1. Uvodno

Vlada Republike Hrvatske među prioritetnim područjima predstojeće cjelovite reforme, ocjenjuje potrebu za reformom državne uprave, ali i same lokalne samouprave.

U sklopu reforme koja je trajan i uvelike složen proces, planira se nastavljanje već prije započetog procesa decentraliziranje funkcija, dakle osmišljen i financijski potkrijepljen prijenos poslova na lokalne jedinice, uspostavljanje novih instituta koji do sada nisu bili sadržani u postojećoj koncepciji sustava lokalne samouprave, planira se dijelom i područna reforma, no manjeg opsega i značenja, te otklanjanje određenih nejasnoća i nepreciznosti u izbornom zakonodavstvu koje se primjenjuje na lokalnoj razini.

Središnji državni ured za upravu, kao središnje tijelo državne uprave, nadležno, između ostaloga, i za normativu u području sustava lokalne samouprave u cijelosti, te pretežitim dijelom i izbornog sustava primjenjivog na lokalnoj razini, izradio je nacrte prijedloga zakona koji čine osnovu mini-reforme sustava lokalne i područne samouprave u Republici Hrvatskoj.

Vlada Republike Hrvatske, uz određene dorade i definiranja, utvrdila je tekstove prijedloga zakona i uputila ih u daljnju saborsku proceduru, predlažući, pritom, žurnost u donošenju Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: Izborni zakona) i Zakona o područnom ustrojstvu, odnosno Konačni prijedlog Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, dok bi se o Zakonu o izmjenama i dopunama

Zakona o lokalnoj samoupravi trebalo odlučivati prema redovitom postupku. Ocijenjeno je, naime, da je skora provedba redovitih lokalnih izbora za članove predstavničkih tijela lokalnih jedinica, više no dostatan razlog za hitnost postupka donošenja navedenih zakona.

Sama rasprava saborskih odbora očekivano je bila žustra i polemična, međutim, ono što stvarno daje razloga optimizmu, promatrano, dakako, iz razine profesionalnog praćenja trendova u normativi posljednjih više od desetak godina, razina je postignutog konsenzusa oko temeljnih pitanja daljnjeg razvitka lokalne samouprave u državi, te oko temeljnih pitanja vezanih uz izborno zakonodavstvo.

2. Ustavne osnove i utemeljenje za donošenje navedenih zakona

Ustavne osnove na kojima Vlada Republike Hrvatske temelji prijedloge zakona, ujedno su zajedničke osnove za donošenje cijelog reformskog paketa zakona. Sadržane su u Poglavlju VI. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.), pod nazivom »Mjesna, lokalna i područna (regionalna) samouprava«.

Odredbom članka 132. stavak 1. Ustava propisano je da se građanima jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu,navedena odredba je temelj koji budućem Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi otvara prostor za uređenje svih bitnih pitanja koja se tiču sustava lokalnih jedinica, njihovih prava i obveza, djelokruga, prihoda, dakle temelj za uređenje svega onoga što je bitno za funkcioniranje lokalnih jedinica, a time posredno i za ostvarivanje prava građana na lokalnu samoupravu.

Odredbama članka 133. stavcima 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske propisano je da se područje jedinica lokalne samouprave, općina i gradova, kao i područje jedinica područne (regionalne) samouprave, županija, određuje na način propisan zakonom. Upravo je navedena odredba temelj za donošenje Zakona o područnom ustrojstvu kao jedinog i isključivo mjerodavnog propisa kojim se striktno utvrđuje područno ustrojstvo države.

Vezano uz donošenje Izbornog zakona kojim se uređuju izbori za članove lokalnih parlamenata, dakle izbori za članove predstavničkih tijela općina, gradova, županija i Grada Zagreba, Ustavne osnove za donošenje nalaze se u odredbama članka 1. stavci 2. i 3., te u odredbi članka 2. stavak 4. podstavak 1. Ustava Republike Hrvatske.

No, uz navedeno i sama odredba članka 132. Ustava Republike Hrvatske neposredna je ustavna osnova za donošenje ovog Zakona jer propisuje da se građanima jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, koje građani ostvaruju preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela, sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava. Tu je i temelj tezi onih koji ne podržavaju opredjeljenje neposrednom izboru predstavnika izvršne vlasti u lokalnim jedinicama.

