1. Uvod

Teritorijalni ustroj na prostoru Republike Hrvatske bio je podložan čestim promjenama, ali je u bližoj i daljnjoj povijesti kao zajedničko polazište imao dvije razine teritorijalnih jedinica (općine, gradovi, kotarevi) lokalna razina jedinica i (zajednice općina, gradske zajednice općina i županije) kao područna (regionalna) razina teritorijalnih jedinica.

Ukidanjem zajednica općina 1990. godine¹ ukida se regionalna razina teritorijalnog ustrojstva u Republici Hrvatskoj, a tek od 1992. godine ukidanjem bivših općina (115) započinje novi teritorijalni ustroj lokalne i regionalne razine osnivanjem općina i gradova, kao jedinica lokalne samouprave i županija kao jedinica lokalne samouprave i uprave,² te Grada Zagreba3 kao jedinice s posebnim statusom.

Teritorijalne promjene u Republici Hrvatskoj zasnovane na osnovama europske tradicije u razvitku lokalne samouprave započele su ustavnim opredjeljenjima iz 1990. godine, prihvaćanjem načela Europske povelje o lokalnoj samoupravi,⁴ određivanjem mjerila za osnivanje i ustrojstvo jedinica lokalne samouprave utvrđenih Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi iz 1992. godine,⁵ donošenjem Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj iz 1992. godine6 i provedbom višestranačkih demokratskih izbora 1993. godine.

Bila su to početna iskustva u njegovanju lokalne samouprave na prostoru samostalne i neovisne Republike Hrvatske, pa je teritorijalno ustrojstvo uvedeno Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj iz 1992. godine predstavljalo veliki iskorak u odnosu na dotadašnji sustav, ali je zbog nedostatka iskustava u lokalnoj samoupravi bilo podložno čestim promjenama.

Temeljem ustavne odredbe o posebnostima Grada Zagreba kao jedinstvene teritorijalne i upravne cjeline donesen je Zakon o Gradu Zagrebu 1992. godine,⁷ kojim je uređeno područje i djelokrug Grada Zagreba.

Kao što je teritorijalno ustrojstvo županija, gradova i općina doživjelo brojne promjene, tako je i teritorijalno ustrojstvo Grada Zagreba u razdoblju od 1992. godine do 1997. imalo nekoliko promjena.

Mjerila za najpogodniji oblik teritorijalnog ustrojstva još uvijek se istražuju, analiziraju se prednosti i nedostaci dosadašnjih iskustava. I europska iskustva s dugogodišnjom tradicijom lokalne samouprave ukazuju da je oblikovanje lokalne samouprave pa time i teritorijalno ustrojstvo trajni postupak zbog prilagodbe zahtjevima i potrebama lokalne sredine.

To potvrđuje i donošenje novog cjelovitog Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj već 1997. godine,⁸ kojim se pokušalo uskladiti zahtjeve i argumente lokalne sredine i dotadašnjih iskustava u ustrojstvu jedinica lokalne samouprave (općina i gradova) i jedinica lokalne samouprave i uprave (županija). Uz niz daljnjih izmjena i dopuna, te odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, kojima se ukidaju pojedine odredbe Zakona, Zakon iz 1997. godine i danas je na snazi.

U uvjetima višestranačkog sustava nakon promjena na izborima za Zastupnički dom Hrvatskog državnog Sabora održanih u siječnju 2000. godine uslijedile su i ustavne promjene Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90,135/97 i 8/98 - pročišćeni tekst). Slijede, dakle, Promjene Ustava Republike Hrvatske objavljene u Narodnom novinama, br. 113/00, potom Promjene Ustava Republike Hrvatske objavljene u Narodnom novinama, br. 124/00 i 28/01 i konačno Pročišćeni tekst objavljen u Narodnim novinama broj 41/01 i ispravak u Narodnim novinama, br. 55/01.

Nakon ustavnih promjena uslijedilo je i donošenje Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/ 01 - vjerodostojno tumačenje), Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 33/01 i 10/02 - Odluka USRH) i Zakona o Gradu Zagrebu (Nar. nov., br. 62/ 01), a time i usklađivanje tih zakona s ustavnim promjenama.

Zakon o područjima županija, gradova i općina u RH nije usklađen s navedenim promjenama, pa bi trebalo pristupiti njegovom usklađivanju u smislu promjena pojmovnog određenja jedinice lokalne samouprave i uprave u jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali i postupovnih odredbi odnosno njihovog usklađivanja s odredbama Ustava i posebnih zakona.

2. Značajnije promjene odredaba o lokalnoj samoupravi u Ustavu RH

Uz temeljno određenje prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu UVI poglavlju o mjesnoj, lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi od članka 132. do 137. Usta; va Republike Hrvatske9 to pravo se ostvaruje preko lokalnih odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava.

Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi, a jedinice područne (regionalne) samouprave su županije, a njihovo područje određuje se na način određen zakonom. Zagrebu kao glavnom gradu zakonom se može utvrditi položaj županije.

