4. Mirovanje mandata

Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: ZOLI) u izborni sustav uveo je novi institut, kojeg prijašnji sustav nije sadržavao: mirovanje mandata.

Prema odredbama ZOLI-a osoba koja je izabrana za člana predstavničkog tijela može u određenim okolnostima svoj mandat staviti u mirovanje i do njegova isteka ponovno ga aktivirati, ako to želi.

Mogućnost mirovanja mandata vezana je isključivo uz slučaj kad osoba koja je izabrana za člana predstavničkog tijela istovremeno treba obavljati i neku drugu dužnost koja je zakonom određena kao nespojiva (inkompatibilna) s dužnošću člana predstavničkog tijela. Članu predstavničkog tijela stoga ne može mandat mirovati ako je spriječen obavljati tu dužnost iz nekih drugih razloga (primjerice, odlaska na rad u drugo mjesto ili zemlju, plovidbe, bolesti i dr.) ili jednostavno u određenom trenutku ne želi obavljati tu dužnost. U tim slučajevima član predstavničkog tijela može jedino podnijeti ostavku, čime mu mandat trajno prestaje.

4.1. Institut nespojivosti (inkompatibilitet)

ZOLI je izrijekom utvrdio dužnosti koje su nespojive s obnašanjem dužnosti člana predstavničkog tijela.

Prije svega, član predstavničkog tijela jedne jedinice ne može istovremeno biti član predstavničkog tijela druge jedinice. Prema prirodi stvari, ova se nespojivost odnosi na članstvo u općinskom, odnosno gradskom vijeću i istovremeno članstvo u županijskoj skupštini. Naime, osoba ne može istovremeno imati prebivalište (koje je uvjet za članstvo u predstavničkom tijelu) u dvije jedinice istog stupnja, pa stoga ni ne može doći u situaciju da bude izabrana u predstavnička tijela dviju jedinica istog stupnja. No, ZOLI nije propisao nespojivost dužnosti člana predstavničkog tijela s dužnošću zastupnika u Hrvatskom saboru te je istovremeno obnašanje tih dviju dužnosti dopušteno.

Od ostalih dužnosti koje su nespojive s dužnošću člana predstavničkog tijela jedinice, dio tih dužnosti odnosi se na određene dužnosti i poslove u samoj jedinici, a drugi se dio odnosi na određene dužnosti u državnoj službi.

Tako član predstavničkog tijela jedinice ne može istovremeno u toj istoj jedinici biti član njezinog poglavarstva (što uključuje i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihove zamjenike, jer su oni po dužnosti članovi poglavarstva), pročelnik i djelatnik u njezinim upravnim tijelima i službama kao ni član uprave trgovačkog društva u pretežnom vlasništvu jedinice, te ravnatelj ustanove kojoj je jedinica osnivač.

Koji je to krug djelatnika koji u jedinici obavljaju poslove iz njezinog djelokruga, a koji zbog nespojivosti ne mogu biti članovi njezinog predstavničkog tijela, ovisi o organizaciji poslova u toj jedinici. Tako, primjerice, ako je obavljanje poslova predškolskog odgoja organizirano u sklopu određene službe u okviru općinske, odnosno gradske uprave, tada su odgajateljice službenice te uprave, pa je obavljanje njihovih poslova nespojivo s dužnošću člana predstavničkog tijela. Međutim, ako je za obavljanje tih poslova jedinica osnovala ustanovu kao zasebnu pravnu osobu, tada jedino dužnost ravnatelja te ustanove nije spojiva s dužnošću člana predstavničkog tijela, dok ostali djelatnici te ustanove mogu biti njegovi članovi. Jednako tako, ako je jedinica organizirala obavljanje određene komunalne djelatnosti putem vlastitog pogona (koji je dio općinske, odnosno gradske uprave i nema pravnu osobnost),²⁸ djelatnici tog pogona ne mogu biti članovi njezina predstavničkog tijela. No, ako je za obavljanje tih poslova jedinica osnovala trgovačko društvo, tada uz izuzetak članova uprave tog društva, ostali njegovi djelatnici mogu biti članovi predstavničkog tijela te jedinice. Važno je napomenuti da dužnost člana upravnog vijeća ustanove i člana nadzornog odbora trgovačkog društva kojeg je osnivač lokalna jedinica također nije nespojiva s dužnošću člana predstavničkog tijela. Dapače, s obzirom na njihovu nadzornu funkciju, za očekivati je da će predstavničko tijelo kao osnivač ustanove, odnosno trgovačkog društva, u ta tijela, između ostalih osoba, imenovati upravo i svoje članove.

ZOLI je odredio da dužnost člana predstavničkog tijela lokalne jedinice nije spojiva sa sljedećim dužnostima u državnoj službi: sudac, sudac Ustavnog suda RH, predsjednik i potpredsjednik Vlade RH, državni odvjetnik, zamjenik državnog odvjetnika, državni pravobranitelj, zamjenik državnog pravobranitelja, pučki pravobranitelj, zamjenik pučkog pravobranitelja, ministar, zamjenik ministra, pomoćnik ministra, tajnik ministarstva, ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik ravnatelja državne upravne organizacije, predstojnik Ureda Vlade Republike Hrvatske, te časnik i dočasnik oružanih snaga kojeg kao vojnog zapovjednika Hrvatske vojske imenuje i razrješuje predsjednik Republike.²⁹

Kod nespojivosti dužnosti člana predstavničkog tijela lokalne jedinice s nekom drugom dužnošću postoje dvije situacije:

- u prvom slučaju osoba već obavlja neku nespojivu dužnost u trenutku kad je izabrana na dužnost člana predstavničkog tijela;

- u drugom slučaju član predstavničkog tijela je u tijeku mandata izabran ili imenovan na neku nespojivu dužnost.

