1. Uvodne napomene
Vlada RH donijela je 2009. godine Uredbu o uvjetima za obavljanje trgovine na veliko i trgovine s inozemstvom za određenu robu (u nastavku teksta: Uredba - Nar. nov., br. 58/09, 27/10 i 37/11), kojom je uredila uvjete za obavljanje trgovine na veliko i trgovine s inozemstvom za naftne derivate i biogoriva. Uredba u članku 2. propisuje da trgovci koji obavljaju trgovinu na veliko i trgovinu s inozemstvom gorivima navedenima u članku 1. Uredbe, moraju raspolagati odgovarajućim skladištima posebno uređenima i opremljenima za skladištenje goriva.  Na temelju članka 5. Uredbe, takva skladišta:

Uredba je izmijenjena dva puta (Nar. nov., br. 27/10 i 37/11). Motivacija za izmjenu izvorne Uredbe je nejasna, a dostupno je tek obrazloženje predlagača vezano uz izmjene iz 2010.¹ Tako je na prijedlog Hrvatske udruge poslodavaca iz obveze skladištenja izuzet mazut, budući da ga nije moguće skladištiti, jer se mora isporučivati u vrućem stanju.² Isto tako, Uredba je izmijenjena na način da se minimalna zapremnina skladišta smanjuje s 500m³ na 300m³ zbog toga što zahtjev za prevelikim skladištem »... pogoduje i stavlja u privilegirani položaj velike trgovce naftnim derivatima, čime se manji trgovci stavljaju u neravnopravan položaj.«³

Tim člankom autori ukazuju na činjenicu da je Uredba suprotna ponajprije pravu Europske unije – slobodama kretanja roba, pružanja usluga, poslovnog nastana; drugo Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, i konačno samom Zakonu o trgovini koji bi trebala provoditi. 

2. Sloboda kretanja robe i obveza skladištenja u pravu EU
Navedene odredbe Uredbe protivne su ponajprije članku 34 Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), koji zabranjuje količinska ograničenja uvoza roba i mjere s istovrsnim učinkom između država članica. Naime, riječ je o nacionalnoj mjeri koja je neizravno diskriminatorna, a ujedno i znatno ograničava pristup tržištu te koja, stoga, predstavlja »mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu čl. 34. UFEU-a.

Europski sud definira mjere s istovrsnim učinkom količinskim ograničenjima kao: »…[s]va trgovinska pravila što su ih donijele države članice, a koja mogu, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Zajednice...«.⁴ Ova definicija u svakom slučaju obuhvaća sve nacionalne diskriminatorne mjere, ali i one nacionalne mjere koje nisu diskriminatorne, ali znatno ometaju pristup tržištu robi iz drugih država članica.⁵ Da bi se odredilo je li neki nacionalni propis u dosegu članka 34. UFEU-a, bitno je utvrditi ograničava li neka mjera u znatnoj mjeri pristup tržištu.⁶ Ako neka nacionalna mjera ulazi u doseg članka 34. UFEU-a, odnosno ako se može smatrati mjerom s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje, tada je ta mjera suprotna pravu EU, osim ako je država ne uspije opravdati nekim od osobito važnih razloga javnog interesa. 

U svojoj dosadašnjoj praksi Europski je sud zauzimao shvaćanje da su nacionalni propisi koji od trgovaca traže da uspostave posebna skladišta, u dosegu članka 34. UFEU-a, odnosno da je riječ o mjerama s istovrsnim učinkom. Primjerice, u predmetu Alfa Vita Vassilopoulos interpretirano je da grčka pravila o skladištima za trgovce nekim pekarskim proizvodima predstavlja mjeru u dosegu čl. 34. UFEU-a. ⁷ Do istog je zaključka Europski sud došao u predmetu Eggers,⁸ gdje je odlučio da je norma njemačkog zakona o vinu i vinskim destilatima, koja propisuje da se završna destilacija i dozrijevanje vinskih destilata u hrastovim bačvama tijekom šest mjeseci mora provoditi u istoj tvornici (pogonu), kako bi se zaštitila kvaliteta žestokih pića, suprotna pravu EU. U oba slučaja Europski sud zaključio je da su nacionalne mjere u dosegu članka 34. UFEU-a, te da nisu opravdane javnim interesom. 