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom u okvirima zadanim Ustavom.

2.1. Djelokrug jedinice lokalne samouprave

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.

2.1. Djelokrug jedinica područne (regionalne) samouprave

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

2.3. Unutarnje ustrojstvo

Unutarnje ustrojstvo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u okviru zakona uređuju statutom sukladno lokalnim potrebama i mogućnostima. U obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave su samostalne, a u nadzoru ustavnosti i zakonitosti podliježu ovlaštenim državnim tijelima.

2.4. Vlastiti prihodi

Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom, a država je dužna pomagati financijski slabije jedinice u skladu sa zakonom.

Ukidanjem Županijskog doma Hrvatskog Sabora Promjenama Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 28/01) ukida se i dosadašnja zastupljenost županija u Hrvatskom Saboru odnosno pravo na tri zastupnika iz svake županije.¹⁰

3. Postupak teritorijalnih promjena

Mjerila za osnivanje općina, gradova i županija, njihov djelokrug i ustrojstvo bila su uređena Žakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92, 94/93, 117/93, 5/ 97, 17/99, 128/99, 51/00 i 105/00), a potom novim Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/ 01- vjerodostojno tumačenje).

Područje, naziv i sjedište općina, gradova i županije, u skladu s mjerilima utvrđenim ranijim Zakonom, a sada Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, određuje se posebnim zakonom odnosno Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj.¹¹

Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj iz 1992. godine bilo je ustrojeno 20 županija i Grad Zagreb s položajem županije, 70 gradova i 421 općina, ali se i nadalje izmjenama i dopunama ovoga Zakona (Nar. nov., br. 90/92, 2/93, 58/93, 90/ 93, 10/94 i 29/94) sve do 1994. godine mijenjalo područje općina i gradova.

3.1. Teritorijalni ustroj prema novom Zakonu

Godine 1997. donosi se novi Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 10/97) koji cjelovito uređuje naziv, područje i sjedište županija kao jedinica lokalne samouprave i uprave i gradova i općina, kao jedinica lokalne samouprave, te postupak određivanja i promjena granica, postupak promjena područja, osnivanja novih jedinica i promjena sjedišta tih jedinica.

Donošenjem ovoga Zakona i dalje se povećava broj gradova i općina, pa tako uz 20 županija i Grad Zagreb s položajem županije, ukupno je ustrojen 121 grad i 416 općina, s tim da je 47 općina dobilo status grada, osnovane su 54 nove općine, a teritorijalnim promjenama ukinuto je 13 općina.

Zakon iz 1997. godine noveliran je nakon njegova donošenja i tako cjelovitim Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 10/97, 124/ 97, 50/98 -odluka Ustavnog suda RH, 68/98, 22/99, 42/99 -odluka Ustavnog suda RH, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/01, 79/02 i 83/02) do polovine 2002. godine ustrojeno osim 20 županija i Grada Zagreba ukupno 122 grada i 425 općina.

Broj jedinica lokalne samouprave (općina i gradova), već nakon donošenja Zakona o područjima iz 1992. u smislu ekonomske održivosti i razvitka tih jedinica, bio je prevelik, a njegovim daljnjim izmjenama i dopunama,¹² te Zakonom iz 1997. godine njihov broj nastavio se povećavati pa se time se ujedno nastavlja usitnjavanje postojećih općina i gradova. To su omogućavale odredbe Zakona i njihova primjena, koje u dobroj namjeri i u duhu Europske povelje o lokalnoj samoupravi nisu sadržavale mjerila za osnivanje općina po broju stanovnika, a u primjeni se nisu uvijek poštivala minimalna ekonomska mjerila o njihovoj financijskoj snazi. Istovremeno uz propisana mjerila za osnivanje grada prema broju stanovnika, Zakon je sadržavao i izuzetke od tih pravila, koja su se u praksi često primjenjivale kao pravilo, te tako utjecale na povećanje ukupnog broja jedinica, bez osnovnih pretpostavki za funkcioniranje.

Na isti način pristupilo se i teritorijalnom ustroju 20 županija bez primjene mjerila u pogledu veličine županija po površini (Međimurska županija nasuprot Splitsko - dalmatinskoj županiji) ili broju stanovnika (Ličko - senjska županija nasuprot Splitsko - dalmatinskoj županiji, Primorsko - goranskoj i Osječko - baranjskoj). Grad Zagreb po posebnom Zakonu o Gradu Zagrebu osniva se kao Grad s posebnim statusom odnosno s položajem županije.