Na posredan način ustavnu je osnovu moguće naći i u odredbi članka 134. Ustava kojom je u osnovi utvrđen djelokrug jedinica lokalne samouprave i način njegova utvrđivanja, kao i odredbi članka 136. Ustava koja utvrđuje da su u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela. Navedene odredbe također su značajne polaznice pri daljnjoj razradi svih bitnih pitanja koja čine okosnicu sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj, a ujedno su i ograničenje državnoj vlasti u postupanju prema lokalnim jedinicama, budući da to postupanje u bitnom ograničavaju i usmjeravaju.

3. Izmjene i dopune osnovnog organskog zakona iz područja lokalne samouprave

3.1.Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

O značenju lokalne i područne (regionalne) samouprave svjedoči ustavna odredba sukladno kojoj je i sama državna vlast u Hrvatskoj ograničena jedino i isključivo Ustavom zajamčenim pravom građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Jednako tako, o značenju svjedoči i činjenica da, sukladno odredbi članka 82. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske, organske zakone, dakle zakone kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela, te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave, a time i navedeni zakon, Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

Smatramo da lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj zapravo funkcionira, i to, u pravilu, redovito i uspješno. Lokalne jedinice rade i djeluju, provode projekte i investicije. Osjećaju se bitni pomaci, posebice u onim područjima koja su do osnivanja zasebnih jedinica bila zanemarivana kao rubna i periferna uz veća urbana središta.¹

Međutim, postoje određena pitanja koja je potrebno drukčije urediti, pokušati ih precizirati ili, pak, poboljšati, a, dakako, postoje i određeni instituti i nova rješenja koja valja ugraditi u domicilno zakonodavstvo jer ih ono, za sada, još ne poznaje.

Osnovna pitanja koja je predlagatelj predložio urediti Zakonom o izmjenama i dopunama važećeg Zakona² svakako su zakonsko definiranje poticanja što bolje prakse u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, a time i motiviranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u provedbi najbolje prakse, uspostavljanje velikih gradova i definiranje njihova djelokruga, daljnja decentralizacija poslova i jačanje lokalne samouprave, u prvom redu velikih gradova, ali i županija, racionalnije organiziranje obavljanja određenih poslova, a time i maksimiziranje ušteda i uopće podizanje stupnja ekonomičnosti obavljanja poslova na lokalnoj razini, drukčija provedba nadzora nad zakonitošću rada i akata, osnivanje institucije radi osiguranja i provedbe kontinuirane edukacije službenika i lokalnih dužnosnika.

U tu je svrhu predloženo osnivanje ustanove za razvoj lokalne i područne (regionalne) samouprave (Akademije lokalne demokracije), koju će osnovati nacionalni savezi lokalnih jedinica i Vlada Republike Hrvatske.

3.1.1. Program najbolje prakse

Buduće zakonske odredbe pokušaj su da se Program najbolje prakse tek spomene u budućem Zakonu. Intencija, svakako, nije bila usmjerena na ograničavanje ili izlišno usmjeravanje već pokrenutog uspješnog projekta.

Program je dio međunarodnog projekta pokrenutog od strane Vijeća Europe, a usmjeren je na širenje informacija o najboljoj praksi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i na razmjenu iskustava u njezinoj provedbi. U Republici Hrvatskoj program provodi Savez Udruge gradova i Udruge općina u Republici Hrvatskoj, no bitno je istaknuti da se Program provodi pod pokroviteljstvom Središnjeg državnog ureda za upravu i Vijeća Europe.

Program najbolje prakse bio bi, zasigurno, zanimljiva tema nekog budućeg članka, budući da se radi o projektu koji je ocijenjen pozitivno, kako od strane domaćih eksperata i samih predstavnika lokalnih jedinica, tako i od Vijeća Europe. Cijelom projektu i nadalje predstoji afirmacija, te s pravom ocjenjujemo da će sljedeći ciklusi njegova odvijanja privući i motivirati na sudjelovanje još veći broj lokalnih jedinica.

3.2. Decentralizacija poslova i jačanje ingerencija lokalnih jedinica

Na temelju Ustava Republike Hrvatske, usvojenog 1990. godine,³ koji je utvrdio osnovna načela i odrednice ustrojstva državne vlasti i lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj, usvojen je 1992. godine prvi Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi⁴ koji je na temelju ustavnih odredaba definirao sustav lokalne samouprave, nadležnost i ovlasti tijela lokalnih jedinica, njihove međusobne odnose i odgovornosti, osnove njihova financiranja i ostala temeljna pitanja od značenja za djelovanje lokalnih jedinica. Stoga je i bilo nužno da se proces decentraliziranja odvijao postupno i u fazama.