Propisujući obvezu skadištenja nafte u veleprodajnim skladištima, Uredba uređuje način prodaje u smislu presude Europskog suda u predmetu Keck. Nacionalne mjere koje uređuju način prodaje, prema praksi Europskog suda, moraju zadovoljavati dva uvjeta kako ne bi bile protivne čl. 34. UFEU-a.⁹

Prvo, mjera se mora primjenjivati na sve relevantne trgovce koji su prisutni na nacionalnom teritoriju te

drugo, ne smije različito tretirati, pravno niti činjenično, prodaju domaćih proizvoda i onih iz drugih država članica.¹⁰

U konkretnom slučaju, Uredba ispunjava prvi, ali ne i drugi uvjet. Naime, ispunjava prvi uvjet jer članak 2. Uredbe govori o pravnim i fizičkim osobama koje obavljaju trgovinu na veliko i trgovinu s inozemstvom gorivima, što je čini jednako primjenjivom na naftu proizvedenu u Republici Hrvatskoj i onu proizvedenu u drugim državama članicama, kao i na sve relevantne trgovce. Međutim, prema našem mišljenju, Uredba ne ispunjava drugi uvjet, jer, iako formalno gledano uređuje trgovinu naftnim derivatima na pravno jednak način, u stvarnosti dolazi do nejednakog postupanja prema uvoznicima derivata i uvezenim derivatima. 

Nejednakost postaje jasnom kada se razmotri tehnologija proizvodnje i prodaje naftnih derivata. Nakon obrade sirove nafte u rafineriji, derivati se nužno moraju pohraniti u spremnike. Ti spremnici mogu se nalaziti u Republici Hrvatskoj ili u nekoj od drugih država članica EU. Međutim, veletrgovci derivatima iz Republike Hrvatske već imaju osigurane spremnike koje i onako koriste u rafinerijama, dok ih oni iz drugih država članica tek trebaju osigurati, izgradnjom ili uzimanjem u dugoročni najam od 24 mjeseca, kako propisuje članak 6. Uredbe. Oni će to morati učiniti iako već imaju osigurane spremnike u nekoj drugoj državi članici. Drugim riječima, Uredba trgovcima naftom iz EU nameće dvostruki teret (pravni i ekonomski) te time znatno ograničava pristup tržištu, a to predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje.

Vrijedi istaknuti da se unutar Europske unije čak i obvezne državne rezerve nafte i naftnih derivata mogu skladištiti bilo gdje unutar EU odnosno da se ne prave razlike između skladišta u različitim državama članicama.¹¹Činjenica da se ne diskriminira između skladišta u različitim državama čak niti kod tih obveznih rezervi kod kojih postoji poseban interes sigurnosti da države u slučaju nužde budu dobro opskrbljene naftom, ide u prilog tvrdnji da se od komercijalnih trgovaca naftom tim manje može tražiti da imaju skladište točno na teritoriju određene države. 

4. Uredba ograničava slobodu pružanja usluga
Osim što ograničavaju slobodu kretanja robe, sporne odredbe Uredbe također znatno ograničavaju slobodu poslovnog nastana te slobodu pružanja usluga koje su zajamčene čl. 43. i 56. UFEU-a. Prema praksi Europskog suda, prima facie zabranjene su sve mjere koje bi znatno ograničavale slobodu poslovnog nastana fizičkih ili pravnih osoba iz drugih država članica¹² odnosno koje bi im znatno ograničavale pružanje usluga.¹³ Pri tome nije potrebno da nastupi konkretno ograničenje neke od tržišnih sloboda. Kako ističe nezavisna odvjetnica Sharpston,¹⁴ dovoljno je da nacionalna mjera ima odvraćajući učinak (»chilling effect«) na korištenje nekom od tržišnih sloboda. Riječima Europskog suda, takve zabranjene mjere su one koje »otežavaju ili čine manje privlačnim« primjenu neke od tržišnih sloboda.¹⁵