3.2. Određene teškoće u praksi u osnivanju jedinica lokalne samouprave

Takovim pristupom i primjenom navedenih mjerila u teritorijalnom ustrojstvu osnovan je veliki broj malih jedinica lokalne samouprave, ali njihovim osnivanjem nastaju brojne teškoće koje se sastoje u sljedećem:

• nedostatak odredivih mjerila za osnivanje općina i nedosljedna primjena postojećih propisa o »ekonomskoj održivosti« za osnivanje općina i gradova i financijskih propisa o kreditnoj zaduženosti, te nepravovremena kontrola zakonitog korištenja financijskih sredstava lokalnih proračuna i druge imovine jedinica lokalne samouprave, otežali su ostvarivanje lokalne samouprave, a osobito u malim jedinicama nastalim usitnjavanjem većih jedinica.
• preusitnjenost određenog broja jedinica lokalne samouprave bez ekonomske osnove uz objektivne i subjektivne slabosti nije rezultirala razvitkom tih područja, već njihovim daljnjim zaostajanjem,
• sustavom dotacija iz državnog proračuna koji nije bio postavljen prema razvojnim mjerilima i nedovoljnom kontrolom zakonitog trošenja tih sredstava, izostali su stvarni učinci ravnomjernijeg razvitka područja od posebne skrbi,
• veliki broj jedinica lokalne samouprave doveo je do povećanja u zapošljavanju službenika, koji nisu osposobljeni za pojedine stručne poslove u okviru samoupravnog djelokruga tih jedinica, a nedonošenje posebnog zakona za lokalne službenike omogućilo je daljnju negativnu selekciju u zapošljavanju po kvalifikacijskoj strukturi (vrsti i stupnju stručne spreme) i stručnosti u lokalnoj samoupravi. Uz to nije se radilo dovoljno na stručnoj edukaciji kadrova, iako su brojnost novih propisa i njihova primjena to zahtijevali,
• nedovoljna odredivost mjerila za utvrđivanje granica između pojedinih jedinica lokalne samouprave te nedosljedna primjena odredivih mjerila i pravila struke, stvaraju probleme u službenim evidencijama o prostoru,
• korištenje i održavanje vrlo složenih infrastrukturnih sustava, koji čine cjelinu, a nalaze se na području više jedinica lokalne samouprave, zbog usitnjavanja jedinica lokalne samouprave teritorijalnim ustrojstvom i nepravovremenim usklađivanjem zakona i drugih propisa koji uređuju nadležnosti tih jedinica, ne trpe trome oblike suodlučivanja brojnih malih jedinica, što često onemogućava kvalitetno funkcioniranje ovih sustava.

Svi navedeni pokazatelji ukazuju da teritorijalno ustrojstvo u Republici Hrvatskoj od 1992. godine do danas možda nije dovoljno pratilo prirodna, povijesna, prometna, gospodarska, a osobito ekonomska obilježja, te je iz tih razloga duže vrijeme prisutno saznanje o potrebi redefiniranja teritorijalnog ustroja prema stvarnim i objektivnim pokazateljima. Ovakva saznanja prisutna su s jedne strane na razini središnjih tijela države, koja prate i nadziru rad jedinica lokalne samouprave, ali i kod samih jedinica lokalne samouprave, čiji rad je otežan nedostatkom sredstava za ostvarivanje njihovog redovitog djelokruga.

3.3. Potreba utvrđivanja mjerila za osnivanje jedinica lokalne samouprave

Sa stajališta geopolitičkog i povijesnog položaja Republike Hrvatske teritorijalni ustroj u Republici Hrvatskoj i nadalje zahtijeva dvije razine administrativno teritorijalnih jedinica lokalne samouprave. Uz prirodna, povijesna, prometna, gospodarska, kulturološka i druga obilježja potrebno je na razini županijskog (regionalnog) ustroja uravnotežiti veličine županija, a za najmanju jedinicu lokalne samouprave (grad i općinu) propisati mjerila za osnivanje najmanje ekonomski održive jedinice lokalne samouprave, te propisana mjerila dosljedno provoditi u praksi.

Problemu utvrđivanja mjerila za uspostavu ekonomski održive jedinice lokalne samouprave, treba pristupiti dvojako. Zakonskom regulacijom decentralizacije, koja je započela 1. srpnja 2001. godine, već je učinjen početni korak jačanja uloge ovih jedinica prijenosom poslova i financijskih sredstava na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, kroz povećani udio u raspodjeli poreza na dohodak i drugih poreznih prihoda u korist lokalnih i područnih jedinica lokalne samouprave. Time je ojačan i njihov fiskalni kapacitet, ali ne dovoljno, te je zbog toga potrebno u daljnjoj fazi decentralizacije nastaviti s jačanjem fiskalnog kapaciteta jedinica lokalne samouprave.

Istovremeno je potrebno definirati mjerila za osnivanje najmanje jedinice lokalne samouprave propisivanjem minimalnih ekonomskih standarda i minimalnog broja stanovnika, ali ujedno uz pravne pretpostavke za osnivanje novih jedinica otvoriti mogućnost za postupak ukidanja ekonomski neodrživih jedinica njihovim pripajanjem drugim jedinicama. Ovakvim pravnim uređenjem postupka teritorijalnih promjena postojale bi pravne pretpostavke kako za osnivanje novih jedinica tako i za njihovo ukidanje odnosno pripajanje drugim jedinicama u kontinuitetu.