Značajan korak predstavljalo je donošenje ustavnih promjena, jer je odredbama članaka od 63. do 71. u promjenama Ustava Republike Hrvatske,⁵ omogućeno mijenjanje prije usvojene koncepcije lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj, dakle, upravo decentraliziranje države te diferenciranje nadležnosti koje će obavljati pojedini tip jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Usvajanje navedenih Ustavnih promjena konkretan je i vrijedan pokušaj da se rastoči tada važeća mono-tipska koncepcija definiranja djelokruga lokalnih jedinica, sukladno kojoj nije bilo nikakvog, pa ni minimalnog razlikovanja u djelokrugu, pravima, obvezama i načinu financiranja lokalnih jedinica.

Stoga je jedan od konkretnih i vrijednih ciljeva predstojeće reforme lokalne i područne (regionalne) samouprave da se nakon već provedenog polaznog stvaranja osnova i pravnih pretpostavki za decentraliziranje nadležnosti i njihovo diferenciranje, koje je i učinjeno u 2001. godini, omogući daljnji prijenos ovlasti na veće jedinice lokalne samouprave, ponajprije, na veće gradove, kao urbana i gravitacijska središta u zemlji.

Kako bi imala podloge i stvorila određene preduvjete za početak procesa izmjena osnovnog Zakona o lokalnoj samoupravi,⁶ Vlada Republike Hrvatske usvaja još u travnju 2004. godine Zaključak koji predstavlja obvezu svim ministrima i tijelima središnje državne uprave da započnu definiranje prijedloga poslova državne uprave, obavljanje kojih je moguće prenijeti na velike gradove, te posebno na ostale gradove i općine.

Valja podsjetiti da su upravo daljnji razvitak lokalne demokracije, decentralizacija i jačanje kapaciteta, te ohrabrivanje i poticanje partnerstva između državnih vlasti na središnjoj i lokalnoj razini s relevantnim udruženjima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ocijenjeni prioritetnim ciljevima na čije se ostvarenje Republika Hrvatska opredijelila i Završnom deklaracijom usvojenom na Ministarskoj konferenciji održanoj 25. i 26. listopada 2004. godine u Zagrebu, pod nazivom »Učinkovito demokratsko upravljanje na lokalnoj i regionalnoj razini«.

U svezi sa započetim pripremnim aktivnostima, Vlada Republike Hrvatske krajem prošle godine prihvaća Nacionalni program rada za područje lokalne i područne (regionalne) samouprave, usvaja Okvirni program decentralizacije za razdoblje 2004.-2007. godine.

Prijedlog zakona koji je upravo u proceduri u Hrvatskom saboru ima svoje polazište u navedenim dokumentima. Svrha i smisao »decentrali-zirajućih« odredaba Prijedloga zakona upravo je u pronalaženju načina selektivnog prijenosa poslova u djelokrug jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, praćenih financijskim podlogama i provjerljivim simula-cijama, da bi se osigurala veću samostalnost i utjecaj jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave pri odlučivanju o bitnim pitanjima, te posebice da se izbjegne situacija tehničkog prijenosa poslova jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave samo i isključivo radi obavljanja istih, a da pritom izostane prijenos bitnih ingerencija u odlučivanju i, posebice bitno, prethodno financijsko uskla-đenje potencijala nužnih za uspješno obavljanje decentraliziranih poslova.

3.2.1.Definiranje pojma »veliki gradovi«

Činjenica je da Prijedlog ne predlaže prijenos samo minornih i perifernih poslova, primjer građevinskih dozvola i dokumentacije vezane uz gradnju, već uvažava prijedloge velikih gradova koje se želi vezati uz 40.000 stanovnika.

