Ustav Republike Hrvatske¹, za razliku od Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda², izrijekom propisuje načelo razmjernosti³. Slično zabrani diskriminacije (uređenoj člankom 14. Ustava i člankom 14. Konvencije), načelo razmjernosti nije »klasično« materijalno ili supstancijalno ustavno pravo. Naime, više je riječ o načelu za interpretaciju ostalih materijalnih ustavnih prava, koje može biti povrijeđeno samo zajedno s nekim od tih prava, ali ne i zasebno.

Na javnoj sjednici, održanoj 20. prosinca 2013., Ustavni sud donio je tri značajne odluke kroz koje se može pratiti razvoj primjene tog važnog načela u ustavnosudskoj praksi.

Odlukom, broj U-I-323/2009 i dr.⁴, točkom I. izreke, Ustavni sud prihvatio je prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom te je ukinuo članak 2. stavak 1. točka 67.⁵, članak 221.⁶ i članak 285. stavak 1. točka 3.⁷ Zakona o sigurnosti prometa na cestama (u nastavku teksta: ZSPNC)⁸ u dijelovima koji se odnose na vozače: a) za koje su do 17. lipnja 2008. prestale dvogodišnje zabrane i ograničenja, propisani člankom 221. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (Nar. nov., br. 105/04, 142/06 - Uredba), i b) kojima je upravljanje vozilom zanimanje. Točkom II. izreke Ustavni sud naložio je Ministarstvu unutarnjih poslova Republike Hrvatske da u razdoblju od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2014. prati stanje primjene članka 221. stavak 3. i 4. zajedno s člankom 285. stavak 1. točka 3. ZSPNC-a u odnosu na sve mlade vozače, državljane država koje su članice Europskog gospodarskog prostora kad upravljaju vozilima B kategorije na području Republike Hrvatske i o tome pisano izvijesti Ustavni sud, najkasnije do 1. ožujka 2015. Točkom III. izreke Odluke Ustavni sud odbio je zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 221. ZSPNC-a u dijelu koji se odnosi na prigovor o retroaktivnom djelovanju tog članka. Rješenjem pod istim brojem, Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 221. ZSPNC-a u dijelovima koji se odnose na mlade vozače, u smislu članka 2. stavak 1. točka 67. tog Zakona, osim dijela ukinutog u točki I. b) izreke Odluke.⁹

U Odluci je Ustavni sud naglasio da ZSPNC pripada skupini zakona kojima Republika Hrvatska usklađuje nacionalno zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe. Ustavni sud ispitivao je suglasnost s Ustavom članka 2. stavak 1. točka 67. i članka 221. ZSPNC-a u integralnom tekstu koji je danas na snazi, te je naznačio da se ti članci i članak 199. stavak 1. i članak 285. stavak 1. točka 3. ZSPNC-a moraju smatrati organskom cjelinom. Ustavni sud primijetio je da se u konkretnom ustavnosudskom predmetu moraju razlikovati tri skupine vozača. Pritom, prve dvije skupine vozača nije moguće razmatrati odvojeno od članka 221. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (Nar. nov., br. 105/04 i 142/06 - Uredba - u nastavku teksta: ZSPNC/04), koji je stupio na snagu 20. kolovoza 2004., a prestao je važiti stupanjem na snagu ZSPNC/08 17. lipnja 2008. Prvu skupinu čine osobe koje su za vrijeme važenja ZSPNC/04 položile vozački ispit i dobile vozačku dozvolu za M, A1, A, B, ili C1 kategoriju vozila te su kao novi vozači bile podvrgnute zabranama i ograničenjima upravljanja tim kategorijama vozila, u smislu članka 221. ZSPNC/04. (novi vozači (novice drivers)). Drugu skupinu čine osobe koje su za vrijeme važenja ZSPNC/04 položile vozački ispit i dobile vozačku dozvolu za M, A1, A, B, ili C1 kategoriju vozila, te su kao novi vozači bile podvrgnute zabranama i ograničenjima upravljanja tim kategorijama vozila, u smislu članka 221. ZSPNC/04, ali su još za vrijeme važenja ZSPNC/04 izgubile status novih vozača i valjano stekle zakonsko pravo na upravljanje vozilima na cesti prema općim prometnim pravilima (što znači da su bile oslobođene dotadašnjih zabrana i ograničenja vezanih uz zakonski status novih vozača jer su ispunile pretpostavke iz ZSPNC/04 za upravljanje vozilima u punom opsegu). Te osobe Ustavni sud naziva: punopravni vozači. Treću skupinu čine osobe koje su za vrijeme važenja ZSPNC/08, tj. 17. lipnja 2008. i kasnije, položile vozački ispit i dobile vozačku dozvolu za upravljanje vozilima te su zbog dobi bile ili su još uvijek podvrgnute zabranama i ograničenjima upravljanja tim vozilima do 24. godine života, u smislu članka 221. ZSPNC/08. (mladi vozači (young drivers)). Ustavni sud ispitivao je učinke osporenih članaka ZSPNC-a s dvaju aspekata. Prvo, s aspekta pravnog položaja novih i pravnog položaja punopravnih vozača koji su položili vozački ispit i dobili vozačku dozvolu za M, A1, A, B, ili C1 kategoriju vozila u razdoblju u kojem je na snazi bio ZSPNC/04, a na dan stupanja na snagu ZSPNC-a (17. lipnja 2008.) nisu napunili 24 godine života. Drugo, s aspekta pravnog položaja mladih vozača koji su položili vozački ispit i dobili vozačku dozvolu, odnosno stekli pravo na upravljanje vozilima nakon stupanja na snagu ZSPNC/08. 

