1. Uvodne napomene
U okviru najavljenoga drugog noveliranja Zakona o upravnim sporovima¹ (u nastavku teksta: ZUS), po svemu će sudeći biti ublažen ili ukinut tzv. filtar za žalbu iz članka 66. stavak 2. ZUS-a, prema kojem se žalba protiv presude upravnog suda može podnijeti samo kad je sud sâm odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke, tj. kad je spor riješio reformacijskom (meritornom) presudom².

Postojeći filtar, dakle, onemogućuje podnošenje žalbe Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske (u nastavku teksta: VUS) kad upravni sud:

- odbije tužbeni zahtjev, ili

- usvoji tužbeni zahtjev, ali pritom ne riješi upravnu stvar, već predmet vrati na ponovni postupak tuženiku ili prvostupanjskom tijelu (kasacijska presuda). 

2. Udjel reformacijskih presuda u odnosu na broj presuda u kojima je usvojen službeni zahtjev
Dosadašnja praksa primjene ZUS-a, koji je na snazi od 1. siječnja 2012., pokazuje vrlo mali udjel reformacijskih odluka u ukupnom broju presuda upravnih sudova³. S tim u svezi, u najvećem broju predmeta sadašnji filtar za žalbu onemogućuje aktiviranje drugostupanjskoga upravnog spora pred VUS-om.⁴

Međutim, čak i pod pretpostavkom da su sve presude kojima se tužbeni zahtjev usvaja reformacijske, i dalje bi – prema postojećem filtru – tek protiv manjeg dijela presuda bila dopuštena žalba, jer velika većina sporova biva dovršena presudom kojom se tužbeni zahtjev odbija, pa je i utoliko važeći filtar vrlo restriktivan te zbiljski usmjeren samo na zaštitu prava tuženika. Stoga je, imajući na umu da kod odbijanja tužbenog zahtjeva ionako ne može biti donesena reformacijska presuda, bespredmetno analizirati udjel reformacijskih presuda u odnosu na ukupan broj presuda, već je relevantan udjel reformacijskih presuda u odnosu na broj presuda kojima je tužbeni zahtjev usvojen, tj. omjer između reformacijskih i kasacijskih presuda.

Postojeća normativna situacija je, prema našem mišljenju, prije svega neadekvatna zbog praktičnog onemogućavanja da VUS ostvaruje svoju ulogu ujednačavatelja upravnosudske prakse⁵. Naime, svim granama sudovanja svojstvene su razlike u praksi prvostupanjskih sudova (ponekad i unutar tih sudova), pri čemu funkcija ujednačavanja prakse nije na prvostupanjskim, već na drugostupanjskim sudovima⁶.

U nastavku članka predlažemo koncept možebitnog noveliranja filtra za žalbu u upravnom sporu, kao doprinos raspravi o predstojećim izmjenama i dopunama ZUS-a⁷.

3. Polazišne osnove koncepta predloženih izmjena i dopuna ZUS-a
Riječ je o konceptu koji objedinjuje dvije mjere:

1. ublažavanje filtra za žalbu, koji je u postojećem sadržaju previše restriktivan, te

2. uvođenje novoga izvanrednoga pravnog lijeka o kojem bi odlučivao VUS, izvanredni pravni lijek.

Istodobno, bila bi zadržana postojeća ovlast VUS-a da ocjenjuje dopuštenost žalbe, neovisno o tome je li prvostupanjski sud naznačio da je riječ o presudi protiv koje je žalba dopuštena. 

Pritom ne zagovaramo potpuno ukidanje filtra, jer bi to u praksi dovelo do dvostupanjskog vođenja velike većine upravnih sporova, produljujući ukupno trajanje upravnog postupka i upravnog spora u pojedinoj stvari preko granice koja čini ravnotežu između potrebe zaštite prava stranaka i omogućavanja odlučivanja u razumnom roku, te kreirajući toliki broj predmeta pred upravnim sudstvom obaju stupnjeva koji bi nužno generirao dodatne zaostatke u radu i nemogućnost fokusiranja na predmete u kojima doista postoji dvojbena zakonitost osporenoga upravnog akta.

Naime, iluzorno je očekivati da će u iole većem broju slučajeva, osobito kod odbijanja tužbenog zahtjeva u prvostupanjskom sporu, odluka o podnošenju žalbe VUS-u ovisiti o racionalnoj procjeni izgleda za uspjeh i/ili o uvjerljivosti (kvaliteti) prvostupanjske presude. I sada se upravni sporovi u znatnoj mjeri pokreću protiv upravnih akata neupitne uvjerljivosti, jer stranke – u postojećem »velikodušnom« pristojbenom režimu⁸ – ne gube ništa ili gube vrlo malo ustrajavanjem na daljnjem vođenju postupka, korištenjem svih pravnih lijekova koji im stoje na raspolaganju⁹.

