Ovih će se dana, točnije 1. listopada, navršiti godina dana kako je u primjeni Zakon o prekršajima (Nar. nov., br. 88/02 i 122/02 - u nastavku teksta: Zakon). Tom prigodom podsjećamo na neke važnije pravne institute iz Zakona.

Potreba promijene prekršajnog zakonodavstva pojavila se odmah po državnopravnom osamostaljenju Republike Hrvatske. Bilo je potrebno više od deset godina da se to ostvari. Nakon što je pri Ministarstvu pravosuđa u srpnju 1997. godine utemeljena Radna skupina za izradu novog Zakona o (prijestupima) i prekršajima, Zakon o prekršajima donio je Hrvatski sabor na sjednici 11. srpnja 2002. godine. Zakon o prekršajima. Novi Zakona o prekršajima, uveden je u pravni život 1. listopada 2002. godine.

Deset dana nakon što je bio u primjeni, izvršene su izmjene i dopune Zakona (Nar. nov., br. 122/02). Izmjena Zakona (čl. 2.) odnosi se na produžetak vremena važenja podzakonskih propisa kojima su propisani prekršaji i prekršajne sankcije i određeno je da ti propisi ostaju na snazi do 31. prosinca 2003. godine. Na taj način popunjena je pravna praznina zbog koje se, da to nije učinjeno, ne bi, prije svega, mogao ostvarivati prekršajni progon, uključujući i prekršajne naloge, za prekršaje propisane u velikom broju provedbenih propisa koje su radi provedbe zakona i drugih propisa, donosili ministri i ravnatelji državnih upravnih organizacija u granicama dane ovlasti.¹ Druga dopuna sadržana u članku 3. tih Izmjena i dopuna imala je retroaktivni karakter i odnosila se na sastav vijeća za prekršaje s primjenom od 1. listopada 2002. godine.

1. Prekršajne sankcije

Zakon je prekršajne sankcije za prekršaje podijelio u dvije kategorije, i to:

• sankcije za prekršaje propisane zakonom; kazne, mjere upozorenja, zaštitne mjere i odgojne mjere,
• sankcije propisane drugim propisima; globa i opomenama.

Na taj način, jasno proistječe da su prekršajne sankcije prema ovom Zakonu opsežnije od prekršajnih sankcija prijašnjeg Zakona o prekršajima2 koji je u svojim odredbama sadržavao odredbe o propisivanju i izricanju kazni, zaštitnih mjera i izricanju ukora.

Kazne su i dalje novčana kazna i kazna zatvora, a uvodi se i posebna mjera, globa, potom uvjetna osuda i opomena te odgojne mjere. Na taj je način povećana mogućnost individualizacije prekršajnih sankcija jer je tijelima koja odlučuju o izricanju ili primjeni tih sankcija ostavljena veća mogućnost izbora sankcija radi ostvarivanje svrhe njihova propisivanja i izricanje, odnosno primjene.

Svrha prekršajnih sankcija, prema uzoru na Kazneni zakon je u prvom redu posebna prevencija, tj. utjecaj na počinitelja da više ne počini prekršaj, potom opća prevencija, ali i ostvarivanje etičke komponente zakona, da svi građani poštuju pravni poredak i da radi toga, a ne straha od primjene sankcija, ne čine prekršaje.

Počinitelju prekršaja mogu biti ograničene njegove slobode i prava samo u mjeri koja odgovara vrsti prekršajne sankcije i njezinoj svrsi određenoj zakonom. Uz poštovanje ljudskog dostojanstva ili cjelovitosti ličnosti.

Člankom 28. propisane su vrste kazne: novčana kazna i kazna zatvora, a određeno je i da se u svrhu individualizacije u kažnjavanju, ali i radi ograničenja kaznenopravne prisile, kazna zatvora ne može propisati kao jedina kazna već samo uz novčanu kaznu radi mogućnosti izbora kazne.

