uvjetima te prijavljivanje više kandidata među kojima se odabire najbolji. Merit-sustav također znači ocjenjivanje službenika tijekom službe lišeno političkih kriterija, primjenom objektivnih i pouzdanih metoda, najčešće od strane kolegijalnih tijela sastavljenih od najboljih kolega. Stvaranje merit-sustava nije jednokratan ni lagan posao, a zahtijeva puno truda i vremena te čvrstu političku podršku profesionalizaciji. U njegovom stvaranju posebno značenje ima kvalitetno upravno obrazovanje.

Jedna od pretpostavki za razvoj takvog sustava je jasno razgraničenje političkih i upravnih položaja, ograničavanje političkih položaja u upravi samo na one koji doista snose političku odgovornost predstavničkom tijelu, te potpunu depolitizaciju uprave. Tim se poslom u suvremeno doba oobito bave europske tranzicijske zemlje, ali i brojne zemlje Trećega svijeta, odnosno manje razvijene zemlje širom svijeta.

Kao i u razvijenim zemljama ide se u smjeru sužavanja političkih položaja samo na osobe koje su politički izabrane od strane predstavničkog tijela (ministri) koji onda mogu imati mogućnost angažmana nekog broja svojih političkih savjetnika. Svi ostali položaji obično se popunjavaju temeljem obrazovne pripremljenosti, znanja, stručnosti i sposobnosti. U Mađarskoj zakon predviđa politički akt popunjavanja mjesta ministra i političkog državnog tajnika, s tim da ministar može imati političke savjetnike.

Njihov je broj ograničen, kao i trajanje mandata. U Sloveniji se politički postavljaju ministri, državni tajnici i voditelji upravnih jedinica. U Litvi su nakon političkih promjena smjenjivi samo politički savjetnici, a državni su tajnici profesionalci sa stalnim službeničkim statusom. S druge strane, među razvijenim zemljama, zanimljiv je primjer Švedske u kojoj, usprkos zakonskoj nereguliranosti tog pitanja, ima manje od jednog promila političkih položaja.

2. Politizacija uprave i njezino razgraničenje od vlasti u Hrvatskoj

Uprava je u Hrvatskoj, prije osamostaljenja, bila obilježena politizacijom karakterističnom za sve sustave u kojima je jedna politička partija monopolizirala javnu sferu. Politička imenovanja ili politički utjecaj na imenovanja išao je vrlo duboko, praktički kroz čitav upravni sustav, gotovo do najnižih razina.

Ipak, od početne potpune politizacije do potkraj 1980-ih politizacija je smanjena, a profesionalizacija uprave značajno je napredovala. Obrazovanje i stručnost, javni natječaji i dostupnost upravne službe, čak i na rukovodećim mjestima, bile su karakteristike hrvatske uprave koje su, uz ostale čimbenike, omogućile višestranačke, demokratske izbore, mirni prijenos vlasti te osamostaljenje Hrvatske. To, međutim, nije spriječilo nove vlasti da metodom masovnog otpuštanja službenika na svim upravnim razinama, i to po nacionalnim i političkim kriterijima, doslovno zamijene oko 11% svih službenika, i to gotovo 20% službenika u državnoj upravi i 10% službenika u javnim službama (istraživanje, zdravstvo, obrazovanje, socijalna skrb, itd.).

Za lokalne razine nema podataka, ali se može pretpostaviti da je zamjena jednih službenika drugima bila još izraženija. Na njihova su mjesta zaposleni novi službenici, a čitava je javna uprava značajno povećana, lako je među novim službenicima bilo puno stručnih i sposobnih, politizacija je izrazito obilježila postupak njihovog zapošljavanja.

Do danas upravni se sustav stabilizirao, a politička su smjenjivanja svedena na manju mjeru, iako i dalje, sasvim opravdano, izazivaju veliko zanimanje javnosti. No, za razliku od drugih tranzicijskih zemalja koje odlučno i brže ograničavaju broj političkih položaja u upravi, u Hn/atskoj se broj tih položaja stalno proširivao, izmjenama Zakona o sustavu državne uprave,⁴ donošenjem i izmjenama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika,5 kao i drugim zakonima. Tako se političkim imenovanjem, bez javnog natječaja, imenuju državni tajnici, pomoćnici ministara, tajnici ministarstava, ravnatelji, zamjenici i pomoćnici ravnatelja državnih upravnih organizacija, tajnik i zamjenik tajnika Vlade, predstojnici ureda, ravnatelji agencija i zavoda Vlade, zamjenici državnih tajnika, itd.

Posebno je neprirodno određena kategorija državnih dužnosnika Zakonom o obvezama i pravima državnih dužnosnika, tako da su u tu kategoriju uvršteni i rektori i prorektori sveučilišta! Osim toga, taj je Zakon neusklađen sa Zakonom o sustavu državne uprave, u kojem je kategorija državnih dužnosnika u upravi određena puno uže i odnosi se samo na ministre, državne tajnike, pomoćnike ministra, te ravnatelje, zamjenike i pomoćnike ravnatelja državnih upravnih organizacija. To je, nažalost, samo još jedan primjer kako se taj sustavni, organski zakon uopće ne poštuje od strane samog zakonodavca i kako je vladavina prava najčešće samo floskula bez realnog sadržaja.