Prema pokazateljima ekonomske održivosti jedinica lokalne samouprave njihov broj bi vjerojatno i u sadašnjem trenutku bio manji od postojećeg, te bi se neke jedinice zbog neispunjavanja osnovnih uvjeta trebale pripajati drugim jedinicama, ali bi se promjenom ekonomskih i drugih pokazatelja, te dosljednom primjenom mjerila utvrđenih Zakonom na navedeni način, postupak osnivanja novih jedinica lokalne samouprave mogao ponovno pokrenuti.

Uz definiranje ovako postavljenih mjerila za osnivanje jedinica lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave i druge teritorijalne promjene, potrebno je uskladiti i sve druge propise, kako bi teritorijalno ustrojstvo omogućilo funkcioniranje cjelovitog sustava, umjesto da teritorijalno ustrojstvo bude kočnica njegovom funkcioniranju.

4. Postupak određivanja i promjena granica jedinica lokalne samouprave

Granice između općina i gradova prema odredbama Zakona o područjima županija, gradova i općina u RH13 određuju se prema nekoliko alternativnih mjerila. Temeljem stavka 1. članka 27. Zakona, granice između općina i gradova predstavljaju u pravilu granice rubnih katastarskih općina. Ako se granice rubnih katastarskih općina ne podudaraju s rubnim granicama naselja odnosno mjesta koja ulaze u sastav pojedine općine odnosno grada, prema stavku 2. članka 27. Zakona, granicu predstavlja granica rubnih naselja prikazana u službenoj evidenciji prostornih jedinica.

Ako granice rubnih katastarskih općina, odnosno naselja nisu jednoznačno prikazane u službenim evidencijama prostornih jedinica, tada će susjedne jedinice dogovorno uskladiti granice.

Problemi u primjeni ovih odredaba Zakona nastaju iz razloga što granice naselja vrlo često nisu ažurirane nakon izgradnje stambenih i infrastrukturnih objekata naselja, ali istovremeno i zbog različite interpretacije dogovornog načina određivanja granica.

4.1. Odlučivanje predstavničkog tijela

Jedinice lokalne samouprave prema članku 28. Zakona mogu sporazumno izmijeniti postojeće granice. Odluku o promjeni granica jedinice lokalne samouprave donose njihova predstavnička tijela natpolovičnom većinom glasova svih članova na prijedlog poglavarstva, nakon pribavljenog mišljenja pučanstva s područja na koje se promjena odnosi.

Na temelju odluke predstavničkih tijela predsjednici poglavarstava sklapaju sporazum u kojem se granice opisuju tekstualno. Kartografski prikaz obvezan je sastavni dio sporazuma, a potpisani sporazum dostavlja se Ministarstvu pravosuđa, uprave i lokalne samouprave, Državnoj geodetskoj upravi i Državnom zavodu za statistiku.

Zakonodavac, međutim, ne određuje iz kojih razloga i po kojim kriterijima se granice mogu mijenjati sporazumno. Jesu li to objektivno opravdani razlozi odnosno potreba da se naselje zaokruži kao cjelina ili se ta mogućnost daje bez obzira na objektivno opravdane razloge.

Postupak utvrđivanja odnosno mijenjanja postojećih granica između jedinica lokalne samouprave na način utvrđen člankom 27. i 28. Zakona u praksi stvara dosta problema jer se zbog normativne nepreciznosti pojmom »dogovornog« rješavanja pitanja granica odnosno »sporazumnog« mijenjanja postojećih granica može izvesti krivi zaključak.

Nakon što zakonodavac propisuje stručni pristup u određivanju granice prema granicama postojećih evidencija u prostoru (granicama katastarskih općina, a potom granicama naselja) daljnji postupak određivanja granice ili mijenjanja postojeće granice, prepušta se dogovornom određivanju odnosno sporazumnom načinu mijenjanja granice, ali bez jasne upute da li se u dogovornom određivanju odnosno sporazumnom mijenjanju granica treba pridržavati mjerila koja proistječu iz osnovnog pristupa u određivanju granica prema evidencijama u prostoru. Ako je osnovni pristup u određivanju granice između jedinica lokalne samouprave granica katastarske općine i granica naselja u slučaju odstupanja od navedenih evidencija u prostoru, jer se naselje širilo izgradnjom izvan dosadašnjih granica, mjerila prema kojima se vode evidencije u prostoru i nadalje trebaju biti vodilja u dogovornom određivanju odnosno sporazumnom mijenjanju granice, prema stvarnim promjenama u prostoru.