1.1. Novčane kazne

Odredbe o novčanoj kazni propisane su u članku 30. u kojem su određene njezine opće donje i gornje granice za fizičke i pravne osobe. Posebno su određene granice za najteže oblike prekršaja, tj. za financijske, porezne, carinske i druge prekršaje počinjene sa svrhom stjecanja znatne imovinske koristi, a predviđena je i mogućnost propisivanja novčane kazne u postotku prema povrijeđenoj zaštićenoj vrijednosti što je već propisano nekim zakonima. Rasponi novčanih kazni omogućuju odmjeravanje i individualizaciju tako propisane novčane kazne.

1.2. Kazna zatvora

Najteža sankcija prekršajnog prava je kazna zatvora (članak 31.) za koju je, razmjerno načelu ograničenja kaznene prisile, određeno da ne može biti dulja od 30 dana, a za najteže oblike prekršaja, iznimno do 60 dana. Propisano je i najmanje trajanje kazne zatvora, u trajanju od 3 dana. Novost je to što kaznu zatvora može izreći samo sud, a odgovornoj osobi u pravnoj osobi, kazna zatvora, može se izreći kad je prekršaj počinila s namjerom.

1.3. Globa

Globa je kao posebna paralelna sankcija slično novčanoj kazni, propisana u članku 32. gdje su propisane i opće donje i gornje zakonske granice te mjere. Intencija je bila da se gornja granica globe otprilike podudara s donjom granicom novčane kazne za prekršaje. Mjera prekršajne represije upravnih tijela i ovlaštenih službenih osoba prema građanima, na mjestu počinjenja prekršaja svodi se isključivo na visinu donje propisane mjere te prekršajne sankcije.

Svrha globe, određene u članku 33., istaknuta je radi razgraničenja svrhe ove paralelne prekršajne sankcije u odnosu na svrhu kažnjavanja, i to osobito svrhu novčane kazne.

1.4. Mjere upozorenja

U članku 34. predviđene su dvije mjere upozorenja i to uvjetna osuda i opomena. Propisano je da se opomena može primijeniti i za prekršaje počinjene u stjecaju, ako se za svako od tih djela steknu opisani uvjeti. Vrijeme provjeravanja kod uvjetne osude ne može biti kraće od tri mjeseca, niti dulje od jedne godine.

1.5. Zaštitne mjere

Zaštitne mjere u prekršajnom pravu mogu biti propisane samo zakonom, a ne i podzakonskim propisima. U stavku 2. članka 36. taksativno su navedene zaštitne mjere koje mogu biti propisane zakonom. To su: zabrana obavljanja zvanja, djelatnosti ili dužnosti fizičkoj osobi, zabrana obavljanja djelatnosti pravnoj osobi, protjerivanje stranaca iz zemlje, oduzimanje predmeta, i zabrana upravljanja motornim vozilom. Posebnim zakonom mogu biti propisane i druge vrste zaštitnih mjera koje prema trajanju i svrsi moraju biti usklađene s odredbama ovoga zakona. Glavni argument za to je postojanje brojnih mjera u velikom broju zakona koje su prilagođene posebnostima kažnjivih ponašanja čija je dosadašnja primjena donijela očekivane rezultate i preventivne učinke.

Svrha zaštitnih mjera određena je po uzoru na definiciju svrhe sigurnosnih mjera u kaznenom pravu.

1.5.1. Zaštitna mjera obavljanja djelatnosti ili dužnosti fizičkoj osobi

Zaštitna mjera zabrane obavljanja zvanja, djelatnosti ili dužnosti fizičkoj osobi propisana je sa ciljem otklanjanja uvjeta koji su doveli i mogli bi opet dovesti do počinjenja prekršaja. Te zaštitne mjere, odnosno njihova propisanost, moguća je i kod onih prekršaja koji nisu imovinskog karaktera, propisuju se na određeno vrijeme, koje ne može trajati kraće od jednog mjeseca niti dulje od jedne godine.

