Uz čitav niz drugih izvora zakonske snage te uz vrlo ograničen doseg odredbe članka 38. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.), koja pravo na pristup informacijama jamči samo predstavnicima medija, preostaje jedan vrlo važan segment pravne regulative. Zakon o pravu na pristup informacijama (Nar. nov., br. 172/03 - u nastavku teksta: Zakon), usvojen u listopadu 2003. godine, jedan je od izvora koji osigurava transparentnost javne vlasti u području dostupnosti informacijama koje posjeduju, nadziru ili raspolažu tijela javne vlasti. Naime, iako ne sadržava eksplicitnu odredbu koja bi jamčila pravo na pristup informacijama u smislu zasebnog prava, kako to čini, primjerice, Zakon, Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,¹ ipak sadržava određena jamstva neraskidivo vezana uz to pravo. Činjenicom da je ratificirana te slijedom odredbe članka 140. Ustava Republike Hrvatske, Europska konvencija čini dio unutarnjeg hrvatskog pravnog poretka. Nadalje, konvencijska zaštita velikim dijelom ovisi o shvaćanjima njezinog implementacijskog tijela, a to je Europski sud za ljudska prava iz Strasbour-ga. Upravo u tom smislu, čini se vrlo opravdanim proučiti koje je i kakve kriterije Europski sud u dosadašnjoj praksi razvio u području konvencijske zaštite prava na pristup informacijama.

1. Konvencijska zaštita prava na pristup informacijama

Glede prakse Europskog suda za ljudska prava,² odmah na početku treba istaknuti dvije važne napomene:

Sud se do sada u svega devet slučajeva³ izravno bavio problematikom prava na pristup informaciji pa je u tom smislu i opseg judikature relativnog značaja;

pravo na pristup informaciji nije priznato kao samostalno pravo u korpusu garancija predviđenih Europskom konvencijom, već se na različite načine izvodi iz drugih konvencijskih odredaba. Tako ono može biti sadržano u pravu na slobodu izražavanja prema čl. 10. Konvencije, zatim u pravu na privatan i obiteljski život prema čl. 8., zatim kao svojevrsna izvedenica iz čl. 3. koji brani neljudsko ili ponižavajuće postupanje, ali i povezano sa čl. 6. koji jamči pravo na pravično saslušanje. ⁴

S druge strane, ta judikatura nije jednodimenzionalna i ne odnosi se samo na načela derivacije prava na pristup informacijama iz ostalih vencijski odredaba već, dapače, ra nekoliko zanimljivih pravnih nja: pitanje aktivne legitimacije, pitanje ostvarenja obveza država članica u zaštiti prava na pristup (pozitivne i negativne obveze) te pitanje ograničenja prava na pristup prema načelu razmjernosti u svim njegovim aspektima - propisanost zakonom, promicanje legitimnog cilja i potreba u demokratskom društvu.

2. Aktivna legitimacija

Prema Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, čl. 10. i njemu pripadajuće pravo na pristup informaciji primjenjuje se kako na fizičke, tako i na pravne osobe, uključujući i one koje su osnovane radi komercijalnih djelatnosti.⁵

2.1. Slučaj Autronic v. Svvitzerland

U slučaju Autronic v. Switzerland (1990. g.) Europski sud potvrdio je to konvencijsko pravilo, ali u vrlo specifičnim okolnostima i uz jedno izdvojeno suprotno mišljenje dvaju sudaca koje zaslužuje da ga ovdje navedemo. Naime, slučaj Autronic doveo je pred Sud jedno švicarsko trgovačko društvo koje se bavilo proizvodnjom telekomunikacijske opreme i koje se žalilo da švicarska vlada nema pravo uvjetovati pristup informacijama prenošenim preko jednog sovjetskog satelita davanjem dozvole.

Budući da se ovdje radilo o tome da je sovjetski satelit u relevantno vrijeme bio jedini uređaj preko kojeg se mogla koristiti oprema proizvedena u spomenutom društvu, bilo je očito da to društvo nije bilo izravno zainteresirano za sadržaj prenošenih informacija kao takav, već isključivo za pristup u svrhu reklamiranja vlastite opreme. Kako je spomenuto, dvojica sudaca usprotivila su se većinskom stajalištu Suda pa su naveli: »Prema našem mišljenju, članak 10. pretpostavlja minimum identifikacije između osobe koja se želi osloniti na pravo zaštićeno člankom 10. i »informacije« koja se prenosi ili prima. U ovom slučaju, međutim, sadržaj informacije - običnim slučajem sovjetski programi na ruskom - bili su u potpunosti nevažni za društvo i za posjetitelje trgovačkog sajma za koje je bilo vjerojatno da će vidjeti programe: jedina svrha bila je da se demonstriraju tehničke karakteristike opreme u cilju njezine prodaje. U takvim okolnostima, smatramo nerazumnim da se društvo poziva na slobodu informacije i članak 10. sukladno tome, prema našem mišljenju, nije primjenjiv u ovom slučaju. «⁶