Tada dogovorni način određivanja granice, odnosno sporazumni način mijenjanja granica treba shvatiti kao način usklađivanja promjena nastalih u prostoru, ali nikako i odstupanje od osnovnih mjerila za određivanje granice prema kojima se i vode službene evidencije u prostoru. Ovo bi dakle trebao biti postupak usklađivanja evidencija sa stvarno nasta-lim stanjem u prostoru. U protivnom nastaje »nered« u prostoru, ali isto tako i teškoće u sporazumijevanju oko granica, što rezultira brojnim sporovima oko granica pred Povjerenstvom za granice Vlade Republike Hrvatske, koje u nedostatku navedenih jasnih kriterija i propisanog postupka za određivanje granica, vraća problem na početak, jer granice ostaju neriješene, a nedopustivi pravni vakum ima i može imati nesagledive štetne posljedice.

Moguća su i drugačija pravna shvaćanja ali praksa je svakako potvrdila da ovome problemu treba posvetiti posebnu stručnu pažnju zbog brojnih neriješenih sporova o granicama između jedinica lokalne samouprave, kako bi se zaštitilo narušavanje pristupa u stručnom vođenju službenih evidencija u prostoru.

4.2. Prijedlozi de lege ferenda

Dvojbe u normativnom dijelu dogovornog načina određivanja granica i sporazumnog mijenjanja granica moguće je otkloniti i u okviru postojeće formulacije članka 27. i članka 28. Zakona, ako se podzakonskim aktima u skladu s pravilima struke pobliže razradi iz kojih razloga i na koji način se određuju odnosno mijenjaju granice tih jedinica.

U primjeni odredbi članka 27. i članka 28. Zakona potrebno je pravnim, geodetskim, katastarskim, kartografskim i drugim stručnim mišljenjima pojasniti intenciju zakonodavca u smislu što su to objektivno opravdani razlozi za određivanje ili promjenu granice, te pobliže definirati stručni način opisivanja granice u postupku određivanja granice sukladno propisima o kartografskom prikazu granice, kao i sadržaj sporazuma o promjeni granice. Iz stručnih mišljenja proizašlo bi i preciznije postupanje u određivanju granica od strane jedinica lokalne samouprave, ali i pojasnilo bi se postupanje državnih tijela u smislu kada se granica i službeno smatra utvrđenom ili promijenjenom jer u protivnom nastaje nesklad u službenim evidencijama u prostoru. Svakako kod budućih izmjena Zakona potrebno je u stručnom smislu određenije urediti postupak i kriterije određivanja granice između jedinica lokalne samouprave.

Problemi vezani za primjenu odredaba Zakona i određivanje granica zasigurno bi se smanjili ako bi se u postupku promjene područja ili osnivanja jedinice lokalne samouprave obvezno prilagao i kartografski prikaz granice područja na koje se promjena odnosi.

5. Postupak promjene područja, osnivanje novih jedinica i promjena sjedišta

Promjenu područja ili sjedišta jedinice lokalne samouprave i osnivanje novih jedinica lokalne samouprave temeljem članka 30. Zakona o područjima županija, gradova i općina u RH¹⁴ može predložiti predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave odnosno jedna trećina (1/3) građana s prebivalištem na području za koje se promjena traži.

Ako je predlagatelj promjena područja ili sjedišta jedinice, te osnivanja nove jedinice lokalne samouprave, predstavničko tijelo jedinice, dužno je pribaviti mišljenje građana s područja za koje se promjena traži, a ako promjenu predlaže 1/3 građana, oni su dužni pribaviti mišljenje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

lako postoje brojne dvojbe i nedorečenosti u vezi propisanog postupka za promjene područja jedinica lokalne samouprave, ako se predloženim promjenama predlaže izdvajanje određenog područja iz jedne jedinice lokalne samouprave i njegovom pripajanju drugoj jedinici do jasnijeg zakonskog određenja, valjalo bi pravnom logikom izvesti zaključak da se o promjeni područja koje se predlaže, izjasni i predstavničko tijelo druge jedinice.

Predlagatelj promjena područja ili sjedišta jedinice lokalne samouprave, odnosno predlagatelj osnivanja novih jedinica, dužan je pribaviti i mišljenje županijske skupštine na čijem je području jedinica lokalne samouprave za koju se navedene promjene traže. Ako se promjena područja odnosi i na područje druge županije, tada je potrebno da se o promjeni izjasni i županijska skupština i te druge županije po navedenoj pravnoj analogiji.

Predlagatelj promjena sjedišta postojeće jedinice lokalne samouprave, kao i predlagatelj osnivanja novih jedinica lokalne samouprave, uz prijedlog je dužan podnijeti i suglasnost ministra financija na predloženu promjenu, odnosno ako se predlaže osnivanje nove jedinice lokalne samouprave i prijedlog izvora financiranja svih obveza jedinice lokalne samouprave, propisanih posebnim zakonima.