4.1.1. Slučaj kad je izabrana osoba koja obavlja neku od nespojivih dužnosti

Za prvu situaciju ZOLI je propisao da se osoba koja obavlja neku od nespojivih dužnosti može kandidirati za člana predstavničkog tijela, ali ako bude izabrana dužna je već pri konstituiranju izjasniti se koju će dužnost prihvatiti, te ako se odluči nastaviti s obnašanjem nespojive dužnosti tada joj dužnost člana predstavničkog tijela miruje.³⁰ To rješenje treba tumačiti u smislu da se osoba treba izjasniti najkasnije pri konstituiranju i to odmah nakon polaganja prisege. Naime, nakon polaganja prisege predstavničko tijelo počinje s donošenjem odluka (izbor predsjednika i potpredsjednika predstavničkog tijela i dr.) pri čemu više ne može sudjelovati osoba koja ne može biti član predstavničkog tijela. No, nema nikakve prepreke da se osoba izjasni o svom odabiru i prije same konstituirajuće sjednice. Dapače, na taj način predlagatelj liste već prije konstituiranja može odrediti zamjenika, koji tada može biti nazočan već na konstituirajućoj sjednici i dati prisegu zajedno s ostalim izabranim članovima, čime se ubrzava postupak konstituiranja i predstavničko tijelo već na toj sjednici dobiva svoj stvarni personalni sastav, a pritom se ne krše nikakva demokratska načela niti se ugrožavaju prava ostalih subjekata koji participraju u predstavničkom tijelu.³¹

Ako se izabrani član predstavničkog tijela koji već obavlja neku nespojivu dužnost najkasnije neposredno nakon polaganja prisege ne izjasni koju će od dužnosti prihvatiti, valjalo bi postupiti na sljedeći način:

• mandatno povjerenstvo treba utvrditi da osoba koja je izabrana u predstavničko tijelo već obnaša određenu dužnost koja je nespojiva s dužnošću člana predstavničkog tijela, te da se nije izjasnila o tome koju će dužnost prihvatiti, pa da se stoga predmnijeva da nastavlja s obnašanjem prve, nespojive dužnosti te da joj stoga ex lege mandat u predstavničkom tijelu miruje;
• odmah nakon davanja prisege mandatno povjerenstvo treba podnijeti predstavničkom tijelu izvješće o navedenom, koje ga prima k znanju i od tog trenutka mandat miruje; po potrebi, sjednicu predstavničkog tijela može se prekinuti radi pripreme i sastavljanja izvješća mandatnog povjerenstva;
• nakon toga, predsjednik predstavničkog tijela o navedenom treba izvijestiti predlagatelja liste s koje je izabran dotični član te tražiti da politička stranka kojoj je pripadao u vrijeme izbora odredi njegova zamjenika.

4.1.2. Imenovanje u tijeku mandata na neku nespojivu dužnost

U drugoj situaciji, u kojoj je član predstavničkog tijela u tijeku mandata izabran ili imenovan na neku nespojivu dužnost, kad prihvati obnašanje nove dužnosti, dužan je u roku osam dana od prihvaćanja o tome obavijestiti predsjednika predstavničkog tijela. Za vrijeme obnašanja nespojive dužnosti mandat mu miruje. Pritom nije sasvim precizno propisano kad nastupa mirovanje: nastupa li danom prihvaćanja nespojive dužnosti, danom obavijesti ili danom početka obnašanja nespojive dužnosti. S tim u vezi mišljenja smo da mirovanje nastupa:

• danom početka obnašanja nespojive dužnosti, ako je tu dužnost počeo obnašati prije dostave obavijesti predsjedniku predstavničkog tijela, odnosno prije isteka roka za dostavu obavijesti predsjedniku predstavničkog tijela;
• sljedećeg dana nakon dostave obavijesti o prihvaćanju nespojive dužnosti predsjedniku predstavničkog tijela, ako je obavijest dostavljena u roku;
• najkasnije devetog dana od dana prihvaćanja nespojive dužnosti, u slučaju kad ne dostavi obavijest u zakonom propisanom roku.

U svakom slučaju, osoba koja je izabrana ili imenovana na neku od nespojivih dužnosti, od trenutka prihvata nespojive dužnosti ne može sudjelovati u radu predstavničkog tijela i donošenju odluka. Naime, Zakonom utvrđeni rok od osam dana propisan je radi ostavljanja mogućnosti člana predstavničkog tijela da razmisli i odluči se između dvije dužnosti, a ne zbog toga da u tom razdoblju može obavljati obje dužnosti.

4.1.3. Izbor općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana

Specifična situacija koja se ne može svrstati ni u jednu od navedenih dviju jest situacija u kojoj predstavničko tijelo izabire općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

Naime, ZOLPS je propisao da općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana bira predstavničko tijelo iz redova svojih članova. Istovremeno, ZOLI je propisao da član predstavničkog tijela ne može istovremeno biti član poglavarstva iste jedinice.³² Kako je općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan po dužnosti ujedno predsjednik poglavarstva,³³ članu predstavničkog tijela koji je izabran na tu dužnost mandat miruje. Pritom se otvara pitanje kada nastupa mirovanje mandata? Činjenica jest da je osoba najprije izabrana na dužnost člana predstavničkog tijela, a nakon toga na dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, pa da bi stoga s obzirom na vremenski redoslijed, ovaj slučaj pripadao u drugu skupinu, odnosno da bi izabrana osoba imala rok od osam dana za izjašnjavanje o tome koju će dužnost prihvatiti.

No, ta situacija ipak predstavlja posebni slučaj koji se ne može tumačiti samo formalno na temelju vremenskog slijeda, već je tumačenje nužno temeljiti na suštini instituta nespojivosti. Nespojivost dviju dužnosti ima svoj razlog u stvarnom ili potencijalnom međusobnom sukobu djelokruga i ovlasti koje pripadaju svakoj od njih, a koji bi osobi koja bi istovremeno obnašala obje dužnosti onemogućavala njihovo nepristrano i korektno izvršenje. Kad je zakonodavac dužnost člana predstavničkog tijela utvrdio nespojivom s dužnošću općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u istoj jedinici, očito je smatrao da su sudjelovanje u obavljanju poslova predstavničkog tijela (donošenje općih akata, nadzor nad radom izvršnih tijela) i obavljanje izvršnih poslova (predlaganje općih akata, njihovo izvršenje) u takvom međusobnom odnosu da radi njihova nepristranog i korektnog obavljanja te dužnosti ne mogu biti sjedinjene u istoj osobi. S obzirom na to, logično je da općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan već od trenutka izbora na tu dužnost ne mogu više sudjelovati u radu predstavničkog tijela te im mandat u predstavničkom tijelu od tog trenutka miruje.