1.5.2. Zaštitna mjera obavljanja djelatnosti pravnoj osobi

Zaštitna mjera zabrane obavljanja djelatnosti pravnoj osobi, propisana člankom 39., predstavlja sankcioniranje postojećeg stanja, s obzirom na to da je ta mjera predviđena u velikom broju zakona koji sadržavaju odredbe o prekršajima. Ponekad ima teže implikacije od novčane kazne, jer implicira gubitak zarade. Mjera ne može trajati kraće od tri mjeseca niti dulje od jedne godine.

1.5.3. Zaštitna mjera oduzimanja predmeta

Zaštitna mjera oduzimanja predmeta koji su bili namijenjeni ili uporabljeni za počinjenje prekršaja kao i predmeti koji su nastali počinjenjem prekršaja predstavljaju objekt zaštitne mjere i mogu biti oduzeti u cilju otklanjanja mogućnosti da njima bude počinjen novi prekršaj. Kad je propisana zakonom, primjena te prekršajne mjere je fakultativna, dopušta se i mogućnost da zakonom bude propisano i obvezno oduzimanje predmeta.

2. Inspekcijski nadzor

U pravnom sustavu Republike Hrvatske, obavljajući poslove državne uprave, djeluje preko 20 inspekcijskih službi. Inspekcijski nadzor provode inspektori i drugi državni službenici, kad je to određeno posebnim zakonom, raspoređeni u ministarstvima i državnim upravnim organizacijama, ovisno o njihovu djelokrugu, s tim da je Državni inspektorat kao središnje tijelo državne uprave, u položaju državne upravne organizacije utemeljen s isključivim ciljem obavljanja inspekcijskih poslova u određenim upravnim područjima. Manji broj inspekcijskih službi nalazi se u uredima državne uprave u županijama. Svi oni imaju, pod zakonom utvrđenim uvjetima, ovlast za izdavanje3 prekršajnog naloga.

3 Odredbom stavka 1. članka 164. Zakona određeni su subjekti, među njima i inspekcijske službe, koji mogu izdati prekršajni nalog protiv okrivljenika i uvjete pod kojima se to može učiniti. Ipak se čini, da bi primjerenije bilo reći da se prekršajni nalog donosi, a ne izdaje, kako je to propisano u stavku 2. članka 163. Naime, propisujući oblik i sastavne dijelove prekršajnog naloga u navedenoj zakonskoj odredbi, između ostalog, piše i ovo. »U uvodu će se naznačiti ... dan donošenja prekršajnog naloga ...«. Jednako tako, u stavku 2. članka 165. u prvoj rečenici suvišna je riječ »rješenja« jer se u navedenoj odredbi uređuje sadržaj izreke prekršajnog naloga, a ne rješenja.

4 Novčana kazna uplaćuje se na račun Državnog proračuna. Zanimljivo je da je Naredba o načinu uplaćivanja prihoda proračuna obveznih doprinosa te prihoda za financiranje drugih javnih potreba u 2003. godini (Nar. nov., br. 1/03, 7/03 i 68/03) u točki 2. za fizičke osobe, koje uplaćuju novčane kazne, zadržala upisivanje jedinstvenog matičnog broja građana, unatoč rješenjima iz Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o matičnom broju (Nar. nov., br. 66/02).

3. Prekršajni nalog

Nije rijedak slučaj da se u inspekcijskim nadzorima utvrde povrede propisa koje imaju obilježja prekršaja. O krivnji nadziranih subjekata kad inspektor utvrdi da je prekršaj počinjen, može se odlučivati u redovitom prekršajnom postupku, u povodu zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka, ili će inspektor izdati prekršajni nalog.

Zamisao o pojednostavljenju i ekspe-ditivnosti prekršajnog sudovanja normativno je ostvarena ustanovljenjem instituta prekršajnog naloga.