3. Primopredaja vlasti i profesionalizacija uprave prema novoj pravnoj regulaciji

U osnovi držim da nema potrebe za donošenjem još jednog zakona, o postupku primopredaje vlasti. Nekoliko je razloga tome. Prvo, mislim da je to područje sasvim dovoljno i jasno regulirano drugim propisima, od Ustava do Zakona o sustavu državne uprave. Kod nas se uporno zaboravlja da se određena nova, vrlo konkretna pitanja ionako mogu pojaviti usprkos minuciozne pravne regulacije, kao i da se u vezi s primopredajom vlasti razvijaju ustavni običaji čija je snaga u drugim zemljama neupitna. Bojim se da će još jedan zakon donijeti još više nesnalaženja, a neće puno promijeniti praksu.

Normativni optimizam uporno puni naše Narodne novine, ali praksa nam je daleko od europskih standarda. Bilo bi bolje da je obratno. Ipak, od tri verzije zakona koje sam čitao najbolja je ona u Konačnom prijedlogu zakona kojeg predlaže Vlada. Vremenski je prva bila verzija koju je predložio HSP u siječnju 2004.6 On je možda bio i maliciozan, jer je htio vrlo duboko zadirati u hrvatsko društvo, ne samo u državnu upravu, prilikom svake promjene vladajuće politike. Prema njemu, dekane i prodekane fakulteta te ravnatelje i zamjenike ravnatelja svih ustanova u vlasništvu Republike Hrvatske postavljali bi i smjenjivali političari! Vladin Konačni prijedlog zakona poboljšan je u odnosu na verziju iz prvog čitanja te su u tom smislu može pohvaliti Vladina spremnost na dorađivanje i poboljšanja zakona.

S gledišta profesionalizacije uprave u prvoj je verziji bila osobito sporna odredba prema kojoj bi se politički smijenjeni državni dužnosnici mogli rasporediti na neko službeničke radno mjesto u upravi. Logično je da političko imenovanje znači i mogućnost političkog smjenjivanja te odlazak iz upravnog sustava. Ne može se postati karijerni službenik zato što je netko bio u vladajućoj političkoj garnituri. Da je takva odredba ostala u zakonu to bi bilo skandalozno, jer bi omogućila novu povlasticu političarima. Takva je odredba bila neprihvatljiva s gledišta ustavnog jamstva da svi građani imaju pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova i biti primljeni u javne službe, što se ostvaruje kroz postupak javnog natječaja. Tom bi se odredbom politički imenovani dužnosnici stavili u povoljniji položaj od ostalih građana, koji se ne bi imali prilike čak ni natjecati za radna mjesta na koja bi se smještalo bivše političke dužnosnike.

Konačnim prijedlogom zakona predviđeno je da se pravo rasporeda na službeničke mjesto odnosi na one razriješene dužnosnike koji su prije političkog imenovanja bili državni službenici, ako postoji slobodno službeničke mjesto za koje ispunjavaju propisane uvjete te na njihov zahtjev. Vrijedi, međutim, uočiti daje i Konačni prijedlog zakona u sličnom smislu manjkav glede svih onih dužnosnika u državnoj upravi koji se zasad - na žalost- politički imenuju, a na koje se taj zakon ne bi odnosio.

To su, primjerice, zamjenici i pomoćnici ravnatelja državnih upravnih organizacija ili zamjenici državnih tajnika. Svi se oni prema sadašnjim propisima imenuju aktom političke prirode, a ne provodi se natječaj. To ne smatramo dobrim rješenjem, jer se njime otvara mogućnost da oni koji su došli u upravu po političkim kriterijima tamo i ostanu, kao da su stručni za upravnu službu. Drugo je, pak, pitanje zašto se u dosadašnjoj zakonodavnoj aktivnosti nisu stvorile pretpostavke da se u državnoj upravi svi položaji, osim ministara i drugih rukovoditelja tijela središnje državne uprave (ravnatelji, državni tajnici novoosnovanih središnjih državnih ureda), popunjavaju temeljem javnog natječaja, prema stručnim kriterijima.

Kad se ti pložaji popune kvalitetnim, dobro obrazovanim osobljem s potrebnim iskustvom i adekvatnim vještinama, morat će im se zajamčiti stalnost u službi. Zbog toga smatramo da zakon o postupku primopredaje vlasti ne treba sadržavati još jednu listu državnih dužnosnika u upravi, osobito zato jer se ta lista razlikuje od onih u Zakonu o obvezama i pravima državnih dužnosnika i u Zakonu o sustavu državne uprave. Glede popisa političkih položaja u upravnom sustavu - koje su podložne političkom imenovanju i smjenjivanju - postoje drugi propisi, organski po načinu donošenja i pravnoj snazi, i to Zakon o Vladi i Zakon o sustavu državne uprave.