K tome, kod zagovaranja opće dopuštenosti žalbe protiv prvostupanjskih presuda upiranjem na solucije iz drugih grana sudovanja, ne treba s uma gubiti da odlučivanje o pojedinoj upravnoj stvari ne započinje u prvostupanjskome upravnom sporu, već u prethodno dovršenome upravnom postupku, dok se u upravnom sporu ocjenjuje zakonitost odluke donesene u upravnom postupku.

1.) u odnosu na kasacijske presude, te

2.) protiv presude kojom je sud odbio tužbeni zahtjev, potvrdivši time odluke donesene u dvostupanjskome upravnom postupku.

Filtar naveden pod 2.) obuhvaćao bi, dakle, odluke koje su u dva stupnja upravnog postupka te u jednom stupnju upravnog spora (ukupno tri stupnja odlučivanja u dvama pravnim postupcima), donesene jednako. 

A contrario, filtra ne bi bilo, a žalba bi bila dopuštena:

- kod donošenja reformacijske presude (kao i sada),

- kod odbijanja tužbenog zahtjeva, ako je upravnom sporu prethodio jednostupanjski upravni postupak, ili ako je presudom potvrđeno drugostupanjsko rješenje koje je različito od prvostupanjskog rješenja.

3.2. Novi izvanredni pravni lijek
Kao polazište na normiranje razloga zbog kojih bi mogao biti podnesen izvanredni pravni lijek (koji smo nazvali IPL) mogu poslužiti odredbe o revizijskim razlozima iz članka 382. stavak 2. i 3. Zakona o parničnom postupku¹⁰, uz odgovarajuće prilagodbe vezane uz upravno sudovanje.

Bît tih normi je osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni.

Na taj način bilo bi omogućeno dosljedno ostvarivanje funkcije VUS-a, vezane uz ujednačavanje prakse unutar upravnog sudovanja, neovisno o filtru za žalbu. To bi omogućilo da VUS intervenira, primjerice, i u slučaju da je pravomoćnom kasacijskom presudom prvostupanjskog suda dana uputa tuženiku koja odudara od ustaljenih shvaćanja.

Istodobno, ti razlozi nisu prikladni biti kriterijima filtra za žalbu, kao redovitoga pravnog lijeka, ne samo zato jer je u parnici riječ o razlozima za podnošenje izvanrednoga pravnog lijeka, već i stoga što bi u slučaju da je riječ o žalbenim razlozima prvostupanjskim sudovima bilo nemoguće utvrditi je li u pojedinom slučaju žalba dopuštena (nije moguće imati horizontalni i vertikalni pregled nad cjelokupnom praksom navedenom u normama analognima odredbama članka 382. stavak 2. i 3. Zakona o parničnom postupku), s neprihvatljivim posljedicama po iskazivanje pravomoćnosti presuda. 

U odnosu na žalbu, izvanredni pravni lijek bi, dakle, imao uže razloge, ali širi doseg - zbog obuhvata svih pravomoćnih prvostupanjskih presuda, neovisno o filtru. U praksi, izvanredni pravni lijek bi vjerojatno uglavnom bio podnošen protiv prvostupanjskih presuda protiv kojih nije dopuštena žalba, ali pritom – zbog užih razloga i dodatne dužnosti podnositelja izvanrednog pravnog lijeka da naznači razloge analogno normi članka 382. stavak 3. Zakona o parničnom postupku – ne bi bio pogodan za »fingiranje žalbe«.

4. Umjesto zaključka
Predloženim konceptom istodobno bi, dakle, bilo omogućeno ublažavanje restriktivnosti postojeće varijante filtra za žalbu, izbjegavanje rizika svojstvenih potpunom ukidanju filtra, te s tim u vezi, uzimanje u obzir posebnosti upravnog spora u odnosu na druge vrste sudskih postupaka, kao i ujednačavanje prakse od strane VUS-a neovisno o filtru za žalbu, s povoljnim učincima kako po ostvarivanje prava stranaka i pravne sigurnosti putem ujednačavanja prakse, tako i po (vremensku) učinkovitost upravnog sudovanja.