U tom smislu odredba članka 4. Prijedloga zakona predlaže da se veliki grad definira kao jedinica lokalne samouprave koja je ujedno gospodarsko, financijsko, kulturno, zdravstveno, prometno i znanstveno središte razvitka šireg okruženja i ima više od 40.000 stanovnika. Veliki će gradovi biti i sjedišta županija, a u svom će samoupravnom djelokrugu obavljati poslove lokalnog značenja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana i to osobito one poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti i komunalni red, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet u mirovanju, održavanje javnih cesta, izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu dokumenata prostornog uređenja, sukladno posebnom zakonu, kao i ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

Mnogo je protivljenja, tijekom rasprave na saborskim odborima, izazvala granica od 40.000 stanovnika. Postavilo se pitanje koje su bitne razlike između 39.000 i 40.000 stanovnika te koje to poslove grad sa samo tisuću stanovnika manje ne bi bio u stanju s uspjehom obavljati.

Svi su ti prigovori zapravo i više nego opravdani te bi svakako bilo uputnije umjesto arbitrarnog određenja broja, proučiti financijske pokazatelje i steći sliku ne samo o pukoj financijskoj osposobljenosti pojedine lokane jedinice, već i o razini njezine sposobnosti da obavlja poslove općenito. Bitna je pritom personalna ekipiranost, uvjeti vezani uz prostor i opremu kao i mnogi drugi čimbenici koji su itekako u stanju ugroziti ili minimizirati uspjeh daljnje decentralizacije.

Predlagatelj je ujedno svjestan kako je bitna i odlučna financijska komponenta, međutim, reforma sustava financiranja lokalnih jedinica danas izostaje. Daljnje decentraliziranje funkcija koje će uslijediti svakako će zahtijevati praćenje sredstvima nužnim za redovito i nesmetano obavljanje poslova, te je stoga izvjesno da predstoje izmjene u normativi iz domene financiranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Stručnjaci relevantnih međunarodnih institucija, koji znatno pomažu Vladi Republike Hrvatske i Povjerenstvu Vlade za decentralizaciju, svjedoče da smo i u ovom trendu nepovjerenja i protivljenja decentralizaciji, u potpunosti kompatibilni tranzicijskim zemljama.

3.3. Akademija/ustanova za edukaciju lokalnih izabranih dužnosnika te lokalnih službenika

Prijedlogom zakona se predlaže, između ostaloga, osnivanje ustanove za razvoj lokalne i područne (regionalne) samouprave (Akademije lokalne demokracije?), koju bi radi osiguranja i provedbe kontinuirane edukacije ne samo službenika uposlenih u upravnim tijelima i službama, već i samih izabranih lokalnih dužnosnika, osnovali zajednički Vlada Republike Hrvatske i nacionalni savezi općina, gradova i županija u Republici Hrvatskoj.

Savez Udruge općina i Udruge gradova u Republici Hrvatskoj, kao krovna i najjača organizacija udruženih općina i gradova, upravo postaje bitan čimbenik - partner bez čijeg involviranja kojega niti jedna vlada neće ozbiljnije kaniti započeti reforme lokalne samouprave.

Ujedno, sukladno Prijedlogu, službenici u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi poticat će se na trajno stručno osposobljavanje i usavršavanje putem tečajeva, seminara i školovanja.

Trajno osposobljavanje i usavršavanje službenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi provodit će se na osnovi strategije i plana trajnog osposobljavanja i usavršavanja lokalnih službenika, koje će na temelju za jedničkog prijedloga nacionalnog saveza jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i Središnjeg državnog ureda za upravu donijeti Vlada Republike Hrvatske.

3.4. Nadzor nad zakonitošću rada i akata lokalnih jedinica

Utvrđivanje samostalnosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u obavljaju poslova iz samoupravnog djelokruga, te nemogućnost ispitivanja svrhovitosti donesenih odluka od strane državnih tijela, već samo nadzor zakonitosti rada i akata, čine domicilni pravni okvir, a time i sam sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave kompatibilnim sa standardima već verificiranim u zakonodavstvima europskih zemalja, te posebice sa standardima sadržanima u aktima međunarodnog značenja, kao što je, primjerice, Europska povelja o lokalnoj samoupravi, pretežitim dijelom ratificirana 1997. godine. Vrijedno je spomenuti kako su temeljni postulati Europske povelje prihvaćeni i već se godinama primjenjuju u sustavu lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj.

Učinkovita provedba državnog nadzora jedan je od bitnih preduvjeta zakonitosti u funkcioniranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te je svakako bitan preduvjet postizanja zakonitosti općih akata, rada i postupanja.