3. Pozitivne i negativne obveze države

Pitanje državne odgovornosti za poštivanje konvencijskih jamstava otvara i dodatnu problematiku ostvarenja obveza državnog tijela koje je dužno dati informaciju. U tom smislu, klasična podjela u sklopu jamstava koje navodi Europska konvencija razlikuje pozitivne i negativne radnje države, odnosno s jedne strane obvezu da se ne ometa ostvarenje nekog prava te s druge obvezu da se aktivno sudjeluje u njegovoj realizaciji. Pravo na pristup informaciji u tom kontekstu nije izuzetak. Drugim riječima, pravo na pristup informaciji može značiti ili samo obvezu države da se ne upleće u slobodan protok informacija ili njezinu obvezu da aktivno pridonese takvoj razmjeni, odnosno pristupu. Analognu situaciju tome nalazimo u teoriji ustavnog prava, i to u kontekstu »druge generacije« prava čovjeka i građanina, socijalnih i gospodarskih prava, gdje se ističe: «... U ustave se, osim klasičnih, tzv. negativnih prava, koja su usmjerena na zaštitu privatne sfere pojedinca od djelovanja državnih vlasti, unose i pozitivna prava, koja znače dužnost države da pojedincima osigura određenu sigurnost ili ostvarivanje određenih interesa ...«⁷

3.1. Negativne obveze

Standard obveze države da se ne upleće u slobodan protok informacija dan je u slučaju Leander v. Sweden (1987. g.) i to u svezi sa čl. 10. Europske konvencije. Europski sud je u relevantnom dijelu presude naveo da »... pravo na slobodu primanja informacije u osnovi zabranjuje vladi da ograniči osobu u primanju informacije koju joj drugi žele ili bi mogli željeti prenijeti.«⁸ Takvo stajalište potvrđeno je i u kontekstu čl. 8. Konvencije, primjerice, u slučaju Gaskin v. UK (1989. g.): »... premda je objekt članka 8. u osnovi zaštita pojedinaca od arbitrarnog upU- tanja javnih vlasti, on ne samo da prinudu je državu da se suzdrži od takvog uplitanja: uz tu primarno negativnu djelatnost, mogu postojati i pozitivne obveze sadržane u učinkovitom poštivanju privatnog ili obiteljskog života. «⁹

3.2. Pozitivne obveze

S druge strane, pitanje pozitivnih obveza država članica Europske konvencije u kontekstu prava na pristup informaciji, Europski je sud obrađivao u nekoliko slučajeva u svezi sa člankom 8. Europske konvencije koji štiti pravo na privatan i obiteljski život.

3.2.1. Slučaj Gaskin v. UK

U slučaju Gaskin v. UK (1989. g.) Europski sud je odlučivao o tome ima li tužitelj, prema čl. 8. Konvencije, pravo od lokalnih vlasti tražiti pristup dokumentima koji su sadržavali informacije o njegovu djetinjstvu provedenom pod različitim zakonskim skrbnicima. Tužitelj je, s jedne strane, istaknuo svoj osobni interes da sazna sve okolnosti koje su utjecale na formiranje njegove ličnosti, dok se država branila da bi bezrezervno objavljivanje svih informacija vezanih uz različite skrbnike i izvještaje koje su oni sastavljali ugrozilo njihovu objektivnost, a samim time i javni interes. Međutim, braneći interes očuvanja anonimnosti vlada je istakla kako dopušta da se pojedine informacije učine dostupnima, ali samo uz pristanak onih osoba koje s njima imaju nekakve veze.