Što će nam još jedan zakon koji regulira isto? Zašto se kod utvrđivanja koeficijenata koji su (dakako???) veći od koeficijenata školovanih službenika, u Zakonu o obvezama i pravima državnih dužnosnika nalazi dulja lista dužnosnika u upravnom sustavu nego što je lista predviđena u konačnom prijedlogu Zakona o postupku primopredaje vlasti? Također, načelno je sporna odredba prema kojoj se ostvaruje utjecaj političkih tijela na trgovačka društva koja su od posebnog državnog interesa, a koja će utvrditi Sabor. Prema odredbi kakva je sada, Sabor bi bilo koje trgovačko društvo mogao proglasiti da je od posebnog državnog interesa, čak i ako je u privatnom vlasništvu.

Pa, čak i da je riječ o trgovačkim društvima u državnom vlasništvu, bilo bi produktivnije da se odrede mjerila uspješnosti menadžera tih društava te da ih se angažira ovisno o njihovoj uspješnosti u realizaciji postavljenih ciljeva, bez osobnog utjecaja političara koji su u danom vremenu na vlasti. I, na kraju, ima jedan razlog u prilog donošenju tog Zakona o kojem raspravljamo. On je vezan uz praksu političkog smjenjivanja čak i onih osoba koje su imenovane na određena službenička radna mjesta temeljem javnog natječaja, kao što su predstojnici ureda državne uprave ili, pak, osoba koje su temeljem natječaja postavljene na rukovodeće pozicije ustanova.

Zakonom o ustanovama⁷ predviđeno je da se ravnatelji ustanova imenuju na temelju rezultata javnog natječaja, a zakonom su propisani i razlozi kad ih se može smijeniti prije isteka mandata. Tvrdnje da su ustanove dio pojedinog ministarstva, apsurdna je i netočna. Ustanove predstavljaju oblik funkcionalne autonomije, pojavile su se usporedno s razvojem javnih službi prije više od stotinjak godina, a zadatak im je obavljati neku javnu službu prema pravilima određene struke te pridržavajući se dobrih standarda kvalitete.

Smatralo se da će toliko promijeniti karakter države da će se moći govoriti samo o državi javnih službi. Kad se danas govori da su one interni organizacijski dio državnih upravnih tijela, onda se to doima civilizacijski otužno. Valja se nadati da će praksa smjenjivanja osoba postavljenih temeljem natječaja i stručnih kriterija, donošenjem Zakona o postupku primopredaje vlasti prestati.

¹ Uz malu dozu humora odnos vlasti i uprave moglo bi se usporediti s prosječnim brakom patrijarhalnoga tipa. Vlast igra ulogu muža: on je jači, ali nestalniji; impulzivniji, ali manje uporan; sklon je promjeni i avanturi, ali bi se uvijek rado vratio doma; nespretan je u kućnim poslovima i nesposoban pobrinuti se za sebe, ali strog prema ženi koja mu služi. S druge strane, žena ga sofisticirano usmjerava i vodi. Ona pristaje da muž donosi odluke, ali tek nakon što ga ona opskrbi informacijama i dobrim procjenama; omogućava mu da se on istakne, predstavlja, govori, ali tako kako ga je ona naputila.
² Jedan poznati predsjednik SAD-a navodno je otpustio savjetnika koji se otprve složio s njegovim mišljenjem jer mu, za ponavljanje onoga što i sam zna, ne treba savjetnik!
³ Magistrati su tijekom razdoblja rimske republike, prije doba carstva, obnašali rukovodeće uloge u upravnom aparatu, koje su spajale političke i upravne komponente, a popunjavale se na određeno vrijeme, političkim aktom. Magistrati su upravne poslove obavljali prema vlastitoj ocjeni, najčešće na vlastiti račun, a ne na financijski teret države, s vlastitim, a ne državnim službenicima, te uz opću političku odgovornost.
⁴ Vidjeti Zakon o sustavu državne uprave (Nar. nov., br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01, 190/ 03 - proč. tekst i 199/03).
⁵ Vidjeti Zakon o obvezama i pravima državnih dužnosnika (Nar. nov., br. 101/98, 135/98, 105/99, 25/ 00, 73/00, 30/01, 59/01, 114/01, 153/02 i 16/04).
⁶ Da je kojim slučajem taj tekst ozakonjen imali bismo u Hrvatskoj sustav plijena kakav je u XIX. stoljeću postojao u SAD-u. On je predviđao politička imenovanja ne samo dužnosnika nego i službenika i namještenika. Pa doista, možda i čistačice u ministarstvima i uredima državne uprave nisu politički podobne! Taj je zakon možda napisan nestručno, a odaje temeljito nepoznavanje sustava državne uprave, jer barata nepostojećim tijelima i funkcijama, itd.
⁷ Vidjeti članak 40. Zakona o ustanovama (Nar. nov., br. 76/93, 29/97 - isp. i 47/99).