U odnosu na punopravne i nove vozače koji na dan stupanja na snagu ZSPNC/08 nisu napunili 24 godine života, učinke osporenih članaka Ustavni sud ispitao je s tri aspekta.

Ustavni sud utvrdio je da podnositeljev prigovor o diskriminaciji koju proizvodi osporeni članak 221. u svezi s člankom 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a potpada pod domašaj članka 54. Ustava. Predlagatelj je tvrdio da osporene odredbe ZSPNC-a proizvode diskriminatorne učinke na osobe koje se natječu za zasnivanje radnog odnosa. Budući da je uz prijedlog podnio i dokaz o tome da nije primljen u radni odnos jer pripada skupini mladih vozača (pri čemu je u vrijeme stupanja na snagu ZSPNC-a imao status punopravnog vozača), Ustavni sud utvrdio je da osporene odredbe ZSPNC-a u praksi dovode do razlike u postupanju prema osobama koje se natječu za zasnivanje radnog odnosa s obzirom na dob. Ustavni sud dalje je utvrdio da je u konkretnom slučaju riječ o obliku neizravne diskriminacije, kako je ona definirana u članku 2. stavak 2. Zakona o suzbijanju diskriminacije¹⁰. Ustavni sud prihvatio je da zabrane i ograničenja za mlade vozače, propisana osporenim člankom 221. u svezi s člankom 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a općenito imaju legitimni cilj, kao što je to imao i članak 221. ZSPNC/04. Međutim, Ustavni sud primijetio je da ni u Prijedlogu ZSPNC/08 ni u Konačnom prijedlogu ZSPNC/08 nisu navedeni razlozi koji bi mogli objektivno i razumno opravdati nepovoljne učinke koje proizvode osporene odredbe ZSPNC-a na šanse mladih vozača kad je riječ o njihovu zapošljavanju na radnim mjestima za koja se traži položen vozački ispit, a osobito kad je riječ o mladim vozačima kojima je upravljanje vozilom zanimanje.¹¹

U nedostatku bilo kakvog obrazloženja u Prijedlogu ZSPNC/08 i u Konačnom prijedlogu ZSPNC/08 koje bi ponudilo objektivno i razumno opravdanje za osporeno zakonsko rješenje, a koje ne bi bilo utemeljeno na zabranjenim (diskriminatornim) osnovama, Ustavni sud utvrdio je da je članak 2. stavak 1. točka 67. u svezi s člankom 221. ZSPNC-a u nesuglasnosti s člankom 14. u svezi s člankom 54. Ustava. Ustavni sud ukinuo je članak 2. stavak 1. točku 67. ZSPNC-a u odnosu na vozače kojima je upravljanje vozilom zanimanje, budući da su osporene odredbe ZSPNC-a izvor neopravdanih razlika u postupanju prema njima kad je riječ o njihovim šansama za zapošljavanje.