5.1. Dužnosti ovlaštenih predlagatelja

Kako promjena područja ili sjedišta jedinice lokalne samouprave i osnivanje novih jedinica lokalne samouprave pretpostavlja ujedno i donošenje Zakona ili izmjene i dopune postojećeg Zakona, ovlašteni predlagatelji (predstavničko tijelo ili 1/3 građana) dužni su:

• pripremiti prijedlog promjene područja ili sjedišta ili osnivanja jedinice lokalne samouprave koji sadrži i sve bitne elemente prijedloga zakon s obrazloženjem promjena koje se predlažu,
• pribaviti mišljenje građana s prebivalištem na području na koje se ove promjene odnose (ako je predlagatelj predstavničko tijelo) odnosno mišljenje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave na čijem se području promjene predlažu (ako je predlagatelj 1/3 građana), te mišljenje predstavničkog tijela druge jedinice lokalne samouprave ako se promjene odnose na područje te druge jedinice,
• pribaviti mišljenje županijske skupštine na čijem se području predlaže promjena odnosno mišljenje i druge županijske skupštine ako se promjene odnose i na drugu županiju,
• suglasnost ministra financija na predloženu promjenu sjedišta ili osnivanje nove jedinice lokalne samouprave i prijedlog izvora financiranja svih obveza jedinice lokalne samouprave, čije se osnivanje predlaže.

Prijedlog promjena sjedišta jedinice lokalne samouprave ili osnivanja nove jedinice lokalne samouprave, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave sukladno svom statutu i poslovniku, može razmotriti na dva načina i to da o navedenom prijedlogu daje svoje mišljenje ako je priložena suglasnost ministra financija na izvore financijskih sredstava za financiranje svih obveza jedinice lokalne samouprave i prijedlog izvora financiranja. Ako uz prijedlog nije priložena navedena suglasnost, predstavničko tijelo prema argumentaciji iz prijedloga može mišljenjem podržati ili ne podržati promjene ili osnivanje jedinice lokalne samouprave kao inicijativu, te zatražiti potrebnu suglasnost i naknadno razmotriti prijedlog u cjelini i dati svoje konačno mišljenje. Na taj način predstavničko tijelo daje težinu prijedlogu 1/3 građana prema Ministarstvu financija i traženju suglasnosti, ali ujedno se zaštitilo da konačno mišljenje daje tek na financijski izvjesni prijedlog promjena područja ili osnivanja jedinice lokalne samouprave nakon suglasnosti (pozitivne ili negativne) ministra financija.

Važnost suglasnosti ministra financija i ocjena izvora sredstava iz kojih će se financirati poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave nakon njezina osnivanja, nije potrebno posebno obrazlagati. Kako je zbog gospodarskih prilika Republike Hrvatske financiranje jedinica lokalne samouprave objektivno otežano, dijelom je prisutan problem osnivanja jedinica lokalne samouprave bez ekonomske osnove, što potvrđuje njihova brojnost, usitnjenost i vrlo slaba gospodarska osnova u dijelu manjih jedinica.

lako iz odredbe članka 30. Zakona izričito ne proizlazi da se uz prijedlog za osnivanja jedinice lokalne samouprave odnosno prijedlog izmjena i dopuna Zakona prilaže kartografski prikaz granice jedinica lokalne samouprave čije se osnivanje predlaže, u okviru šire interpretacije članka 27. i članka 30. Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, može se izvesti zaključak da se jedinica lokalne samouprave osniva u okviru poznatih granica.

Takvom interpretacijom zakonskih odredbi i dosljednim postupanjem u praksi smanjili bi se problemi prisutni u rješavanju pitanja granica jedinica lokalne samouprave nakon njihova osnivanja i povećala pravna sigurnost korištenja i raspolaganja nekretnina i drugih vlasničko pravnih ovlaštenja na nekretninama na kojima se nakon osnivanja jedinica lokalne samouprave treba definirati granica. Često se zbog neriješenog pitanja granica dovodi u pitanje pravna sigurnost prometa nekretninama kao i drugih stvarno pravnih ovlaštenja na nekretninama koje su u vlasništvu jedinica lokalne samouprave ili je u pitanju gospodarenje nekretninama i pripadajućim gospodarskim objektima u vlasništvu države koje su dane na korištenje jedinicama lokalne samouprave (zakup poljoprivrednog zemljišta prema posebnom zakonu, turistički objekti i slično). Stoga bi bilo nužno do poboljšanja zakonskog teksta zauzeti stajalište u okviru postojećih odredbi da se u postupku osnivanja jedinica lokalne samouprave obvezno definiraju granice i kao dokaz o tome prilaže i kartografski prikaz granica.