Zakonska kompozicija u dijelu kojim se uređuje prekršajni nalog (čl. 160- 169.) predstavlja možda do kraja nesistematizirano zakonsko tkivo, odnosno nomotehnički neuređeno. Naime, teško je dokučiti razloge zašto se u zakonskom tekstu institut prekršajnog naloga počinje razradom s prekršajnim nalogom državnog odvjetnika, zatim prekršajnim nalogom prekršajnog suda i upravnih tijela koje imaju ovlasti za vođenje prekršajnog postupka, da bi se u elaboraciji istoga vratio na prekršajni nalog kojeg izdaje državni odvjetnik.

No, taj je nedostatak više smetnja u radu inspektora i drugih subjekata ovlaštenih za izdavanje prekršajnog naloga (sud, upravno tijelo koje vodi prekršajni postupak, državni odvjetnik, policija, druga upravna tijela, pravne osobe s javnim ovlastima kad postupaju u sklopu ovlasti koje su im dane), ali ne sprječava inspektore da prema gospodarskim subjektima - pravnim osobama i pojedincima - koji obavljaju neku gospodarsku djelatnost, izdaju prekršajne naloge.

Kad se inspekcijske službe uvjere u postojanje prekršaja, same mogu protiv okrivljenika izdati prekršajni nalog, s tim da za to uvjerenje mora imati pravno utemeljenje u:

- neposrednom opažanju ovlaštenih službenih osoba pri obavljaju inspekcijskog ili drugog nadzora iz njihove nadležnosti,

• tijekom inspekcijskog ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe, odnosno na drugi zakonit i primjeren način, te
• putem uređaja za nadzor i mjerenje.

Izdanim prekršajnim nalogom utvrđuje se prekršaj uz navođenje njegovih bitnih obilježja, izriče novčana kazna, te zaštitna mjera.

Novčana kazna izriče se u kunama kad je propisana u utvrđenom iznosu.⁴ Ako za počinjeni prekršaj novčana kazna nije propisana u apsolutnom (utvrđenom) iznosu, inspektor može izreći novčanu kaznu u najnižem iznosu propisanom za taj prekršaj.

Isto tako, prekršajnim nalogom može se odrediti plaćanje nastale štete i troškova postupka, ako je visina štete utvrđena cjenikom, a troškovi postupka propisani u određenom iznosu.

3 .1. Sadržaj prekršajnog naloga

Sadržaj prekršajnog naloga inspekcijskih službi propisan je Zakonom (čl. 165. st. 1.), a predviđen je obvezan pisani oblik.

Uvod sadržava naziv inspekcijskog tijela koje ga je izdalo te propis o nadležnosti inspekcijskog tijela koje izdaje prekršajni nalog.

U izreci prekršajnog naloga navodi se ime i prezime, prebivalište i mjesto stanovanja okrivljenika, odnosno naziv i sjedište pravne osobe koja je okrivljena, zakon ili drugi propis kojim je određen prekršaj i prekršajna sankcija, djelo za koje se kažnjava, vrijeme i mjesto kad je i gdje prekršaj počinjen, kazna i zaštitna mjera koja se izriče te propis na kojem se novčana kazna i druga sankcija temelji. Izreka mora sadržavati i odluku o naknadi štete i troškova, ako je takva mjera izrečena. Taj dio prekršajnog naloga završava uputom o tome da se globa, novčana kazna, šteta i troškovi trebaju platiti u roku osam dana ili se mogu platiti za vrijeme obavljanja inspekcijskog nadzora na mjestu počinjenja prekršaja ili obavljenog nadzora.

Obrazloženje sadržava kratko navođenje dokaza koji opravdavaju izdavanje prekršajnog naloga.

Prekršajni nalog sadržava i uputu o pravnom lijeku, kojom se pravnu i fizičku osobu, odnosno odgovornu osobu u pravnoj osobi, u svojstvu okrivljenika obavještava o tome da ima pravo prigovora s naznakom kome se, kao i u kojem roku prigovor podnosi, te da će protekom roka za prigovor, ako prigovor ne bude podnesen, prekršajni nalog postati izvršan i da će se poslije tog roka prekršajni nalog prisilno izvršiti ili zamijeniti radom za opće dobro na slobodi ili zatvorom.