Ustavni sud načelno je potvrdio pravilnost stajališta podnositelja zahtjeva o pravima koja podnositelj naziva »stečenim«, ali je podsjetio da je to stajalište u javnom pravu primjenjivo na pravne odnose (pravne situacije) kad se u zakonom priznata prava osoba država, u pravilu, ne smije miješati zbog toga što su uz njih vezana posebna ustavna jamstva (primjerice, jamstvo neovisnosti sudstva). Suprotno tome, u javnopravnom području sigurnosti prometa na cestama ne može se govoriti o institutu »stečenih prava« kad je riječ o pravima vozača na upravljanje vozilima pod određenim uvjetima, kao što su to učinili podnositelji zahtjeva. Zbog izrazitog i prevladavajućeg javnog interesa u području sigurnosti prometa na cestama, koji se ponajprije očituje u zaštiti života i zdravlja ljudi, a zatim i imovine, prema stajalištu Ustavnog suda, zakonodavac je slobodan mijenjati uvjete pod kojima vozači smiju upravljati vozilima na cesti, što pretpostavlja i uvođenje novih zabrana, odnosno propisivanje strožih zakonskih uvjeta, mjera i ograničenja, usporedi li ih se s prethodnima. U tom smislu, za razliku od pojedinih drugih javnopravnih odnosa ili situacija, ne postoje »stečena prava« vozača na upravljanje vozilima pod uvjetima koja su postojala u vrijeme kad su ti vozači stekli vozačku dozvolu. Ocjena je Ustavnog suda da se u konkretnom slučaju ne može govoriti o retroaktivnosti, u smislu članka 90. stavak 5. i 6. Ustava.

Podnositelji zahtjeva kvalificirali su djelovanje članka 221. u svezi s člankom 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a kao »de facto ulaženje u zonu retroaktivnosti«. Međutim, Ustavni sud ocijenio je da bi učinak tih odredaba ZSPNC-a trebalo promatrati u drugom svjetlu, jer puka činjenica da su jednoj skupini punopravnih vozača zabranjena i ograničena pojedina već priznata prava iz korpusa općih prometnih pravila za određeno buduće razdoblje, sama po sebi ne znači nedopuštenu retroaktivnost. Ustavni sud ponovio je da je riječ o javnopravnom području sigurnosti prometa na cestama u kojem javni interes zašite života i zdravlja ljudi potire sve ostale. Sukladno tome, osobitost pravne situacije koja je nastala sukcesivnim djelovanjem članka 221. ZSPNC/04 i članka 221. ZSPNC-a, prema mišljenju Ustavnog suda izraženom u ovoj Odluci, tražila je da se pravna situacija u kojoj su se našli punopravni vozači do 24. godine života, promatra s aspekta razmjernosti zabrana i ograničenja kojima su ti vozači podvrgnuti, što pretpostavlja ispitivanje je li postojala prijeka društvena potreba da im se nametnu takve zabrane i ograničenja. 