Prijedlogom zakona kojim se mijenja Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/01 - vjerodostojno tumačenje) državni se nadzor propisuje drukčije u odnosu na danas postojeća zakonska rješenja. Veće ovlasti u nadzoru daju se samim predstojnicima ureda državne uprave i resorno nadležnim tijelima državne uprave.

4. Izmjena u izbornom zakonodavstvu na lokalnoj razini

Uz Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Prijedlog zakona kojim se kani izmijeniti važeći Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,⁷ Vlada smatra daljnjim poboljšanjem izbornog sustava na lokalnoj razini. Smatra, jednako tako, da se predloženim rješenjima otklanjaju određene nejasnoće oko primjene pojedinih odredaba, budući da se precizira pravo glasovanja na lokalnim izborima, pridonosi zaštiti osobnih podataka, propisuje drukčije trajanje izborne šutnje, usklađuju se odredbe Zakona s odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 99/99, 29/02, 49/02 - proč. tekst), uvažavaju se primjedbe i sugestije iznesene od strane Državnog izbornog povjerenstva, i to gotovo u cijelosti, te se, uopće, otklanjaju određene nejasnoće oko primjene pojedinih zakonskih instituta.

Navedeno je, u osnovi, točno. Prijedlog zakona je pokušaj da se pravo glasovanja birača na lokalnim izborima pobliže precizira i vezuje uz samu lokalnu zajednicu o čijoj se budućnosti i održivom razvoju u konačnici i radi te o čijim se prihodima odlučuje.

4.1. Prebivanje na području lokalne jedinice

Pitanje prebivanja na području lokalne jedinice regulirano je, a svjedoci smo i upravo suprotnih trendova u izbornim zakonodavstvima europskih zemalja. Pravo glasovanja daje se i onima koji pridonose razvitku i prosperitetu lokalne jedince, ne nužno samo onima kojima je država aktom dopustila pripadnost. Pravo na kandidiranje i pravo na biranje na lokalnim izborima čak se sve rjeđe pokušava vezati uz okolnost neprekinutog prebivanja u trajanju od nekoliko mjeseci ili pak godina na području same lokalne jedinice. Bit će zapravo i zanimljivo pričekati konačno opredjeljenje zakonodavca o tom i više nego bitnom pitanju.

4.2. Izborna šutnja i sankcije u slučaju njezina nepoštivanja

Nadalje, Prijedlogom zakona mijenja se i drukčije propisuje trajanje izborne šutnje, tako da će ona, sukladno prijedlogu, trajati do zatvaranja birališta, te neće biti potrebno čekati ponoć da bi se moglo pristupiti procjenjivanju i objavljivanju privremenih, neslužbenih izbornih rezultata, no ocijenjeno je ipak uputnim zadržati odredbu prema kojoj izborna šutnja traje i na dan koji prethodi danu održavanja izbora.

Po prvi put propisuju se i sankcije koje će uslijediti u slučajevima kada i ako izborna šutnja ne bude poštivana, međutim, i nadalje izostaje preciziranje što se sve ima smatrati kršenjem izborne šutnje.

Odredba članka 12. Prijedloga predlaže da se novčanom kaznom od 500,00 kuna kazni za prekršaj fizička osoba za povredu izborne šutnje, novčanom kaznom od 2.000,00 do 20.000,00 kuna - pravna osoba, a novčanom kaznom od 1.000,00 do 5.000,00 kuna - odgovorna osoba u pravnoj osobi za povredu izborne šutnje.

4.3. Usklađivanje s odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske

Jedna je od namjera predlagatelja i u tome da se usklade odredbe danas važećeg izbornog Zakona s odredbom članka 91. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, kojom je propisano da političke stranke, kandidati, najmanje 100 birača ili najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori imaju pravo protiv rješenja nadležnoga izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava podnijeti žalbu Ustavnom sudu (izborni spor). Nasuprot tome, ukinuta odredba članka 52. stavka 1. Zakona o lokalnim izborima propisivala je uži krug ovlaštenika prava na podnošenje prigovora od onog propisanog mjerodavnom odredbom članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Zaključno, činjenica je da je Republika Hrvatska postigla uistinu značajne korake u demokratizaciji uopće, pa tako i značajne korake u postizanju što je moguće većeg stupnja sukladnosti i domicilnog izbornog zakonodavstva i same provedbe izbora, s međunarodno priznatim i prepoznatim standardima.