4.1.4. Nastup mirovanja i prestanak mirovanja mandata

Osim toga, jedan od osnovnih ciljeva svakog sudionika u izborima je ostvariti dovoljno mjesta u predstavničkom tijelu za formiranje izvršne vlasti i još konkretnije, za izbor njezine čelne osobe iz svojih redova. Stoga već kod sastavljanja izbornih lista, njihovi predlagatelji na najizglednije mjesto za ulazak u predstavničko tijelo predlažu svog kandidata za dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. ZOLPS je čak propisao da se izbor na tu dužnost obavlja, u pravilu, iz redova nositelja izbornih listi koje su osvojile mandat u predstavničkom tijelu.34 Zato su kandidati za navedenu dužnost poznati već unaprijed, a sam izbor ne predstavlja iznenađenje za izabranu osobu niti zahtijeva određeno vremensko razdoblje za razmršljanje i donošenje odluke o prihvaćanju dužnosti, pa se o tome izabrani izjašnjava odmah te kad prihvati dužnost nastupa mirovanje njegova mandata u predstavničkom tijelu. ³⁵

Kad izabrani član predstavničkog tijela kojem mandat miruje, prestane obnašati nespojivu dužnost, može nastaviti s obnašanjem dužnosti u predstavničkom tijelu. Da bi ponovno aktivirao svoj mandat, dužan je podnijeti pisani zahtjev predsjedniku predstavničkog tijela u roku osam dana od prestanka obnašanja nespojive dužnosti. U tom slučaju mirovanje mandata prestaje osmog dana od dana podnošenja pisanog zahtjeva.³⁶

Prestankom mirovanja, odnosno početkom ponovnog obnašanja dužnosti člana predstavničkog tijela, prestaje tu dužnost obnašati njegov zamjenik.

ZOLI je propisao da član predstavničkog tijela može nastaviti s obnašanjem te dužnosti na temelju prestanka mirovanja mandata samo jedanput u tijeku trajanja mandata.37 To znači da ako mu je mandat već jednom mirovao, a tijekom istog mandata bude ponovno izabran ili imenovan na neku nespojivu dužnost, te prihvati njezino obnašanje, do kraja istog mandata on se više na tu dužnost neće moći vratiti. Stoga će prihvaćanje obnašanja nespojive dužnosti po drugi put, u suštini imati učinak ostavke na dužnost člana predstavničkog tijela, te iako će njegov mandat formalnopravno opet mirovati, praktično on će prestati. Ako bi se osoba ponovno obratila sa zahtjevom za nastavljanje obnašanja dužnosti člana predstavničkog tijela, predsjednik predstavničkog tijela takav zahtjev treba odbiti. O tom bi bilo uputno izvijestiti mandatno povjerenstvo i samo predstavničko tijelo, koje, međutim, s tim u vezi ne donose nikakve odluke.

5. Zamjenjivanje člana predstavničkog tijela

Članovi predstavničkih tijela imaju svoje zamjenike koji umjesto njih obnašaju dužnost kad članu predstavničkog tijela mandat miruje ili ako mu mandat prestane prije isteka vremena na koje je izabran.

Zamjenik se određuje između neizabranih kandidata s liste s koje je izabran član predstavničkog tijela kojeg treba zamijeniti.

Određivanje zamjenika tijekom primjene ZOULS-a bilo je različito tumačeno, što je u praksi izazivalo dosta problema, a što je konačno bilo riješeno vjerodostojnim tumačenjem Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora.³⁸

S obzirom na to iskustvo, ZOLI je vrlo precizno uredio pitanje određivanja zamjenika. U uređenju tog pitanja prevladao je interes da političke stranke, kao predlagatelji lista, svojom voljom i potpuno slobodno određuje osobu zamjenika između neizabranih kandidata s liste, te je kao osnovno načelo prihvaćeno pravilo da zamjenika određuju politička stranka kojoj je u trenutku izbora pripadao član predstavničkog tijela kojeg treba zamijeniti. Obrazloženje takvog rješenja zasniva se na onemogućavanju kandidata na listi određene stranke ili koalicije koji je u međuvremenu prestao biti član stranke ili je postao član druge stranke, da zamjenjivanjem člana predstavničkog tijela stekne mandat u tom tijelu i time promijeni njegovu političku sliku i omjer snaga unutar njega.

Stoga je odredbama ZOLI propisano da:

• člana predstavničkog tijela izabranog na stranačkoj listi zamjenjuje neizabrani kandidat s dotične liste s koje je izabran član, a kojeg odredi politička stranka koja je predlagatelj liste;
• člana predstavničkog tijela izabranog na koalicijskoj listi dviju ili više političkih stranaka zamjenjuje neizabrani kandidat s dotične liste s koje je izabran i član, a kojeg odredi politička stranka kojoj je u trenutku izbora pripadao član predstavničkog tijela kojem je prestao mandat.³⁹

S obzirom na pravila za određivanje zamjenika koja su postavljena navedenim odredbama, da bi zamjenik mogao početi s obnašanjem dužnosti, predstavničko tijelo mora provesti određeni prethodni postupak. Prije svega, predsjednik predstavničkog tijela mora zatražiti od političke stranke kojoj je pripadao član predstavničkog tijela kojem je prestao mandat da odredi osobu zamjenika i o tome ga izvijesti. Nakon primitka obavijesti, mandatno povjerenstvo treba utvrditi je li zamjenik određen od ovlaštene osobe političke stranke.40 Mandatno povjerenstvo o svemu izvješćuje predstavničko tijelo na sjednici, a ono izvješće prima k znanju bez glasovanja. Ova radnja predstavničkog tijela u odnosu na verifikaciju mandata zamjenika i početak obnašanja dužnosti ima deklaratorni, a ne konstitutivni karakter.⁴¹ Ako bi predstavničko tijelo, kad su za to ispunjeni svi zakonski uvjeti, odbilo ili propustilo na taj način verificirati mandat zamjenika u razumnom roku, to bi bio razlog za raspuštanje predstavničkog tijela zbog teže povrede zakona, predviđen člankom 84. podst. 3. ZOLPS-a.⁴²

ZOLI je, međutim, propustio svojim odredbama urediti pitanje određivanja osobe zamjenika s nezavisne liste.⁴³ To pitanje predstavlja posebni problem s obzirom na to da se radi o listi koju ne predlaže organizacija koji ima svoja pravila utvrđena aktima, već građani koji, u pravilu, ne samo da nisu formalno organizirani, već nisu baš ničim ni najmanje povezani i često se međusobno ni ne poznaju. Stoga je otvoreno pitanje kako odrediti osobu zamjenika člana predstavničkog tijela s nezavisne liste, odnosno tko je taj koji je na to ovlašten.

5.1. Rješenja iz prakse u primjeni instituta zamjenjivanja člana

U praksi je na to pitanje moguće dati nekoliko različitih odgovora:

1. zamjenik je automatizmom prvi po redu neizabrani kandidat s liste. Ovo rješenje polazi od analogije sa Zakonom o izboru zastupnika u HDS. To je rješenje najjednostavnije i s obzirom na postupak sastavljanja i podnošenja nezavisne liste u praksi najlakše provedivo, jer ne može izazvati nikakve probleme. Međutim, pravno je upitno ima li mjesta toj analogiji;⁴⁴
2. osobu zamjenika mogu odrediti prva tri po redu potpisnika nezavisne liste kao podnositelji nezavisne liste. To rješenje polazi od analogije s određivanjem zamjenika sa stranačke i koalicijske liste, u kojim slučajevima osobu zamjenika određuje politička stranka kao podnositelj liste. ZOLI je odredio da su podnositelji prijave nezavisne liste prva tri po redu potpisnika nezavisne liste. Kako je za stranačke i koalicijske liste usvojeno načelo da osobu zamjenika određuje podnositelj liste, isto načelo moglo bi se primijeniti i na nezavisne liste. Problem u praktičnoj primjeni može biti taj da se potpisnici ne slože oko osobe zamjenika. No, problem može biti čak i da do njih nije uopće moguće doći, jer se često radi o tome da su prva tri potpisnika liste osobe koje su se samo stjecajem okolnosti zatekle na mjestu gdje je nositelj skupljao potpise podrške svojoj listi, te kasnije više nisu uopće zainteresirane za promjene u sastavu predstavničkog tijela niti su u vezi s nositeljem i kandidatima liste;⁴⁵
3. osobu može odrediti nositelj liste, kao osoba koja je sastavljala listu, pod čijim imenom lista nastupa na izborima, koji je, na neki način, čelnik kandidata s liste i koji je najviše zainteresiran za rad njezinih članova. Međutim, to rješenje, iako jednostavno, nositelju kao pojedincu (za razliku od političke stranke kao organizacije s unaprijed utvrđenim pravilima i odgovornostima), daje sve ovlasti u odnosu na listu bez odgovornosti prema bilo kome; osobu mogu odrediti svi kandidati s liste sporazumno. To je rješenje u praksi vjerojatno najteže ostvarivo.

Budući da ZOLI nije uredio to pitanje, svako od navedenih rješenje moguće je u praksi primijeniti. Koje će se od njih u konkretnom slučaju doista primijeniti ovisi o međusobnom dogovoru kandidata s nezavisne liste. Osoba koja bi bila nezadovoljna primijenjenim rješenjem mogla bi tražiti da se u postupku nadzora nad zakonitošću rada poništi verifikacija mandata dotičnog zamjenika.⁴⁶ No, ako je zamjena izvršena na bilo koji od navedenih načina uz poštivanje ostalih odredbi ZOLI-a kojima se uređuje zamjenjivanje (nastupanje okolnosti koje su uvjet za zamjenjivanje, određivanje zamjenika iz redova neizabranih kandidata s iste liste) postupak zamjene nije moguće poništiti zbog nezakonitosti.

U svakom slučaju, potrebno je što prije ovu pravnu prazninu popuniti dopunama ZOLI-a ili njegovim vjerodostojnim tumačenjem. Pritom, bilo bi uputnije izvršiti dopunu Zakona, jer bi donošenje vjerodostojnog tumačenja, s obzirom na njegov učinak ex tune, mogli dovesti do poništenja u međuvremenu donesenih akata predstavničkog tijela i u tom smislu do daljnjih problema u funkcioniranju lokalne jedinice.

5.2. Početak obnašanja dužnosti zamjenika

U vezi s početkom obnašanja dužnosti zamjenika, odnosno njegovim pravom sudjelovanja u radu i donošenju odluka predstavničkog tijela u praksi se pojavio poseban problem u jedinicama u kojima većina u predstavničkom tijelu ima minimalnu premoć u odnosu na opoziciju (samo jednog člana predstavničkog tijela više od opozicije). Taj je problem osobito izražen na sjednici predstavničkog tijela pri izboru općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

Naime, čl. 36. st. 1. ZOLPS-a propisano je da predstavničko tijelo donosi odluke većinom glasova, ako je na sjednici nazočna većina članova predstavničkog tijela. Stavkom 2. istog članka navode se akti koji se donose većinom glasova svih članova predstavničkog tijela, dok se st. 3. propisuje da se poslovnikom predstavničkog tijela mogu odrediti i druga pitanja o kojima se odlučuje većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. Uz to, čl. 40. st. 5. ZOLPS-a propisano je da se općinski načelnik, gradonačelnik i župan biraju većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.

Istovremeno, kao što je prije navedeno, čl. 6. st. 1. ZOLI-a propisano je da članu predstavničkog tijela koji za vrijeme mandata prihvati obnašanje dužnosti koja se smatra nespojivom (a u krug kojih ulazi i dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana), za vrijeme obnašanja te dužnosti mandat miruje, a za to ga vrijeme zamjenjuje zamjenik.

Dvojba koja se u vezi s primjenom tih odredbi postavila u radu predstavničkih tijela u kojima većina ima samo jednog člana više od opozicije, je odgovor na pitanje da li u toj situaciji, kod utvrđenja prestanka ili mirovanja mandata jednog od članova predstavničkog tijela iz te većine, ona u tom trenutku ostaje bez jednog mandata, odnosno glasa, a time i većine? Jednako tako, da li u tom slučaju neodazivanjem na sjednicu ili njezinim napuštanjem, od strane svih članova opozicije, predstavničko tijelo u trenutku utvrđenja prestanka mandata jednom od članova iz redova većine ostaje bez propisanog broja članova za rad i odlučivanje (kvoruma)?

Kod odgovora na ta pitanja potrebno je poći od dva nedvojbeno utvrđena načela:

1. kad član predstavničkog tijela prihvati obnašanje nespojive dužnosti te stoga nastupi mirovanje njegovog mandata, kao i u slučaju kad podnese ostavku, zamjenjuje ga zamjenik kojeg je odredila ovlaštena stranka sukladno odredbama čl. 8. st. 2. i 3. ZOLI-a;
2. o nastupu mirovanja, odnosno o prestanku mandata člana predstavničkog tijela te o početku mandata zamjenika predstavničko tijelo ne odlučuje, već ove činjenice samo prima k znanju bez glasovanja te nakon polaganja prisege zamjenik počinje s obnašanjem dužnosti.

Iz navedenog proizlazi da kada nastupe uvjeti za određivanje zamjenika te ovlaštena stranka odredi osobu zamjenika i ta osoba bude nazočna sjednici predstavničkog tijela, ona se od početka sjednice uračunava u broj članova predstavničkog tijela potreban za rad predstavničkog tijela (kvorum).

U praksi to znači da ako je osoba zamjenika već unaprijed određena (jer se znalo da će se na sjednici predstavničkog tijela utvrditi mirovanje ili prestanak mandata jednog od njegovih članova, radi izbora na dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana ili prihvaćanja neke druge nespojive dužnosti ili pak iz nekog trećeg razloga), tada mandatno povjerenstvo podnosi izvješće kojim istovremeno utvrđuje mirovanje, odnosno prestanak mandata članu predstavničkog tijela i ispunjavanje uvjeta za početak mandata njegovog zamjenika, nakon čega zamjenik polaže prisegu i predstavničko tijelo nastavlja s radom. Ako pak osoba zamjenika nije unaprijed utvrđena, nakon primanja k znanju izvješća mandatnog povjerenstva o mirovanju, odnosno prestanku mandata člana predstavničkog tijela, sjednicu valja prekinuti, a nastavak sjednice počinje primanjem k znanju izvješća mandatnog povjerenstva o ispunjavanju uvjeta za početak mandata njegovog zamjenika, nakon čega zamjenik polaže prisegu i predstavničko tijelo nastavlja s radom. U oba se slučaja zamjenik ubraja u kvorum, a ako upravo njegova nazočnost čini granicu kvoruma, tada predstavničko tijelo ne može nastaviti s radom i donositi odluke prije nego se provede opisani postupak.

Obrazloženje za takvo rješenje nalazi se u sljedećem:

odredbama ZOLI-a drukčije je uređeno pitanje prestanka mandata člana predstavničkog tijela prije njegovog redovitog isteka u odnosu na do tada važeći ZOIJLS. Naime, odredbama ZOULS-a nije bila predviđena mogućnost mirovanja mandata, a u slučaju podnošenja ostavke bilo je propisano da u tom slučaju mandat članu predstavničkog tijela prestaje »danom kada predstavničko tijelo donese odluku o prestanku mandata«.⁴⁷ Analogno tome, na jednak se način postupilo i kod verifikacije mandata zamjenika.

Odredbama ZOLI-a, međutim, predviđen je drukčiji model u skladu s načelom prema kojem članovi predstavničkog tijela nisu opozivi i nemaju obvezujući mandat.⁴⁸ To znači da prestanak njihovog mandata i početak mandata zamjenika ne može ovisiti o volji predstavničkog tijela, već se te činjenice samo primaju k znanju, a pravne posljedice nastupaju već po samom zakonu u trenutku kad se stek-nu propisani uvjeti.

To se osobito očituje u sljedećem:

- ZOLI izrijekom navodi da članu predstavničkog tijela koji za vrijeme mandata prihvati obnašanje neke nespojive dužnosti mandat miruje, a za to ga vrijeme zamjenjuje zamjenik (čl. 6. st. 1.),

- ZOLI izrijekom utvrđuje da u slučaju podnošenja ostavke, članu predstavničkog tijela koji ju je podnio mandat prestaje već dostavom pisane ostavke, sukladno pravilima o dostavi propisanim ZUP-om (čl. 7. podst. 1.),

- ZOLI na odrediv način utvrđuje tko zamjenjuje člana predstavničkog tijela kojem je mandat prestao prije redovitog isteka vremena;

iz navedenog nedvojbeno proizlazi da su prestanak mandata člana predstavničkog tijela i početak mandata zamjenika tako povezani da između njih nema praznine u pravnom smislu i u suštini predstavljaju jednu radnju, bez obzira na eventualnu prirodnu vremensku razliku u kojoj se zbivaju.

Stoga se zamjenik, na istoj sjednici na kojoj je prestao mandat njegovog prethodnika ili je nastupilo njegovo mirovanje, odnosno na prvoj sljedećoj sjednici na kojoj je nazočan, uračunava u kvorum i polaže prisegu, nakon čega stječe sva prava i obveze člana predstavničkog tijela;

ovo je rješenje u skladu s osnovnim načelima razmjernog izbornog sustava utvrđenog odredbama ZOLI-a, prema kojem je broj članova koji pojedina kandidacijska lista ima u predstavničkom tijelu u načelu razmjeran broju glasova koji je ta lista dobila na izborima.

U tom smislu to rješenje omogućava većini u predstavničkom tijelu izvršenje obveze izbora dužnosnika koji se, bilo obligatorno (općinski načelnik, gradonačelnik, župan) ili fakultativno (članovi poglavarstva, u pravilu), biraju iz redova članova predstavničkih tijela, a kojih je obavljanje nespojivo s dužnošću članova predstavničkog tijela, bez rizika da tim izborom ostane bez većine utvrđene rezultatima izbora ili da predstavničko tijelo ostane bez kvoruma.

Pritom se ničim ne mijenja niti povređuje izbornim rezultatima utvrđeni položaj ostalih stranaka koje su zastupljene u predstavničkom tijelu;

navedeno rješenje u skladu je i s načelom zaštite ustavnog prava na lokalnu samoupravu, utvrđenog čl. 132. st. 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske.

To je načelo osobito naglašeno u ustavnosudskoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske, koji je u nizu svojih odluka izrazio stav da zakonske odredbe treba tumačiti u korist funkcioniranja lokalne samouprave i njezine zaštite, što u pravilu predstavlja interes opstanka predstavničkog tijela i osiguranja njegovog kontinuiteta u obliku kako je utvrđen rezultatima izbora.

U skladu s navedenim, ovakvim se rješenjem sprečava mogućnost blokade rada predstavničkog tijela na način da dio članova predstavničkog tijela, koji prema izbornim rezultatima predstavlja manjinu, svojim neodazivom na sjednicu ili njezinim napuštanjem, pri izboru jednog ili više članova predstavničkog tijela iz redova većine na drugu, nespojivu dužnost, izazove gubitak kvoruma, te u krajnjoj situaciji raspuštanje predstavničkog tijela i nove izbore.49

5.3. Prestanak mandata zamjenika člana i mirovanje mandata

Zamjeniku člana predstavničkog tijela mandat prestaje kao i svim ostalim članovima predstavničkog tijela, bez obzira na to kad je započeo s obavljanjem dužnosti.

Međutim, zamjeniku mandat prestaje i danom kada član predstavničkog tijela kojeg je zamjenjivao nastavi obnašati dužnost u predstavničkom tijelu.

ZOLI nije propisao može li zamjenik koji je u predstavničkom tijelu u tijeku mandata već obnašao dužnost umjesto izabranog člana, nakon povratka člana u predstavničko tijelo i prestanka zamjeničke dužnosti, iza toga ponovno zamjenjivati nekog drugog izabranog člana predstavničkog tijela. Kako, dakle, ne postoji izričita zakonska zabrana za tako nešto niti ona proizlazi iz nekih drugih odredbi, nema prepreke za višekratno obnašanje dužnosti zamjenika tijekom istog mandata.

U ZOLI-u je ostalo otvoreno pitanje da li osobi koja u predstavničkom tijelu obavlja dužnost kao zamjenik izabranog člana, ako u tijeku mandata bude izabrana na neku nespojivu dužnost, mandat miruje ili prestaje.

U odnosu na to pitanje razlikuju se dvije situacije:

1. kad zamjenik obnaša dužnost umjesto izabranog člana predstavničkog tijela kojem je prestala dužnost zbog nekog od zakonom utvrđenih razloga. U tom slučaju izabrani član ne može više kasnije tijekom istog mandata nastaviti s obnašanjem dužnosti te njegov zamjenik formalno preuzima mandat do njegovog redovitog isteka. Stoga on, u biti, više i nije zamjenik, nitko ga više ne može opozvati, pa kad prihvati neku dužnost koja je nespojiva s obnašanjem dužnosti člana predstavničkog tijela, kao i drugim izabranim članovima, mandat mu miruje, a za to ga vrijeme zamjenjuje zamjenik;
2. kad zamjenik obnaša dužnost umjesto izabranog člana predstavničkog tijela kojem mandat miruje. U tom slučaju nastaje dvojba koja se pojednostavljeno može formulirati kao pitanje: može li zamjenik imati zamjenika? Većina upitnih vjerojatno će odmah odgovoriti: ne može. Zamjenik ne obnaša dužnost na koju je izabran on, već druga osoba koju on samo zamjenjuje i koja se uvijek do kraja mandata može vratiti na tu dužnost, čime zamjeniku mandat prestaje neovisno o njegovoj volji.

Međutim, formalnopravno, a osobito u suštini, ne postoji ni jedan ozbiljan razlog zbog kojeg ova mogućnost ne bi bila moguća ili dopuštena, lako zamjenik počinje obnašati dužnost člana predstavničkog tijela radi toga što je tu dužnost prestao obnašati izabrani član, on tu dužnost obnaša potpuno i samostalno, sa svim pravima i obvezama, bez posebnih ograničenja te bez ikakvih obveza prema prethodniku, pa se uopće po ničem ne razlikuje od bilo kojeg drugog člana predstavničkog tijela. Zamjenik, dakle, obnaša svoj mandat, a ne mandat prethodnika (prema izričitoj odredbi ZOLI, taj mandat miruje, pa je i to jedan od argumenata da zamjenik ima vlastiti mandat).

Stoga i u slučaju kad zamjenik obnaša dužnost umjesto izabranog člana predstavničkog tijela kojem mandat miruje, ako tijekom obnašanja dužnosti bude imenovan ili izabran na neku nespojivu dužnost, njegov mandat u predstavničkom tijelu miruje, a zamjenjuje ga zamjenik koji se određuje prema zakonom utvrđenim pravilima o zamjenjivanju.

Pritom se, po prirodi stvari, nameću sljedeća pravila:

• zamjeniku koji obnaša dužnost u predstavničkom tijelu, prestaje mandat kad s obnašanjem dužnosti u predstavničkom tijelu nastavi bilo koji od njegovih prethodnika u lancu zamjenjivanja,
• prestankom mirovanja mandata prethodnika, odnosno njegovim nastavljanjem obnašanja dužnosti člana predstavničkog tijela, prestaje i mogućnost nastavljanja obnašanja dužnosti svih ostalih zamjenika koji su u istom lancu zamjenjivanja na tu dužnost određeni iz njega.

Primjenom takvog rješenja kojim se prihvaća mogućnost mirovanja mandata zamjeniku člana predstavničkog tijela, ničim nisu povrijeđena prava bilo kojeg subjekta koji participira u predstavničkom tijelu. Istovremeno, svakom pojedinom podnositelju liste omogućuje se da tijekom mandata zadrži što veći broj potencijalnih zamjenika, što u konačnici ide u prilog održanja stabilnosti samog predstavničkog tijela u cijelosti.

6. Umjesto zaključka

U pravnoj praksi svaki zakon, osobito u početku primjene, nužno traži određena tumačenja, ma koliko na prvi pogled bio razumljiv i jednostavan. Nova rješenja, kojima se otklanjaju dvojbe prethodnih zakona koji su uređivali istu materiju, istovremeno otvaraju niz novih pitanja koja nameće praksa.

Pokazuje se to i kod novog Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i novog Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kojima je započeo proces postupne decentralizacije javne uprave u pravcu jačanja i širenja djelokruga svih nivoa lokalne samouprave kao i njezine deregulacije s državnog nivoa.

Ovi su zakoni jasnije uredili određena pitanja koja su se bila pokazala kao problem u primjeni prethodnih zakona koji su uređivali to pitanje, te popunili određene pravne praznine koje su postojale.

No, tijekom lokalnih izbora održanih u svibnju 2001. g., a osobito tijekom procesa konstituiranja lokalnih predstavničkih tijela, pojavila su se nova pitanja dvojbe u primjeni novih rješenja na koje je trebalo dati odgovor. Znatan dio tih pitanja odnosio se na prijevremeni prestanak i mirovanje mandata članova predstavničkih tijela, na nespojivost dužnosti člana predstavničkog tijela s drugim dužnostima te na određivanje zamjenika članu predstavničkog tijela.

Smatramo bitnim istaknuti da se tumačenja zakonskih odredbi u pitanjima praktične primjene, koja nisu izravno ili izrijekom uređena ili stvaraju određene dvojbe, trebaju temeljiti prije svega na »duhu« zakona, tj. sustavu koji je njime ustrojen kao i obrazloženju zakona i amandmana koji su u njih bili ugrađeni tijekom rasprava u Hrvatskom saboru.

To nije jednostavno, jer su upravo neki amandmani, usvojeni u saborskoj proceduri, dijelom narušili koncepciju koja je bila predložena, što je rezultiralo time da sustav nije posve konzisten-tan, a pojedina rješenja međusobno neusklađena.

No, u svakom slučaju, navedene je zakone uvijek potrebno tumačiti u korist funkcioniranja lokalne samouprave, što u velikoj većini konkretnih situacija predstavlja interes da predstavničko tijelo opstane i zadrži svoj kontinuitet, što je potvrđeno i hrvatskom ustavnosudskom praksom.

 

 

28 V. Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov.,
br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00 i 59/01 - čl.
7.-9.)
29 U vezi s dužnostima državnog odvjetnika i njegova zamjenika, te državnog pravobranitelja i njegova zamjenika potrebno je voditi računa da je novim Zakonom o državnom odvjetništvu, koji je stupio na snagu 14. lipnja 2001. g. izmijenjena organizacija državnog odvjetništva, te da je ukinuto državno pravobraniteljstvo, a njegove je poslove preuzelo državno odvjetništvo. U smislu promjena izvršenih tim Zakonom nespojive bi bile ove dužnosti: glavni državni odvjetnik i njegov zamjenik (što uključuje i dužnosti bivšeg državnog pravobranitelja i njegova zamjenika), te državni odvjetnik (županijski i općinski) i njegov zamjenik (što uključuje i dužnosti bivšeg državnog pravobranitelja županije i Grada Zagreba te njegova zamjenika). V. Zakon o državnom odvjetništvu (Nar. nov., br. 51/01 - čl. 10., 11., 13., 47.-49., 63. i 145.)
30 Čl. 5. st. 3. ZOLI-a
31 Tom se stavu prigovara da je suprotan odredbi čl. 3. st. 2. ZOLI-a kojim se propisuje da prava i dužnosti člana predstavničkog tijela započinju danom konstituiranja predstavničkog tijela, te da stoga izabrani član može staviti mandat u mirovanje (kao svoje pravo) tek nakon konstituiranja. Međutim, taj prigovor polazi od pogrešne pretpostavke da mirovanje kao takvo predstavlja pravo člana, što nije točno. Pravo člana je izabrati koju će od nespojivih dužnosti obnašati, a ako odabere „onu drugu" tada mirovanje mandata u predstavničkom tijelu nastupa ex lege kao pravna posljedica njegova izbora. To proizlazi iz sti-pulacije odgovarajućih odredbi u kojima se uvijek navodi da mandat miruje (što u tom dijelu isključuje voljni element), a ne da se mandat stavlja u mirovanje (što bi značilo da je to volja subjekta). Osim toga, osoba izabrana za člana predstavničkog tijela ne mora biti nazočna na konstituirajućoj sjednici, što znači da njezina osobna prisega nema presudni značaj za nastupanje mirovanja.
32 Čl. 40. St. 2. i 3. ZOLPS-a i čl. 5. st. 1. ZOLI-a
33 Čl. 45. ZOLPS-a
34 Čl. 40. st. 4. ZOLPS-a
35 U vezi s nespojivošću dužnosti člana predstavničkog tijela i dužnosti općinskog načelnika i gradonačelnika, postoji neusuglašenost i nedosljednost između ZOLPS-a i ZOLI-a. Naime, prema odredbi čl. 40. st. 1. u vezi s odredbama čl. 44. st. 2. i 3. ZOLPS-a, u jedinicama koje imaju do 3.000 stanovnika dužnost općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika obavlja predsjednik predstavničkog tijela, a takvo rješenje mogu prihvatiti i predstavnička tijela jedinica koje imaju do 10.000 stanovnika, što znači da u tim slučajevima, odnosno u tim jedinicama, nema nespojivosti između navedenih dviju dužnosti. Osim toga, rješenje prema kojem se, s jedne strane, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan obvezno biraju iz reda članova predstavničkog tijela, a s druge strane, kad su izabrani mandat u tom tijelu im zbog nespojivosti miruje te dužnost obavlja zamjenik, ide na štetu stranke iz čijih redova je izabran općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, jer se tada njoj smanjuje broj preostalih potencijalnih zamjenika. U slučaju kad bi jedna lista osvojila veliku većinu mjesta u predstavničkom tijelu, moglo bi se dogoditi da zbog izbora općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika, tada ili kasnije, stranka iscrpi listu i ostane bez mogućnosti zamjene i mandata. Ti problemi rezultat su rasprave u Zastupničkom domu Hrvatskog sabora i usvojenih amandmana na tekst Konačnog prijedloga ZOLI-a Vlade RH. Naime, prema tekstu prijedloga Vlade nije postojala nespojivost navedenih dviju dužnosti. No, u tijeku donošenja Zakona usvojen je amandman kojim je utvrđena ta nespojivost. Konačni prijedlog Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Vlada Republike Hrvatske, klasa: 015-01/01-01/01, urbroj: 5030109-01-2 od 30. ožujka 2001.; Pregled amandmana na Konačni prijedlog Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, P. Z. br. 234, Hrvatski sabor, 6. travnja 2001.
36 Čl. 6. st. 3. ZOLI-a
37 Čl. 6. st. 4. ZOLI-a
38 Odredbama ZOULS-a bio je utvrđen mješoviti izborni model, prema kojem se jedan dio članova predstavničkih tijela birao većinskim sustavom u izbornim jedinicama, a drugi dio razmjernim sustavom s izbornih lista. Različita tumačenja odnosila su se na određivanje zamjenika s izbornih lista. U ZOULS-u je to pitanje bilo uređeno dvojako: člankom 6. st. 5. bilo je propisano da člana predstavničkog tijela koji prihvati neku od nespojivih dužnosti zamjenjuje neizabrani kandidat s iste liste kojeg odredi predlagatelj liste, a člankom 27. st. 2. bilo je propisano da su zamjenici članova predstavničkog tijela neizabrani kandidati iste liste i to po redu, počevši od prvog neizabranog. Prijepor je bio oko pitanja koja se od navedenih dviju odredbi primjenjuje na zamjenjivanje u ostalim situacijama (uz situaciju prihvaćanja nespojive dužnosti). Vjerodostojnim tumačenjem (Nar. nov., br. 64/00) utvrđeno je da se u svim slučajevima zamjene primjenjuje odredba čl. 6. st. 5., tj. pravo izbora predlagatelja liste pri određivanju zamjenika. Kako je vjerodostojnim tumačenjem bila u biti izvršena izmjena zakona, a ne popunjenje pravne praznine ili otklanjanje nejasnoće, bilo je predloženo pokretanje postupka ocjene njegove ustavnosti, ali radi donošenja novog zakona u tijeku postupka, Ustavni sud RH nije donio pravorijek.
39 Čl. 8. st. 2. i 3. ZOLI-a
40 Tko je ovlaštena osoba političke stranke određuje se na osnovi njezinih općih akata. Ako opći akti nemaju odredbe o tome, onda je to osoba ovlaštena za zastupanje stranke ili osoba koju on ovlasti posebnom punomoći. Prema odredbama Zakona o političkim strankama osoba ovlaštena za zastupanje političke stranke određuje se statutom stranke. U praksi, uvijek je to predsjednik stranke, ali to uz njega mogu biti i drugi dužnosnici stranke (npr. glavni tajnik i dr.). Zakon o političkim strankama (Nar. nov., br. 76/ 93, 111/96, 164/98 i 36/01 - čl. 10.)
41 lako je tako, ovaj je postupak nužno provesti i u njemu ispravno i potpuno utvrditi odlučne činjenice. U suprotnom, mandat zamjenika može biti poništen kao i sve radnje i odluke predstavničkog tijela u kojima je on sudjelovao. Tako je, primjerice, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave odlukom klasa: 023-01/01-01/0280, urbroj: 514-11-1-5 od 12. srpnja 2001. g., u postupku nadzora nad zakonitošću rada predstavničkog tijela poništilo konstituirajuću sjednicu Gradskog vijeća Grada V., te oglasilo ništavim sve odluke donesene na toj sjednici i nakon nje, iz razloga što je u radu Gradskog vijeća i donošenju odluka sudjelovao zamjenik člana predstavničkog tijela koji nije bio određen od osobe ovlaštene za određivanje zamjenika, a što su mandatno povjerenstvo i predsjednik Gradskog vijeća propustili utvrditi.
42 Konačni prijedlog ZOLI-a, kojeg je Vlada RH bila uputila Zastupničkom domu Hrvatskog sabora na donošenje, predviđao je drukčije rješenje pitanja određivanja zamjenika: člana predstavničkog tijela izabranog na stranačkoj listi zamjenjuje prvi po redu neizabrani kandidat s dotične liste s koje je izabran i član, a koji je član političke stranke predlagatelja liste, dok onog s koalicijske liste zamjenjuje sljedeći prvi po redu neizabrani kandidat s liste koji je član one političke stranke kojoj je u trenutku izbora pripadao član predstavničkog tijela kojem je mandat prestao. Tim rješenjem izbjegao bi se formalni postupak određivanja zamjenika, a istovremeno bi bilo zajamčeno da se zamjenom pojedinog člana predstavničkog tijela neće promijeniti politička slika predstavničkog tijela, tj. da će biti zadržan omjer zastupljenosti subjekata koji participiraju u predstavničkom tijelu kakav je utvrđen izbornim rezultatima. No, Zastupnički je dom u tijeku donošenja Zakona usvojio amandman kojim je prihvaćeno rješenje kao što je navedeno u tekstu. Konačni prijedlog ZOLI-a i Pregled amandamana, v. bilješku 35.
43 Prijedlog ZOLI-a kojeg je Vlada RH bila uputila Zastupničkom domu Hrvatskog sabora na prvo čitanje, sadržavao je rješenje prema kojem bi člana predstavničkog tijela izabranog na nezavisnoj listi zamjenjivao prvi po redu sljedeći neizabrani kandidat, ali je tijekom rasprave između dva čitanja i izrade Konačnog teksta Zakona ta odredba izostavljena (vjerojatno omaškom). Prijedlog zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Vlada RH, klasa: 015-01/ 01-01/01, urbroj: 5030109-01-1 od 8. ožujka 2001. g.
44 Čl. 12. st. 2. Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski državni sabor (Nar. nov., br. 116/99)
45 Čl. 12. st. 2. ZOLI-a
46 Aktivna legitimacija za takvo traženje može se priznati samo nositelju liste, svakom kandidatu na listi i podnositeljima (prvoj trojici potpisnika liste), jer nitko drugi za to nema pravni interes (položaj svih drugih sudionika u predstavničkom tijelu i uopće u političkom životu jedinice, ovime se ne mijenja). No, praktički to nije od važnosti, budući da se nadzor nad zakonitošću rada predstavničkog tijela provodi po službenoj dužnosti.
47 Čl. 8. podst. 1. ZOULS-a
48 To je načelo izrijekom utvrđeno čl. 3. st. 2. ZOLI-a i čl. 30. st. 1. ZOLPS-a.
49 Ovakvo je rješenje prihvatilo i Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave svojim mišljenjem, klasa: 123-01/01-01/409, urbroj: 514-01-01-01, od 17. srpnja 2001.