Ustavni sud utvrdio je da zabrane i ograničenja propisani u članku 221. u svezi s člankom 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a, općenito imaju legitimni cilj. Nadalje, da je legitimno očekivanje punopravnih vozača u dobi do 24 godine bilo usmjereno na njihovo pravo da dijele pravnu sudbinu svih vozača obuhvaćenih općim režimom prometnih pravila, neovisno o tome kakva su ta opća pravila u pojedinom zakonodavnom razdoblju. Umjesto toga, članak 221. u svezi s člankom 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a ponovno ih je podveo pod poseban zakonski režim zabrana i ograničenja različit od općeg prometnog režima. U tom se svjetlu za Ustavni sud postavilo pitanje o prekomjernom teretu koji je prebačen na tu skupinu punopravnih vozača s obzirom na cilj koji se nastojao postići (uvođenje posebnog zakonskog režima upravljanja vozilima za mlade vozače zbog zaštite života i zdravlja ljudi u prometu na cestama).¹² Polazeći od toga da je sâm zakonodavac u ZSPNC/04 odredio da je dvogodišnje vozačko iskustvo dostatno da bi se izbjegli rizici inherentni novim vozačima, prema ocjeni Ustavnog suda, očita je dvojbenost paušalnog poistovjećivanja te skupine punopravnih vozača s »pravim« mladim vozačima za koje je prema prirodi stvari inherentno (i) svojstvo da su početnici u upravljanju vozilima, tj. da su ujedno i novi vozači. Ustavni sud naveo je da Vlada Republike Hrvatske u Prijedlogu ZSPNC/08 i u Konačnom prijedlogu ZSPNC/08 nije suprotstavila niti jedan argument koji bi pokazao da unatoč tome postoji objektivno i razumno opravdanje da se i na takve punopravne vozače protegne posebni zakonski režim uspostavljen za mlade vozače. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je skupina punopravnih vozača ponijela prekomjerni teret zakonodavne reforme iz 2008., tj. prekomjerni teret »transformacije« adresata posebnog zakonskog režima zabrana i ograničenja upravljanja vozilima (koja se očitovala u napuštanju instituta »novih« vozača i prihvaćanja instituta »mladih« vozača), pri čemu zakonodavac u toj reformi nije vodio računa o činjenici da je jednoj skupini »novih« vozača prethodno već priznao status punopravnih.

Ustavni sud ocijenio je da su ustavnopravno neprihvatljivi učinci osporene zakonske intervencije posebno vidljivi kad je riječ o zabrani propisanoj člankom 221. stavak 3. ZSPNC-a. Ustavni sud podsjetio je na svoje ustaljeno stajalište da se vlasništvo, u smislu članka 48. stavak 1. Ustava »mora vrlo široko tumačiti«, jer obuhvaća »načelno sva imovinska prava«¹³, što uključuje i gospodarske interese koji su prema prirodi stvari vezani uz imovinu, ali i legitimna očekivanja stranaka da će njihova imovinska prava, zasnovana na pravnim aktima, biti poštovana, a njihovo ostvarenje zaštićeno.

S obzirom na sadržaj osporenog članka 221. ZSPNC-a, legitimno očekivanje temeljilo bi se na razumno opravdanom povjerenju u Zakon (ZSPNC/04) koji je novim vozačima, u smislu članka 221. ZSPNC/04, jamčio priznanje statusa punopravnih vozača nakon proteka dvije godine (od dana stjecanja vozačke dozvole) tijekom kojih su bili u statusu novih vozača, odnosno u posebnom zakonskom režimu zabrana i ograničenja upravljanja određenom vrstom vozila (tj. onima čija je snaga motora prelazila 75 kW). Ustavni sud smatra nedvojbenim da se člankom 221. stavak 3. ZSPNC-a zakonodavac umiješao u takva legitimna očekivanja (bivših) novih vozača, u smislu članka 221. ZSPNC/04 koji na dan 17. lipnja 2008. još nisu napunili 24 godine života, ali su do 17. lipnja 2008. stekli status punopravnih vozača. 

Ustavni sud prihvatio je da ograničenje propisano osporenim člankom 221. stavak 3. u svezi s člankom 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a ima legitimni cilj jer je usmjereno prema smanjivanju prometnih nesreća prouzročenih brzinom, neiskustvom u upravljanju vozilima velike snage motora i nedostatkom samodiscipline u upravljanju takvim vozilima. Unatoč tomu, ograničenje propisano osporenim člankom 221. stavak 3. u svezi s člankom 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a ne može se ocijeniti razmjernim kad je riječ o punopravnim vozačima koji su već prije stupanja na snagu ZSPNC-a kupili vozilo, upravljanje kojim im je osporenim odredbama ZSPNC-a naknadno zabranjeno. Takav učinak članka 221. stavak 3. u svezi s člankom 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a nije u suglasnosti s legitimnim očekivanjima punopravnih vozača, u smislu članka 48. stavak 1. Ustava.Zabrane i ograničenja koji su punopravnim vozačima ponovno nametnuti člankom 221. ZSPNC-a, uz koji su organski vezani i članak 221. stavak 4. ZSPNC-a i članak 285. stavak 1. točka 3. ZSPNC-a, Ustavni sud ocijenio je kao prekomjeran teret za te vozače. 