Postupak inspektora po prigovoru propisan je zakonom, a to znači da je nepravodobni, nepotpuni i nedopušteni prigovor, inspektor koji je izdao prekršajni nalog, dužan je odbaciti donošenjem rješenja.

Protiv tog rješenja okrivljenik ima pravo žalbe u roku tri dana od dana dostave rješenja Visokom prekršajnom sudu.

Ako inspektor iz navedenih razloga ne odbaci prigovor, dužan ga je bez odgađanja dostaviti nadležnom sudu i na takav način prekršajni nalog postaje zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka. Koji će sud odlučivati o prigovoru, to će ovisiti o sadržaju prigovora. Po prigovoru okrivljenika protiv prekršajnog naloga odlučuje nadležni prekršajni sud, a ako je okrivljenik izjavio prigovor glede kazne ili druge mjere, troškova postupka ili naknade štete, tada o prigovoru odlučuje Visoki prekršajni sud.

4. Umjesto zaključka

Godina dana primjene instituta izdavanja prekršajnog naloga općenito, onda i prekršajnih naloga koje izdaju inspekcijske službe, ne čini se primjerenim rokom za konačnu ocjenu o tome jesu li u cijelosti ispunjena stvarna očekivanja, kako će se zamisao o pojednostavljenju i ekspeditivnosti prekršajnog postupka ostvarivati izdavanjem prekršajnog naloga, u kojem je do kraja zastupljeno načelo ekonomičnosti u vođenju prekršajnog postupka, ali se neke početne ocjene ipak mogu dati. To će u dobroj mjeri ovisiti i o tome hoće li u praksi prevladati shvaćanje okrivljenika (pravnih osoba, odgovornih osoba u pravnoj osobi, obrtnika i drugih fizičkih osoba) kako je racionalnije prihvatiti odluke izdane u prekršajnom nalogu nego se upuštati u vremenski dulji, a možda i skuplji redoviti prekršajni postupak. Naime, ovaj Zakon, po prigovoru protiv prekršajnog naloga, isključuje načelo zabrane reformatio in peius (zabrana kažnjavanja na više, izmjena nagore), propisujući da sud ili upravno tijelo koje, u povodu toga, vodi prekršajni postupak nije vezano obilježjem prekršaja, kao ni vrstom i visinom kazne ili druge mjere. Ta okolnost može poticajno djelovati na ovlaštenike za podnošenje prigovora protiv prekršajnog naloga, da to ne čine, jer se izlažu mogućnosti donošenja težih prekršajnih sankcija.

1 Čini se da će se zakonodavac u odnosu na 31. prosinac 2003. godine, kao rok utvrđen za primjenu prekršaja i prekršajnih sankcija određenih provedbenim propisima, naći u situaciji ponovnog utvrđivanja roka za primjenu tih propisa, jer prema načelu nema kazne bez zakona, nitko ne može biti proglašen krivim i kažnjen za prekršaj ako djelo, prije nego što je bilo počinjeno, nije bilo zakonom ili drugim propisom, propisano kao prekršaj. Ako navedeni rok ne bi bio produljen, a nismo našli da su u međuvremenu u zakonima propisani prekršaji i prekršajne sankcije koje su do sada mogli propisivati ministri i čelnici državnih upravnih organizacija, za postupke koji će na taj dan biti u tijeku, nastupit će uvjeti za donošenje rješenja o obustavi postupka primjenom odredbe članka 196. stavak 1. točka 5. Zakona.
2 Zakon o prekršajima (Nar. nov., br. 2/73, 5/73, 21/74, 9/80, 25/84, 52/87, 27/88, 43/89, 8/90, 41/ 90, 59/90, 91/92 i 33/95)