 
1 Nar. nov., br. 20/10 i 143/12. 
2 Više o toj vrsti presuda v. npr. u: Rajko, Alen, »Kada upravni sud sâm rješava (upravnu) stvar?«, Informator, br. 6212/13. V. također odredbe čl. 22. st. 3., čl. 31. st. 1. i čl. 58. st. 1. i 3. ZUS-a. 
 Žalbeni razlozi propisani su u čl. 66. st. 1. ZUS-a. 
3 O razlozima neopravdanosti očekivanja o znatno većem udjelu reformacijskih presuda v. više u: Rajko, Alen, »Tri zablude o odnosu upravnog spora i upravnog postupka«, Informator, br. 6252/14. 
4 Stoga je, prema važećoj regulaciji, osporavanje velike većine prvostupanjskih presuda dopušteno samo putem ustavne tužbe, koja, međutim, nije nadomještaj za žalbu. 
5 Postoje i stajališta o neustavnosti postojećeg filtra za žalbu, o čemu su u tijeku postupci pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske. Glede interpretacije odredbe čl. 18. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 – proč. tekst, 113/00, 124/00 – proč. tekst, 28/01, 41/01 – proč. tekst, 55/01-ispr, 76/10, 85/10 – proč. tekst i 5/14 – Odluka USRH) u odnosu na ovu materiju ipak predlažemo oprezniji pristup, priklanjajući se Uzelčevu pozivu za reinterpretiranje ustavne odredbe o pravu na žalbu – v. u: Uzelac, Alan, »Ustavno pravo na žalbu u građanskim stvarima: jamstvo ispravnog pravosuđenja ili relikt prošlosti«, u: Djelotvorna pravna zaštita u pravičnom postupku. Izazovi pravosudnih transformacija na jugu Europe. Liber Amicorum Mihajlo Dika., Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2013. (rad je dostupan i pod: http://alanuzelac.from.hr/pubs/A45_LA%20Dika%20-%20Zalba.pdf ). 
6 U konačnici, jedinstvena primjena prava ustavna je uloga Vrhovnog suda Republike Hrvatske (čl. 119. st. 1. Ustava Republike Hrvatske), koja se u odnosu na upravno sudstvo ostvaruje putem izvanrednoga pravnog lijeka iz čl. 78. ZUS-a (izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude). 
7 Autor glede spomenutog koncepta iznosi stajališta prihvaćena na kolegiju sudaca Upravnog suda u Rijeci. Napominjemo da je ovaj rad pisan u vrijeme kad još nisu bile dostupne radne verzije teksta druge novele ZUS-a. 
8 O tome v. npr. u: Abramović, Andrej, »Sudske pristojbe, načelo ili iznimka?«, Informator, br. 6236/13. 
9 Radi se o sistemski uvjetovanome široko raširenom stajalištu »idem dalje dokle god piše neka uputa o pravnom lijeku«. 
 Pritom obijesnom sudovanju u nekim slučajevima doprinosi i interes dijela opunomoćenika-odvjetnika za produljenjem vođenja postupka. 
10 Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11, 148/11 – proč. tekst i 25/13. 
 Odredbe čl. 382. st. 2. i 3. Zakona o parničnom postupku glase: 
 U slučajevima u kojima je ne mogu podnijeti prema odredbi stavka 1. ovoga članka, stranke mogu podnijeti reviziju protiv drugostupanjske presude ako odluka u sporu ovisi o rješenju nekoga materijalnopravnog ili postupovnopravnog pitanja važnog za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, primjerice: 
 1) ako o tom pitanju revizijski sud još uvijek nije zauzeo shvaćanje odlučujući u pojedinim predmetima na odjelnoj sjednici, a riječ je o pitanju o kojemu postoji različita praksa drugostupanjskih sudova, 
 2) ako je o tom pitanju revizijski sud već zauzeo shvaćanje, ali je odluka drugostupanjskoga suda utemeljena na shvaćanju koje nije podudarno s tim shvaćanjem, 
 3) ako je o tom pitanju revizijski sud već zauzeo shvaćanje i presuda se drugostupanjskoga suda temelji na tom shvaćanju, ali bi – osobito uvažavajući razloge iznesene tijekom prethodnoga prvostupanjskoga i žalbenoga postupka, zbog promjene u pravnom sustavu uvjetovane novim zakonodavstvom ili međunarodnim sporazumima te odlukom Ustavnoga suda Republike Hrvatske, Europskoga suda za ljudska prava ili Europskog suda – trebalo preispitati sudsku praksu. 
 U reviziji iz stavka 2. ovoga članka stranka treba određeno naznačiti pravno pitanje zbog kojeg ju je podnijela uz određeno navođenje propisa i drugih važećih izvora prava koji se na njega odnose te izložiti razloge zbog kojih smatra da je ono važno za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni.