Razvoj usluga elektroničkih komunikacija prolazi kroz periodičke razvojne skokove. Posljednji veliki skok rezultat je dramatičnog porasta pristupačnosti širokopojasnog fiksnog i mobilnog interneta, koji omogućava krajnjim korisnicima korištenje usluga koje dotad nisu bile moguće. Tako je danas umjesto SMS-a uobičajeno koristiti Whatsapp, Viber ili iMessage, umjesto zemaljskih TV kanala plaćati pretplate za Netflix ili HBO Go, a umjesto glasovnih mobilnih poziva preko mreže operatora koristiti Skype ili Facetime. Navedene usluge zajednički možemo nazivati over-the-top uslugama (u nastavku teksta: OTT usluge). Njihov je naziv posljedica činjenice da se pružaju kao nadogradnja (»over the top«) na postojeće fiksne ili mobilne mreže elektroničkih komunikacija kojima upravljaju i za čije korištenje naknade krajnjim korisnicima naplaćuju mobilni ili fiksni operatori (HT, A1 i sl.). Stoga smatramo da OTT usluge možemo definirati kao usluge koje se pružaju preko mreža operatora elektroničkih komunikacija, a za koje operatori elektroničkih komunikacija ne ostvaruju (izravnu) dobit, koje mogu biti naplatne ili nenaplatne za krajnje korisnike te koje su u izravnom tržišnom natjecanju s uslugama koje pružaju operatori elektroničkih komunikacija (kao što su SMS, mobilna telefonija ili IPTV). 

U kontekstu prava Europske unije (u nastavku teksta: EU) postalo je važno odrediti u koju je od postojećih kategorija elektroničkih usluga moguće svrstati OTT usluge. Navedeno pitanje iznimno je važno jer regulatorni okvir za elektroničke komunikacije EU predviđa različite regulatorne obveze za svaku od kategorija. Regulatorni okvir za elektroničke komunikacije EU sastoji se od direktiva i uredaba usvojenih kroz razdoblje od deset godina; 2002., 2006., 2009. i 2012. Direktive usvojene 2002. jesu Okvirna direktiva[1], Direktiva o pristupu[2], Direktiva o ovlaštenju[3], Direktiva o univerzalnoj usluzi[4] i Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama[5]. Sama Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama prvi je put izmijenjena 2006. Direktivom 2006/24/EC[6], dok su sve navedene direktive zajedno izmijenjene 2009. Direktivom bolje regulacije[7], a Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama dodatno je izmijenjena i Direktivom o pravima građana[8]. Uredba o BEREC-u[9] usvojena je također 2009., dok je Uredba o roamingu u javnim pokretnim komunikacijskim mrežama[10] usvojena 2012. Izvan regulatornog okvira, ali iznimno važne su i Direktiva o elektroničkoj trgovini[11], Direktiva o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva[12], koja definira usluge informacijskog društva i zamjenjuje Direktivu 98/34/EZ[13] i Direktivu 98/48/EZ[14].

Unutar tako postavljenog regulatornog okvira postoje dvije kategorije usluga: usluge elektroničkih komunikacija (electronic communications services - u nastavku teksta: ECS) i usluge informacijskog društva (information society services - u nastavku teksta: ISS).

ECS definirane su kao usluge koje se uobičajeno pružaju uz naknadu i sastoje se u cijelosti, ili većim dijelom, od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama, uključujući usluge elektroničkih komunikacija i usluge prijenosa u radiodifuzijskim mrežama, ali isključujući usluge pružanja sadržaja i obavljanja uredničkog nadzora nad sadržajem koji se prenosi korištenjem elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga; one ne obuhvaćaju usluge informacijskog društva, u skladu s definicijom iz članka 1. Direktive 98/34/EZ[15], koje se ne sastoje, u cijelosti ili većim dijelom, od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama[16]. Tradicionalno, pružateljima ECS usluga smatrani su fiksni i mobilni operatori mreža elektroničkih komunikacija. Pružatelji ECS usluga obvezni su poštovati širok krug regulatornih obveza[17]. Okvirna direktiva propisuje obveze pružanja informacija, obveze povezane s radiofrekvencijskim spektrom, obveze povezane s dodjelom brojeva, obveze sigurnosti i cjelovitosti[18]. Direktiva o univerzalnoj usluzi nameće regulatorne obveze povezane s pretplatničkim ugovorima, transparentnosti i objavom podataka, kakvoćom usluge, imenicima, jedinstvenom broju za hitne službe i obvezom prijenosa broja[19]. Direktiva o pristupu obvezuje na poštovanje interoperabilnosti, dok Direktiva o ovlaštenju propisuje obveze ovlaštenja[20]. Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama nameće obveze vezane uz zaštitu privatnosti[21].

S druge strane, ISS definirane su kao svaka usluga koja se obično pruža uz naknadu, na daljinu, elektroničkim sredstvima te na osobni zahtjev primatelja usluga[22]. Navedena kategorija puno je šira, i u nju pripadaju sve druge elektroničke usluge koje se ne mogu definirati kao ECS. Također, njihovim pružateljima nametnute su znatno manje regulatorne obveze; ograničavanje slobode pružanja usluge, opća dostava informacija, komercijalna priopćenja, obveze vezane uz ugovore sklopljene elektroničkim putem, odgovornost posrednih davatelja usluge i obveze zaštite privatnosti iz Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama[23].

Dakle, o tome kojoj će kategoriji pripadati OTT usluge, ovisi (između ostaloga) kakve će regulatorne obveze njihovi pružatelji morati poštovati. Presudom koja je predmet ovog rada[24], Sud Europske unije (u nastavku teksta: SEU) u velikoj je mjeri razriješio ta pitanja.

Njemačka savezna regulatorna agencija za mrežne industrije (Bundesnetzagentur - u nastavku teksta: BNetzA), 2. srpnja 2011., donijela je odluku kojom Gmail, uslugu elektroničke pošte koju pruža Google, proglašava telekomunikacijskom uslugom sukladno članku 6. st. 1. njemačkog Zakona o telekomunikacijama[25] (u nastavku teksta: TKG), te mu nalaže da ispuni svoju regulatornu obvezu izvješćivanja. Definicija telekomunikacijske usluge u potpunosti slijedi definiciju ECS-a iz relevantne Direktive. Google je 23. siječnja 2015. pred Upravnim sudom u Kölnu (Verwaltungsgericht Köln - u nastavku teksta: VGK) podnio tužbu za poništenje odluke BNetzA-e, koja je odbijena presudom od 11. studenoga 2015. Google protiv presude VGK-a podnosi žalbu Visokom upravnom sudu savezne zemlje Sjeverne Rajne i Vestfalije (Oberverwaltungsgerichtom für das Land Nordrhein-Westfalen - u nastavku teksta: OVGNW), koji SEU-u podnosi zahtjev za prethodnu odluku. Pitanja su sljedeća:

1. treba li se pojam »usluga koja se sastoji u cijelosti, ili većim dijelom, od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama« iz članka 2. toč. (c) Okvirne direktive tumačiti tako da uključuje ili može uključivati i internetske usluge elektroničke pošte koje se stavljaju na raspolaganje preko otvorenog interneta, ali same ne omogućavaju pristup internetu?

2. U slučaju da je u prvom pitanju navedeni pojam potrebno tumačiti tako da načelno ne uključuje internetske usluge elektroničke pošte koje se nude na otvorenom internetu, ali same ne omogućavaju pristup internetu: može li to obilježje ipak iznimno biti ispunjeno ako pružatelj takve usluge istodobno upravlja vlastitim elektroničkim komunikacijskim mrežama koje su povezane s internetom, a koje se u svakom slučaju, također, mogu koristiti u svrhu korištenja usluge elektroničke pošte? Pod kojim bi pretpostavkama to bilo moguće?

3. Kako treba tumačiti kriterij »koja se uobičajeno pruža uz naknadu« iz članka 2. toč. (c) Okvirne direktive?

SEU navodi da se ne može zaključiti da su radnje koje Google izvrši kako bi osigurao funkcioniranje svoje usluge elektroničke pošte na internetu »elektronička komunikacijska usluga« u smislu članka 2. toč. (c) Okvirne direktive, jer se ta usluga ne sastoji u cijelosti ili većim dijelom od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama. Naime, (…), oni koji uglavnom osiguravaju prijenos signala potrebnih za funkcioniranje svih usluga razmjene poruka na internetu i oni koji snose odgovornost u smislu presude SEU-a od 30. travnja 2014.[26], s jedne strane, pružatelji su pristupa internetu pošiljatelja i primatelja pošte kao i, možebitno, pružatelji usluga elektroničke pošte na internetu i, s druge strane, upravitelji raznih mreža otvorenog interneta.

SEU smatra da činjenica da je pružatelj usluge elektroničke pošte na internetu aktivno uključen u postupke slanja i primanja poruka, dodjeljivanjem IP adresa terminalne opreme odgovarajućim adresama elektroničke pošte ili podjelom navedenih poruka na podatkovne pakete i njihovim unošenjem u otvoreni internet ili njihovim primanjem s otvorenog interneta, kako bi ih usmjerio prema njihovim primateljima, nije dovoljna da se za navedenu uslugu, u tehničkom smislu, smatra da se sastoji »u cijelosti ili većim dijelom od prijenosa signala putem elektroničkih komunikacijskih mreža« u smislu članka 2. toč. (c) Okvirne direktive.

Dakle, u nedostatku bilo kojeg drugog elementa na temelju kojeg bi se mogla utvrditi Googleova odgovornost glede imatelja računa elektroničke pošte Gmail u svezi s prijenosom signala potrebnih za njegovo funkcioniranje, a što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev, SEU zaključuje da se usluga elektroničke pošte Gmail ne može kvalificirati kao »elektronička komunikacijska usluga« u smislu članka 2. toč. (c) Okvirne direktive.

Sukladno svemu navedenom, SEU zaključuje da na prvo i drugo postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 2. toč. (c) Okvirne direktive treba tumačiti tako da se usluga elektroničke pošte na internetu koja ne obuhvaća pristup internetu, poput usluge Gmail koju pruža Google, ne sastoji u cijelosti ili većim dijelom od prijenosa signala putem elektroničkih komunikacijskih mreža i stoga nije »elektronička komunikacijska usluga« u smislu te odredbe. S obzirom na odgovor na prva dva pitanja, SEU navodi da nije potrebno odgovoriti na treće pitanje.

SEU je ovom presudom definirao doseg »elektroničkih komunikacijskih usluga« sukladno Okvirnoj direktivi. Presuda je od velike važnosti jer rješava pravno pitanje koje je zaokupljalo pozornost europske stručne javnosti već dugi niz godina, još od prve presude VGK-a. Tako smo 2018. pisali sljedeće:

Ovom presudom SEU nedvojbeno jednu važnu kategoriju OTT usluga (usluge elektroničke pošte) stavlja izvan okvira ECS usluga, čime ih se posredno svrstava u ISS usluge. SEU navedeno čini (prema našem mišljenju) ispravnim tumačenjem dosega »odgovornosti za prijenos signala« preko mreže elektroničkih komunikacija, koja ne može biti na pružatelju OTT usluge, već je uvijek na »pružatelju pristupa internetu pošiljatelja i primatelja pošte kao i, eventualno, pružatelju usluga elektroničke pošte na internetu i, s druge strane, upraviteljima raznih mreža otvorenog interneta«. Također, SEU naglašava i važnost utvrđivanja sastoji li se predmetna OTT usluga »u cijelosti ili većim dijelom od prijenosa signala u elektroničkim komunikacijskim mrežama«, što smatramo da se mora utvrđivati pojedinačno za svaku OTT uslugu. Posljedično, na usluge elektroničke pošte primjenjivat će se manje strog regulatorni režim, i osigurava se veća dinamičnost i kompetitivnost na digitalnom tržištu EU.

Iako SEU navodi samo uslugu pružanja elektroničke pošte kao jednu od vrsta OTT usluga, smatramo da se pravno shvaćanje primijenjeno ovdje može primijeniti i na ostale kategorije OTT usluga. Naime, ključan element određivanja je li riječ o ECS ili ISS usluzi, bit će određivanje ima li pružatelj OTT usluge »odgovornost za prijenos signala«. Sukladno kriteriju za određivanje odgovornosti za prijenos signala iz ove presude, čak i ako uslugu pruža operator mreže elektroničkih komunikacija, to ne mora značiti da će se smatrati ECS uslugom:

»(…) usluga elektroničke pošte Gmail ne može se kvalificirati kao „elektronička komunikacijska usluga” u smislu članka 2. točke (c) Okvirne direktive. Naposljetku, okolnost da se Google, usto, u Njemačkoj koristi vlastitom elektroničkom komunikacijskom mrežom ne može dovesti u pitanje taj zaključak. Naime, činjenica da Google treba smatrati pružateljem usluga elektroničkih komunikacija koji se koristi vlastitim elektroničkim komunikacijskim mrežama i, kao takav, podliježe obvezi izvješćivanja iz članka 3. stavaka 2. i 3. Direktiva o ovlaštenju, ne znači da se sve usluge koje on pruža na internetu također trebaju kvalificirati kao takve (…)«.

[1] Direktiva 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva), SL L 108, 24. 4. 2002., str. 33-50.
[2] Direktiva 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu), SL L 108, 24. 4. 2002., str. 7-20.
[3] Direktiva 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju), SL L 108, 24. 4. 2002., str. 21-32.
[4] Direktiva 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi), SL L 108, 24. 4. 2002.
[5] Direktiva 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama), SL L 201, 31. 7. 2002., str. 37-47.
[6] Direktiva 2006/24/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o zadržavanju podataka dobivenih ili obrađenih u vezi s pružanjem javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga ili javnih komunikacijskih mreža i o izmjeni Direktive 2002/58/EZ, SL L 105, 13. 4. 2006., str. 54-63.
[7] Direktiva 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o izmjeni Direktive 2002/21/EZ o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge, Direktive 2002/19/EZ o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme, te Direktive 2002/20/EZ o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Tekst važan za EGP), SL L 337, 18. 12. 2009., str. 37-69.
[8] Direktiva 2009/136/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o izmjeni Direktive 2002/22/EZ o univerzalnim uslugama i pravima korisnika s obzirom na elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Direktiva o univerzalnim uslugama), Direktiva 2002/58/EZ o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u sektoru elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama) i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za provedbu zakona o zaštiti potrošača (tekst važan za EGP), SL L 337, 18. 12. 2009., str. 11-36.[9] Uredba (EZ) br. 1211/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (Body of European Regulators for Electronic Communications-BEREC) i Ureda (Tekst važan za EGP), SL L 337, 18. 12. 2009., str. 1-10. [10] Uredba (EU) br. 531/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. lipnja 2012. o roamingu u javnim pokretnim komunikacijskim mrežama u Uniji (preinaka) (Tekst važan za EGP), SL L 172, 30. 6. 2012.
[11] Direktiva 2000/31/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2000. o određenim pravnim aspektima usluga informacijskog društva na unutarnjem tržištu, posebno elektroničke trgovine (Direktiva o elektroničkoj trgovini) SL L 178, 17. 7. 2000., str. 1-16.
[12] Direktiva (EU) 2015/1535 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (tekst važan za EGP) SL L 241, 17. 9. 2015., str. 1-15.
[13] Direktiva 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa, SL L 204, 21. 7. 1998., str. 37-48.
[14] Direktiva 98/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. o izmjeni Direktive 98/34/EZ o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih normi i propisa SL L 217, 5. 8. 1998., str. 18-26.
[15] Direktiva 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa, SL L 204, 21. 7. 1998., str. 37-48.
[16] Članak 2. toč. c) Okvirne direktive.
[17] Za detaljnu razradu vidi Turudić, M., Reguliranje over the top usluga u pravu Europske unije, Hrvatska pravna revija, br. 4., 2018., str. 21.
[18]Ibid.
[19]Ibid.
[20]Ibid.
[21]Ibid.
[22] Članak 1. toč. b) Direktive o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva.
[23] Turudić, M., op. cit. (bilj. 17), str. 24.
[24] Presuda SEU od 13. lipnja 2019., u predmetu C-193/18, Google LLC v. Savezna Republika Njemačka.
[25] BGBI. 2004. I., str. 1190.
[26] Presuda SEU od 30. travnja 2014., u predmetu C-475/12, UPC DTH v. Nemzeti Média - és Hírközlési Hatóság Elnökhelyettese.
[27] Vidi Turudić, M., op. cit. (bilj. 17), str. 19.