Upravo su regularnost i transparentnost provedbe izbora, bez obzira na to radi li se o parlamentarnim, predsjedničkim ili lokalnim izborima, sukladnost njihove provedbe s međunarodnim standardima, te dovršenost i usklađenost temeljnih instituta izbornog zakonodavstva, kriteriji sukladno kojima će međunarodna zajednica i odlučni međunarodni čimbenici valorizirati dostignutu razinu stvarne odlučnosti u izgradnji demokratskog društva i olakšati daljnje integriranje Republike Hrvatske u međunarodne asocijacije.

5.1. Mini-reforma područnog ustroja Republike Hrvatske

Uz Konačni prijedlog Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj

U Prijedlogu zakona koji će zamijeniti dosadašnji i još uvijek važeći Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (Nar. nov., br. 10/97, 124/97, 50/98, 68/98, 22/ 99, 42/99, 117/99, 128/99, 44/00, 129/ 00, 92/01, 79/02, 83/02, 25/03, 107/03 i 175/03), sadržane su izmjene naziva naselja, te je izvršeno usklađivanje njihovih naziva s odlukama županijskih skupština i odlukama općinskih i gradskih vijeća. Izvršeno je brisanje naziva naselja koja su odlukom nadležnih tijela prestala postojati kao samostalna, te dodavanje u zakonski tekst naziva naselja koja su osnovana kao samostalna izdvajanjem iz dosadašnjih, matičnih naselja.

Predlaže se osnivanje novih jedinica lokalne samouprave, usvajanje područnih promjena usklađenih s procedural-nim odredbama važećeg Zakona, koje razrađuju sam postupak i ovlasti za iniciranje područnih promjena, te daju smjernice u obliku potrebe prikupljanja određene dokumentacije. Navedene se područne promjene inkorporiraju u budući Zakon, a i terminološki se postojeći Zakon mijenja na način da se provodi usklađivanje s Promjenama Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 113/ 00). Radi navedenog ujednačavanja zakonske terminologije, prije korišten termin »jedinice lokalne uprave i samouprave«, zamjenjuje se novim terminom »jedinice područne (regionalne) samouprave«.

Da bismo prezentirali i argumentirali razloge koji Vladu Republike Hrvatske navode na predlaganje usvajanja ovog Zakona, primarno je podsjetiti na kraću kronologiju vezano uz donošenje osnovnog teksta Zakona o područjima, te na događanja koja su uslijedila nakon stupanja Zakona na snagu.

Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, koji je stupio na snagu 7. veljače 1997. g.,⁸ ustrojen je veći broj novih općina, status grada dodijeljen je nekim dotadašnjim općinama, dok je određeni broj općina i ukinut. Također, izmijenjeno je i znatno revidirano područje nekih županija. Između ostaloga, novi Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj odredio je područje Grada Zagreba, mijenjajući ga u odnosu na ono prije utvrđeno.

Već tijekom izrade toga zakonskog prijedloga, a posebno pri usvajanju Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, u sam su budući zakonski tekst bili inkorporirani nazivi naselja određeni odlukama županijskih skupština. Naime, na temelju odredbe članka 19. Zakona o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave (Nar. nov., br. 75/93, 103/93, 10/94, 17/ 94, 30/94, 36/95, 107/95, 43/96, 70/97, 105/97, 36/98, 142/98 i 69/99), županijske skupštine obavljale su poslove iz članka 4. stavka 2. i članka 9. Zakona o naseljima (Nar. nov., br. 54/88), a to je upravo donošenje odluke o spajanju i razdvajanju naselja, odnosno donošenje odluke o određivanju naziva naselja.

Osnovni tekst Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj usvojen je u siječnju 1997. godine i do danas je učestalo mijenjan i nadopunjavan.⁹

Zakonom o izmjenama i dopunama tog Zakona,¹⁰ uz manje izmjene područja pojedinih općina i gradova, ustrojeno je i više novih općina, u Zakon su unesene odluke županijskih skupština, dok se dio usvojenih promjena odnosio na ispravke netočno navedenih naziva naselja.