Pravilo prema kojem se ne uzima u obzir činjenica da određeni poduzetnik već ima skladište u drugoj državi (koje bi možda ispunjavalo i stroža pravila o skladištima te možebitno bilo i bliže potrošačima) zapravo predstavlja znatan teret svakom trgovcu koji bi država teško mogla opravdati, jer se ne vidi nikakav legitiman cilj takvog pravila. Uredba takvim pravilima, zapravo, dovodi do apsurdne situacije koja ide na štetu i samim potrošačima, jer ne mogu koristiti prednosti slobode trgovine. Primjerice, građanin RH iz Čakovca, koji želi kupiti određenu količinu nafte za centralno grijanje, morat će tu naftu kupiti od trgovca koji ima osigurane skladišne kapacitete npr. u Zadru, iako bi bilo znatno racionalnije kupiti je izravno od npr. slovenskog distributera koji ima skladišne kapacitete u nekoliko kilometara udaljenoj Lendavi. 

5. Uredba i Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju
Republika Hrvatska nije još članica Europske unije, ali je stranka Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (u nastavku teksta: SSP), koji je stupio na snagu 2005. godine. SSP-u je prethodio i Privremeni sporazum o trgovinskim i s njima povezanim pitanjima između Republike Hrvatske i Europske zajednice, koji je stupio na snagu 2001. godine.¹⁷

SSP, u članku 18. st. 4., sadržava zrcalnu odredbu¹⁹ članku 34. UFEU-a, koja zabranjuje količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom, a analognu odredbu sadržavao je i članak 5. st. 4. Privremenog sporazuma.Nadalje, u članku 33. st. 2. SSP-a zabranjuje se uvođenje novih količinskih ograničenja i mjera s istovrsnim učinkom (klauzula mirovanja – »standstill clause«). Iz tih odredaba SSP-a (a čak i prijašnjeg Privremenog sporazuma) o slobodi kretanja robe slijede dvije obveze Republike Hrvatske. Prvo, Republika Hrvatska nije smjela uvoditi nova količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom. I, drugo, Republika Hrvatska imala je obavezu ukinuti postojeća količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom. Potpuno je jasno da sporna Uredba uvodi nove mjere s istovrsnim učinkom, suprotno klauzuli mirovanja SSP-a. 

5.1. Uredba kao mjera s istovrsnim učinkom
Važno je naglasiti da karakterizacija Uredbe kao mjere s istovrsnim učinkom, kao količinsko ograničenje proizlazi iz tumačenja članka 18. st. 4. SSP-a, u skladu s praksom Europskog suda. Ustavom RH propisano je da su međunarodni ugovori dio hrvatskog pravnog poretka i nadzakonske su snage, a čl. 69. SSP-a obvezuje hrvatske institucije da hrvatsko pravo interpretiraju u skladu s pravom EU.

5.2. Svrha SSP-a – određeni stupanj liberalizacije trgovine
Imajući na umu praksu Europskog suda o interpretaciji zrcalnih odredaba sličnim sporazumima, članak 18. st. 4. SSP-a potrebno je interpretirati prema svrsi samog SSP-a.²⁰ Svrha SSP-a je, nedvojbeno, određeni stupanj liberalizacije trgovine te nediskriminacija.²¹ Stoga bi članak 18. st. 4. SSP-a trebalo interpretirati na način da brani neizravnu diskriminaciju kakvu uzrokuju sporne odredbe Uredbe. 

5.3. Neustavnost Uredbe?
Odredbe SSP-a o poslovnom nastanu također zabranjuju diskriminaciju trgovačkih društava iz EU (čl. 49. st. 1.) te uvođenje novih restrikcija poslovnog nastana (čl. 49. st. 2.), a sporne odredbe Uredbe jesu indirektno diskriminatorne prema stranim poduzetnicima i jesu nova restrikcija. 

Na kraju, mišljenja smo da je Uredba suprotna samom Zakona o trgovini budući da prelazi ovlasti koje Zakon dopušta Vladi za njegovu provedbu. Riječ je o Uredbi za provedbu Zakona o trgovini, pri čemu Vlada ima ovlast donositi uredbe za izvršenje zakona na temelju čl. 113. Ustava RH. Ustav ne definira podrobnije uvjete za donošenje takvih uredaba, ali, nedvojbeno, Vlada se tom ovlašću smije koristiti samo u svrhu koju je zakon izričito propisao. 

Stoga je relevantno da članak 8. st. 1. Zakona o trgovini (Nar. nov., br. 87/08) propisuje da Vlada na prijedlog ministarstva, može »… propisati uvjete za obavljanje trgovine na veliko samo u posebno uređenim i opremljenim skladištima.« U stavku 2 propisano je da se:

U konkretnom slučaju, svrha Uredbe definirana je kao »osiguravanje zaštite života i zdravlja ljudi i zaštite prirode i okoliša«, te se Vlada ovlašću iz članka 8. Zakona o trgovini ne može koristiti u druge svrhe, npr. za uređenje trgovine. Međutim, iz obrazloženja uz izmjene iz 2010. godine, vidljivo je da je svrha tih izmjena i dopuna uređenja trgovine, a ne jedna od svrha propisanih člankom 8. Zakona o trgovini. Dodatno, nije vidljivo u kojoj su vezi veličina spremnika naftnih derivata, pa i sama obveza skladištenja prije maloprodaje, s nekom od osnova za donošenje Uredbe. Iz Uredbe i popratne dokumentacije nije jasno kako propisane obveze mogu utjecati na zaštitu života i zdravlja ljudi ili na zaštitu prirode i okoliša, a u svakom slučaju Uredba se niti ne poziva na te razloge kao osnovu za donošenje. Budući da izvan zakonske osnove Vlada nema samostalnu ovlast uređivati trgovinu, Uredba je ultra vires i kao takva nije utemeljena na zakonu.

7. Umjesto zaključka
Pravno gledano, mišljenja smo da je neosporno da je Uredba o uvjetima za obavljanje trgovine na veliko i trgovine s inozemstvom za određenu robu suprotna pravu EU, Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju i članku 8. Zakona o trgovini. Međutim, važno je naglasiti da se pravo EU temelji na ekonomskim razlozima koji pružaju dodatne argumente zašto je Uredba ekonomski možda štetna za Republiku Hrvatsku i njezine građane. Obvezom skladištenja u veleprodajnim skladištima koja moraju imati određenu zapreminu, štite se ekonomski interesi trgovaca koji takva skladišta već imaju u Republici Hrvatskoj, dok se svim ostalim trgovcima koji slična skladišta imaju u nekoj od država članica EU nameće dvostruki ekonomski (i pravni) teret da takva skladišta izgrade ili uzmu u zakup od svojih izravnih konkurenata u Republici Hrvatskoj. Pri tome nastaju dodatni nepotrebni troškovi koji se, na kraju, prebacuju na potrošače, koji plaćaju višu cijenu naftnih derivata. Kako smo vidjeli, Uredba uopće nije usmjerena na zaštitu zdravlja i okoliša. Kao jedan od mogućih razloga ističe se fiskalni nadzor i sprječavanje mogućih zloporaba u trgovini derivatima (kontrola kvalitete i suzbijanje krijumčarenja). Međutim, država raspolaže drugim mjerama za suzbijanje nezakonite trgovine, primjerice, kontrolom derivata prilikom ulaska na državno područje, te se može zaključiti da Uredba ograničava trgovinu s Europskom unijom više od onoga što je nužno za promicanje tih interesa. Iz rečenoga je moguće zaključiti da, u nedostatku dodatnih informacija, nije vidljivo da Uredba štiti legitiman javni interes, već isključivo partikularan interes trgovaca naftnim derivatima koji već imaju organiziranu proizvodnju i distribuciju upravo na način kako je reguliran Uredbom.