Mišljenje građana ako osnivanje jedinice lokalne samouprave predlaže predstavničko tijelo odnosno mišljenje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave ako osnivanje predlaže 1/3 građana u nedostatku preciznog zakonskog određenja, prema stajalištu Ustavnog suda Republike Hrvatske i ministarstva nadležnog za lokalnu samoupravu sadržajno ne obvezuje (iako ga iz praktičnih razloga ne treba zanemarivati), ali u postupku osnivanja jedinice lokalne samouprave odnosno u postupku izmjena i dopuna Zakona potrebno je zatražiti mišljenje, te slijedom toga i priložiti pisani dokaz o zatraženom mišljenju u postupku osnivanja nove jedinice lokalne samouprave.

5.2. Način iskazivanja mišljenja građana

O načinu iskazivanja mišljenja nije propisan postupak. Predstavničko tijelo o prijedlogu 1/3 građana s područja za koje se predlaže promjena područja ili osnivanje jedinice lokalne samouprave daje mišljenje na način određen statutom ili poslovnikom jedinice lokalne samouprave, a mišljenje građana o prijedlogu predstavničkog tijela mora na jasan i nedvosmislen način iskazati volju građana o predloženoj promjeni područja ili osnivanju jedinice lokalne samouprave. Pisani podnesak o prikupljenim potpisima građana mora nedvojbeno sadržavati i izraženu volju građana koji svojim potpisima podržavaju prijedlog za osnivanje nove jedinice lokalne samouprave. Na isti način zapisnik o održanom zboru građana na kojem su građani raspravljali o osnivanju jedinice lokalne samouprave i svojim potpisima podržali osnivanje nove jedinice lokalne samouprave, ima pravne učinke pravno valjanog mišljenja.

Mišljenje građana o prijedlogu predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave kao predlagatelja za osnivanje nove jedinice, potpisuje ovlašteni predstavnik građana. Ukoliko se o prijedlogu građani izjašnjavaju na zboru građana koji se organizira na razini mjesnog odbora, tada zapisnik potpisuje predsjednik vijeća mjesnog odbora koji je sazvao zbor građana.

Na navedeni način postupak osnivanja jedinice lokalne samouprave može se voditi cjelovito i sa svim poznatim elementima (područje, granice, izvori financiranja i dr.), a ujedno u njemu mogu sudjelovati građani i nadležna tijela jedinica lokalne samouprave na koje se promjena odnosi što je i namjera zakonodavca propisivanjem postupka promjena područja i osnivanja jedinica lokalne samouprave.

5.3. Subjekti koji mogu predložiti promjenu granica županije

Kako se promjene u smislu ovoga Zakona u praksi uglavnom odnose na promjene područja jedinica lokalne samouprave, koje eventualno obuhvaćaju i promjene područja županija, potrebno je više pozornosti usmjeriti na interpretaciju upravo tih odredbi Zakona. Međutim, zakonodavac u članku 31. Zakona uređuje i ovlasti tko mora predložiti promjene područja županije, lako vrlo šturo i neprecizno ova odredba Zakona ovlaštenje za predlaganje promjena područja županije (»jedinice lokalne samouprave i uprave«) daje predstavničkom tijelu (za pretpostaviti je te jedinice odnosno županijske skupštine) i 1/3 jedinica lokalne samouprave. U praksi ova odredba nije korištena ili iz razloga njene nejasnoće ili iz drugih razloga nije poznato. Ipak ovu odredbu valjalo bi doraditi u smislu preciznije naznake jedinica koje predlažu promjene, ali i razrade postupka pribavljanja mišljenja i suglasnosti odgovarajućih tijela, na isti i drugačiji način kako to uređuje članak 30. Zakona.

6. Funkcioniranje jedinica lokalne samouprave nakon osnivanja i drugih promjena

Postojeća predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave, odnosno jedinica lokalne uprave i samouprave kod kojih je došlo do promjena područja, prema odredbi članka 32. Zakona nastavljaju s radom u dosadašnjem djelokrugu i s dosadašnjom područnom nadležnosti do konstituiranja novih predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave, odnosno jedinica lokalne uprave i samouprave.

Novoustrojene jedinice lokalne samouprave ustrojit će upravna tijela u roku utvrđenom člankom 33. Zakona odnosno u roku 30 dana od izbora poglavarstva, a do ustrojavanja upravnih tijela iz stavka 1. ovoga članka i preuzimanja predmeta, poslove upravnih tijela jedinica lokalne samouprave ustrojenih ovim Zakonom, kao i upravnih tijela jedinica lokalne samouprave kojima je pripojeno područje drugih gradova i općina, obavljaju upravna tijela dosadašnjih gradova i općina.

Budući ove odredbe Zakona nisu usklađene sa Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi¹⁵ u dijelu kojim uređuje jedinice lokalne samouprave koje nemaju poglavarstvo, logičkom interpretacijom rok od 30 dana računa se od konstituiranja predstavničkog tijela, umjesto od dana izbora poglavarstva.