U odnosu na učinke članka 2. stavak 1. točka 67. u svezi s člankom 221. ZSPNC-a na vozače koji su položili vozački ispit i dobili vozačku dozvolu, odnosno pravo upravljanja vozilima nakon 18. lipnja 2008., pa njihov pravni položaj nije uvjetovan člankom 221. ZSPNC/04., Ustavni sud posebno je ispitao ustavnost osporenih odredaba. Što se tiče dobne granice do koje se vozači trebaju smatrati »mladim vozačima«, Ustavni sud pozvao se na dokument »SafetyNet (2009) Novice Drivers«, iz kojeg je razvidno da se mladim vozačima općenito smatraju vozači mlađi od 25 godina života. Ustavni sud, stoga, nije smatrao da postoje opravdani ustavnopravni razlozi zbog kojih bi u tom postupku bilo nužno posebno ispitivati duljinu trajanja statusa mladih vozača, u smislu članka 2. stavak 1. točka 67. ZSPNC-a.

Odlukom, broj U-I-2986/2013¹⁴, Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukinuo članak 42. Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe¹⁵ (u nastavku teksta: ZoFPAIP).

Ustavni sud naglasio je da su političke stranke i sloboda njihova osnivanja izraz demokratskog višestranačkog sustava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, u smislu članka 3. Ustava (čl. 1. Zakona o političkim strankama). Nadalje, članak 6. stavak 5. Ustava propisuje da se zakonom uređuje financiranje političkih stranaka. Budući da se članak 42. ZoFPAIP-a tiče financiranja političkih stranaka, on, prema ocjeni Ustavnog suda, neosporno potpada pod domašaj članka 6. u svezi s člankom 43. Ustava. Ustavni je sud, stoga, bio nadležan ispitati suglasnost članka 42. ZoFPAIP-a s aspekta tih članaka Ustava, zasebno i/ili u svjetlu načela razmjernosti.

Ustavni sud prihvatio je ustaljena stajališta ESLJP-a o značenju političkih stranaka u demokratskom društvu, koje ESLJP razmatra u svjetlu prava na slobodu udruživanja, zajamčenog člankom 11. Konvencije. U predmetu Selmouni protiv Francuske¹⁶ ESLJP je utvrdio: »Sve veći standard koji se traži u području zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda neizbježno zahtijeva čvršću odlučnost u procjenjivanju kršenja temeljnih vrijednosti demokratskih društava« (par. 101. presude). U predmetu Ujedinjena komunistička partija Turske i drugi protiv Turske¹⁷ ESLJP je obrazložio značenje demokracije za tumačenje i primjenu Konvencije.¹⁸

ESLJP opetovano naglašava da pravo na osnivanje i djelovanje političkih stranaka (the right of creation and operation of political parties) potpada pod zaštitu članka 11. Konvencije te da političke stranke u demokratskom društvu imaju specifične, pravno utemeljene funkcije u izbornim procesima i u oblikovanju javnih politika i javnog mnijenja¹⁹.

Osporenu zakonsku mjeru, propisanu člankom 42. stavak 1. ZoFPAIP-a, zakonodavac je kvalificirao kao administrativnu sankciju koja pogađa političku stranku, nezavisnog zastupnika i nezavisnog člana predstavničkog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, koji u propisanom roku javno ne objave godišnje financijske izvještaje, sukladno članku 39. stavak 2. ZoFPAIP-a. Administrativna sankcija, propisana osporenim člankom 42. stavak 1. ZoFPAIP-a, sastoji se od gubitka prava na redovito godišnje financiranje iz državnog proračuna, odnosno proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, za razdoblje od tri mjeseca. Za Ustavni sud neosporno je da osporena zakonska mjera predstavlja miješanje u pravo političkih stranaka na godišnje financiranje u određenom iznosu koje im je priznato zakonom. Pribroji li se tome i prekršajna sankcija iz članka 43. ZoFPAIP-a (tj. novčana kazna koju politička stranka mora platiti zbog istog propusta za koji je već administrativno kažnjena), Ustavni sud smatra nedvojbenim da povreda članka 39. stavak 2. ZoFPAIP-a zapravo izravno utječe na materijalnu osposobljenost političke stranke da provodi svoj program i programske aktivnosti u punom opsegu.