 
1 Vidi obrazloženje u nacrtu Uredbe http://www.vlada.hr/hr/content/download/120653/1733800/file/42-06.pdf u materijalu Vlade s 42. sjednice od 19. veljače 2010. http://www.vlada.hr/hr/naslovnica/sjednice_i_odluke_vlade_rh/2010/42_sjednica_vlade_republike_hrvatske. 
2 Ibid. 
3 Ibid. 
4 8/74 Dassonville, (1974) ECR 837. 
5 C-267-8/91 Criminal proceedings against Keck and Mithouard (1993) ECR I-6097; C-34-36/95 KO v De Agostini (Svenska) Forlag AB & TV-Shop i Sverige AB (1997) ECR I-3843; C-405/98 Konsumentombudsmannen (KO) v Gourmet International Products AB (GIP) (2001) ECR I-01795; C-239/02 Douwe Egberts [2004] ECR I-7007; C-142/05 Åklagaren v Percy Mickelsson and Joakim Roos (2009) ECR I-04273. 
6 Prema praksi Europskog suda koja je započela s odlukom u predmetu Keck, bitno je utvrditi odnosi li se mjera na sam proizvod ili na način njegove prodaje. U pravilu, mjere koje uređuju pristup tržištu ne ograničavaju pristup tržištu ako ispunjavaju dodatne uvjete koje je postavio Europski sud. Keck (bilj. 5). 
7 C-158/04 & C-159/04 Alfa Vita Vassilopoulos AE and Carrefour Marinopoulos AE v Elliniko Dimosio and Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon (2006) ECR I-08135. 
8 13/78 Eggers (1978) ECR 1935, § 13. 
9 Ibid., §§ 16, 17. 
10 C-108/09 Ker-Optika, (2010) ECR još neobjavljeno. 
11 Council Directive 2006/67/EC imposing an obligation on Member States to maintain minimum stocks of crude oil and/or petroleum products, OJ 2006 L 217/8. V. alineu 14 Preambule i čl. 14 Direktive. 
12 C-55/94 Gebhard v Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano [1995] ECR I-4165; C-255/97 Pfeiffer Grosshandel GmbH v Lowa Warenhandel GmbH (1999) ECR I-2835. 
13 C-76/90 Säger v Dennemeyer & Co Ltd (1991) ECR I-4221. 
14 C-34/09 Gerardo Ruiz Zambrano v Office national de l’emploi (ONEm) (2011) ECR još neobjavljeno, Mišljenje n.o. Sharpston, § 70. 
15 Vidi npr. C-19/92 Dieter Kraus v Land Baden-Württemberg (1993) ECR I-1663, §§ 28 i 32. 
16 Nar. nov., br. 6/03 i 94/05. 
17 17 Privremeni sporazum o trgovinskim i s njima povezanim pitanjima između Republike Hrvatske i Europske zajednice (Nar. nov., br. 15/01). 
18 18 Odluka USRH od 15. srpnja 1998. godine br. U-I-920/1995 i U-I-950/1996, Nar. nov., br. 98/98 od 20. srpnja 1998. Odlukom se ukida članak 23. t. 4 Zakona o Hrvatskim željeznicama te se određuje da prestaje važiti 15. prosinca 1998. godine. 
19 19 Zrcalne odredbe su odredbe SSP-a koje su tekstualno identične ili u bitnome slične istovrsnim odredbama UEU-a ili UFEU-a. 
20 20 270/80 Polydor (1982) ECR 329;  104/81 Kupferberg (1982) ECR 3641; 12/86 Demirel (1987) ECR 3719; 192/89 Sevince (1990) ECR I-03461; C-63/99 Gloszczuk (2001) ECR I-6369; C-268/99 Jany (2001) ECR I-08615; C-265/03 Simutenkov (2005) ECR I-02579. 
21 21 Preambula; čl. 49. (2), čl. 50. SSP-a itd.