Međutim, županijske skupštine, odnosno nakon donošenja Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01 i 60/01) općinska i gradska vijeća i nadalje donose odluke o osnivanju ili spajanju naselja, odnosno o promjenama naziva postojećih naselja. Navedene je odluke potrebno povremeno ugraditi u sam zakonski tekst, budući da neuvrštavanje promjena i neujednačavanje naziva u praksi ima za posljedicu različito evidentiranje u službenim evidencijama, primjerice evidencijama Državnog zavoda za statistiku, Državne geodetske uprave ili Ministarstva unutarnjih poslova, a građanima može stvoriti poteškoće vezane uz osobne dokumente, uvjerenja, isprave. Stoga se Prijedlogom zakona, u najvećoj mogućoj mjeri nastoji u zakonski tekst inkorporirati sve do danas donesene odluke županijskih skupština, te odluke po novome nadležnih gradskih i općinskih vijeća.

Uz navedeno, Vlada Republike Hrvatske predlaže i usvajanje područnih promjena za koje je ocijenjeno da su usklađene s odredbama Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj.

5.1. Iniciranje područnih promjena

U svezi s postupkom iniciranja područnih promjena skreće se pozornost na odredbu članka 30. Zakona kojom je propisano da promjenu područja ili sjedišta jedinice lokalne samouprave, te osnivanje novih jedinica lokalne samouprave, može predložiti predstavničko tijelo jedinice, odnosno jedna trećina građana područja. Bez obzira na to je li predlagatelj predstavničko tijelo ili građani, Zakon ustanovljava obvezu pribavljanja mišljenja građana s područja za koje se traži promjena, odnosno mišljenja predstavničkog tijela. Predlagatelji područnih promjena, uz navedeno, dužni su pribaviti mišljenje županijske skupštine na čijem je području jedinica lokalne samouprave za koju se traži promjena područja ili osnivanje, dok su predlagatelji promjene sjedišta postojeće jedinice lokalne samouprave, kao i predlagatelj osnivanja novih jedinica lokalne samouprave, uz prijedlog dužni podnijeti i suglasnost ministra financija na predloženu promjenu, te ako se radi o osnivanju nove općine i prijedlog izvora financiranja svih obveza jedinice lokalne samouprave, propisanih posebnim zakonima.

Taj Prijedlog zakona stoga sadržava inicijative za osnivanje nekoliko novih općina, te inicijative za teritorijalne promjene koje su usklađene s odredbama Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, uz napomenu da je brojnim predlagateljima i pokretačima inicijativa u pisanom obliku skrenuta pozornost na potrebu pribavljanja cjelovite dokumentacije koja nadalje ima poslužiti kao podloga pri ocjeni opravdanosti i prihvatljivosti svake pojedine inicijative.

5.2. Inicijative građana

Prigoda je, ujedno, ukazati i na nedopustivu praksu oglušivanja na podnesene inicijative građana, kojima se iniciraju područne promjene. Premda su predstavnička tijela dužna očitovati se o inicijativama, a navedeno je neposredno u svezi s odredbom članka 25. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, slijedom koje građani imaju pravo predstavničkom tijelu predlagati donošenje određenog akta ili rješavanje određenog pitanja iz njegovog djelokruga, o čemu predstavničko tijelo mora raspravljati ako ga potpisom podrži najmanje 10% birača upisanih u popis birača općine ili grada, odnosno županije, te dati odgovor podnositeljima. Praksa nerijetko ukazuje na bitno drukčija postupanja.

Središnji državni ured za upravu, prateći primjenu i provedbu odredaba Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, stajališta je da su, na temelju odredbe članka 25. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi,11 predstavnička tijela u obvezi raspravljati o nekom prijedlogu ako ga potpisom podrži najmanje 10% birača upisanih u popis birača općine ili grada, odnosno županije, te dati odgovor podnositeljima najkasnije u roku mjeseca od dana prijama prijedloga. Slijedom takvog stajališta, možebitni izostanak očitovanja predstavničkih tijela predstavlja povredu netom spomenute odredbe članka 25. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Uspostavljanje drukčije prakse predstavničkih tijela omogućilo bi blokiranje ili odugovlačenje realizacije područnih promjena.

Bitno je naglasiti da su u prijašnjoj fazi izrade ovoga Zakona provjeravani podaci o tome jesu li i kada zatražena očitovanja predstavničkih tijela, te je u svakom pojedinom slučaju na temelju zakonskih odredaba, ocijenilo čini li izostanak očitovanja pojedinu inicijativu formalno nevaljanom, a time i nepodesnom za ocjenjivanje i uvrštavanje u budući zakonski tekst.

Zaključno ponavljamo da je Središnji državni ured za upravu prikupio i obradio sve inicijative koje su podnesene radi promjena područja općina, gradova i županija, kao i inicijative kojima se predlagalo osnivanje novih općina.¹²

Predlagatelj je ocijenio da nedostaci u provedbi postupka koji prethodi predla-ganju područnih promjena u obliku teksta zakonskog prijedloga, svakako nisu takvog karaktera da bi u odlučivanju o opravdanosti inicijative mogli spriječiti parlament i možebitno odgoditi raspravu o nekoj od inicijativa kojima se predlaže promjena područnog ustroja. Područno je ustrojstvo ipak jedino i isključivo u ingerenciji zakonodavca, no i predlagatelji i zakonodavac pred provedbu lokalnih izbora s posebnom su pozornošću skloni osluškivati bilo biračkog tijela.

5.3. Kriteriji? Nova općina - da ili ne?

Vrlo je jednostavno arbitrarno povući granicu na 1.000 ili 4.000 stanovnika i proklamirati da ispod navedene granice jednostavno nema mogućnosti za osnivanje lokanih jedinica, međutim, provedba u praksi nije jednostavna, bolje reći nije ni moguća. U vrijeme kad se osnivanje novih općina ocjenjuje neprihvatljivim troškom i vrlo lošim rješenjem, mišljenja smo (op. a.) da se težište problema, pukim pojednostavljivanjem, jednostavno izmješta s bitnog na nebitno i, u osnovi, formalno pitanje. Od pukog broja lokalnih jedinica čiji je porast teoretski jednostavno moguće i uputno zaustaviti, puno je bitnije definiranje i razlikovanje djelokruga lokalnih jedinica. Što će općina, pa makar i ona s najmanjim brojem stanovnika zapravo raditi, koji će joj biti poslovi i prihodi, te kakva će kontrola njezinog poslovanja biti učinkovito i dugoročno provođena u praksi, temeljna su i uistinu bitna pitanja koja po svome značenju daleko nadilaze puko postavljanje brojčanih limita. Pritom je bitno imati na umu i specifičnosti pojedinih regija u sklopu Republike Hrvatske, njihov gospodarski potencijal, možebitna ograničenja, te posebice, njihove prednosti.

 

 

¹ Lokalne jedinice ispunjavaju i svoje zakonom definirane obveze, ubiru poreze i prihode, općenito, raspolažu njima samostalno i uspostavljanju već i same kontrolne mehanizme te sustav prioriteta. Postoje, dakako, i određeni primjeri koji svjedoče o poremećajima u radu predstavničkih tijela, pa i njihovom opstruiranju, međutim, navedeno predstavlja tek sporadične slučajeve čije postojanje tek potvrđuje polaznu tezu.
² Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov, br. 33/01 i 60/01 - vjerodostojno tumačenje).
³ Nar. nov., br. 56/90.
⁴ Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (Nar. nov,, br. 90/92, 94/93 i 117/93).
⁵ Nar. nov., br. 113/00.
⁶ Vidjeti bilješku pod 2
⁷ Nar. nov., br. 33/01, 10/02, 155/02, 45/03 i 43/04. Prema izvještaju iz dnevnog tiska (Večernji list od 1.3. 2005.), Vlada je povukla taj Konačni prijedlog Zakona iz saborske rasprave.
⁸ Nar. nov., br. 10/97.
⁹ Izmjene koje su uslijedile brojne su, pa je tako u 1997. godini Zakon izmijenjen samo jednom, dok je u 1998. izmijenjen Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, ali i Zakonom o izmjenama i dopunama. Sljedeće 1999. godine, izmijenjen je čak pet puta, od toga jednom Odlukom Ustavnog suda, a četiri puta izmjenama i dopunama osnovnog zakonskog teksta. U 2000. godini mijenjan je dva puta, 2001. samo jednom, u 2002. dva puta, kao i u 2003., no uz već usvojene izmjene i dopune u zakonodavnoj se proceduri nalazi još nekoliko zakonskih prijedloga.
¹⁰ Vidjeti bilješku pod 9.
¹¹ Vidjeti bilješku pod 2.
¹² Ponovno, i 1992. godine, kao i 1997., te kasnije svaki put kada se odlučivalo o bilo kojoj od preko deset promjena važećeg Zakona, postavlja se pitanje potpunosti u provedbi formalne procedure i pitanje kriterija.