Unatoč pretpostavci da bi, nakon vrlo živog trgovanja sudionika u drugom tjednu listopada, moglo nastupiti privremeno mirnije razdoblje, dogodilo se upravo suprotno. Potražnja za kratkoročnim novčanim pozajmicama ponovno je bila viša od raspoložive ponude, te je zbog takvog odnosa ponude i potražnje novca i trgovanje sudionika bilo napetije, lako ponuda nije značajnije zaostajala za potražnjom, postotak izmirenja potražnje govori da je tek polovica prijavljene potražnje i namireno. Razlog tome je činjenica da se ponuda i potražnja nisu mogle spojiti što zbog neslaganja kamatne stope što zbog međusobne izloženosti sudionika. To su dva uobičajena razloga koja utječu na mogućnost spajanja ponude i potražnje između sudionika, odnosno nerijetko su razlog zbog kojega se potencijalna transakcija ipak ne uspijeva sklopiti.

Unatoč okolnostima zbog kojih dobar dio ponuđenih kratkoročnih viškova novca ostaje neplasiran, u ovom razdoblju je, u usporedbi s razdobljem ranije, broj transakcija gotovo udvostručen. To govori da se,

Upravna tijela novoustrojenih jedinica lokalne samouprave i uprave, kao i upravna tijela jedinica lokalne samouprave kojima je pripojen dio područja drugih gradova i općina, sukladno članku 34. Zakona preuzet će predmete u radu kao i arhivirane predmete i dokumentaciju upravnih tijela gradova i općina koji se odnose na njihovo područje. Predmete i dokumentaciju preuzet će povjerenstva za preuzimanje predmeta i dokumentacije. Ta povjerenstva imaju tri člana od kojih jednog imenuje župan, a svaka jedinica lokalne samouprave imenuje po jednog člana.

Jedinice lokalne samouprave kod kojih je došlo do područnih promjena, odnosno novoustrojene jedinice lokalne samouprave prema članku 35. Zakona u roku šest mjeseci od konstituiranja novih općina sporazumno će izvršiti podjelu imovine, te prava i obveza u skladu s područnim promjenama utvrđenim Zakonom. Sporazum se dostavlja ministarstvu nadležnom za poslove lokalne samouprave u roku deset dana od dana potpisivanja.

Ako jedinice lokalne samouprave ne postignu sporazum u propisanom roku, dužne su u roku 15 dana od proteka roka za sporazumni način rješavanja podjele imovine obavijestiti ministarstvo nadležno za poslove lokalne samouprave.

O podjeli imovine, prava i obveza jedinica lokalne samouprave ako izostane sporazumni način, odlučuje Komisija Vlade Republike Hrvatske za rješavanje sporova o pravima općina, gradova i županija.

Umjesto zaključka

Brojna pitanja i dvojbe prisutni su u primjeni postupovnih odredaba Zakona o područjima županija, gradova i općina u RH odnosno u postupku teritorijalnih promjena, osnivanja novih općina i gradova, te određivanju i promjeni granica ovih jedinica. Naznaka dijela pitanja i iznesenih stručnih stajališta imaju za cilj pojasniti nedorečenosti i olakšati primjenu tih odredaba Zakona, ali i potaknuti struku da svojim doprinosom da odgovore na prisutne dvojbe, jer uređivanje mjerila za teritorijalno ustrojstvo i postupak vezan za provedbu tih mjerila, traži stručnu raspravu, jer samo dobro postavljeni teritorijalni ustroj koji počiva na objektivno utemeljenim mjerilima i stručno propisanom postupku, može biti jedna od pretpostavki funkcioniranja pravne države.

 

 

1 Ustavni zakon za provođenje Amandmana LXIV-LXXIV na Ustav SRH (Nar. nov. br. 31/90) i vidjeti Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov. br. 56/90)
2 Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 90/92, 2/93, 58/93, 90/93, 10/94 i 29/94).
3 Zakon o Gradu Zagrebu (Nar. nov., br. 90/92, 76/ 93, 69/95, 14/97 i 36/98)
4 Europska povelja o lokalnoj samoupravi (Međunarodni ugovori, Nar. nov., br. 14/97) Povelju je usvojilo Vijeće Europe u Strasbourgu 15. listopada 1985.
5 Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov., br. 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99 - Odluka USRH, 128/99, 51/00 i 105/00).
6 Vidjeti bilješke pod 2.
7 Vidjeti bilješku pod 3
8 Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br.10/97, 124/97, 50/98 - Odluka USRH, 68/98, 22/99, 42/99 - Odluka USRH, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/01, 79/02 i 83/02).
9 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 isp.) u čl. 132. utvrđuje: »Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.«
10 Ukidanjem Županijskog doma (Promjena ustava, Nar. nov., br. 28/01) uspostavljen je jednodomni parlamentarni sustav.
11 Vidjeti bilješku pod 8
12 Vidjeti bilješku pod 5
13 Vidjeti bilješku pod 8
14 Vidjeti bilješku pod 8
15 Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/01 vjerodostojno tumačenje) stupio je na snagu 11. srpnja 2001.