Kao što je već napomenuto, Europski sud je naveo da «... premda je objekt članka 8. u osnovi zaštita pojedinaca od arbitrarnog uplitanja javnih vlasti, on ne samo da prinuđuje državu da se suzdrži od takvog uplitanja: uz tu primarno negativnu djelatnost, mogu postojati i pozitivne obveze sadržane u učinkovitom poštivanju privatnog ili obiteljskog života. «¹⁰

U daljnjem određenju postoje li takve pozitivne obveze ili ne, Sud je naveo sljedeće: »... u skladu sa svojom postojećom sudskom praksom, Sud će, određujući postoji li takva pozitivna obveza ili ne, razmotriti »pravičnu ravnotežu koja mora postojati između općeg interesa zajednice i interesa pojedinca...u određivanju te ravnoteže ciljevi navedeni u drugom stavku čl. 8. mogu biti od određene važnosti, iako se taj stavak odnosi prije svega na »uplitanja« u pravo zajamčeno stavkom 1 - drugim riječima, on se odnosi na negativne obveze koje iz toga proizlaze ...«¹¹

Vidljivo je, dakle, da konačno određenje postojanja pozitivnih obveza ovisi o konkretnom balansiranju prava/ interesa jedne i druge strane, što se prema tome može uzeti kao osnovno pravilo. Pojedinačno odlučivanje ovisi, naravno, o okolnostima slučaja. Balansirajući između dviju strana, Europski sud je u konačnici utvrdio da država ima pozitivnu obvezu osnovati nezavisno nadzorno tijelo koje će konačno odlučiti o pristupu informaciji u slučajevima kad netko tko je sudjelovao u sastavljanju izvještaja i dosjea o drugim osobama odbije pristati na njihovo objavljivanje.

3.2.2. Slučaj Guerra and others v. Italy

Pitanje pozitivnih obveza države da osigura ostvarenje prava na pristup informaciji u svezi sa čl. 8. Konvencije, razmatrano je i u slučaju Guerra and others v. Italy (1998. g.) gdje je više građana tužilo državu zbog propusta da lokalno stanovništvo obavijesti o predviđenim mjerama obrane i o ekološkim rizicima koji su prijetili zbog rada jedne tvornice kemijskih proizvoda.

Europski sud je naveo: »Sud ponavlja da ozbiljno ekološko zagađenje može utjecati na zdravlje ljudi i na njihovo stanovanje na način da to utječe na njihov privatan i obiteljski život ...u ovom slučaju tužitelji su čekali, sve dok proizvodnja gnojiva nije prestala 1994. godine, da dobiju bitne informacije koje bi im omogućile procjenu rizika kojima bi mogli biti suočeni i oni i njihove obitelji u slučaju da nastave živjeti u Manfredoniji, gradu osobito izloženom opasnosti u slučaju nezgode u tvornici. Sud stoga smatra kako tužena država nije ispunila svoju obvezu da osigura tužiteljima pravo na zaštitu njihovog privatnog i obiteljskog života, kršeći na taj način čl. 8. Konvencije. «¹²

Slučaj Guerra čini se zanimljivim i zbog jedne dodatne okolnosti, a to je usporedba stajališta Europske komisije za ljudska prava i samog Europskog suda. Naime, ono što se na prvi pogled čini vrlo avangardnom pozicijom Komisije u biti je potvrđeno i argumentacijom Suda. Riječ je o dosta upečatljivom zahtjevu kako Konvencija u takvim slučajevima može biti učinkovita jedino ako pruža preventivnu zaštitu. Taj zahtjev, međutim, impliciran je u samoj biti pozitivnih obveza države. Komisija ga je izrazila eksplicitno,¹³ ali ga je i Sud potvrdio iako tek kroz navedeno obrazloženje. Vidljivo je, dakle, da je i Sud utvrdio da informacija ima smisla jedino ako je dana u vrijeme kad još može utjecati na odluku ljudi hoće li ili neće nešto učiniti, u ovom slučaju nastaviti živjeti na određenom području. U tom smislu čini se ključnim usporediti slučaj Guerra sa stajalištem većine izraženim u presudi u slučaju McGinley and Egan v. UK (1998. g.).

3.2.3. Slučaj McGinley and Egan v. UK

Slučaj McGinley and Egan v. UK došao je pred Europski sud u Strasbour- gu zato jer su tužitelji smatrali da je vladino uskraćivanje informacija o njihovom zdravstvenom stanju putem osobnih zdravstvenih kartona onemogućilo da se dokaže kako su njihove zdravstvene teškoće bile uzrokovane upravo činjenicom da su tijekom službe u vojsci prisustvovali nuklearnim testovima. Zbog toga su tvrdili da su im povrijeđena prava na pristup sudu i na privatni i obiteljski život (čl. 6. i 8. Konvencije). U relevantnom dijelu presude Europski sud je utvrdio postojanje pozitivne obveze države da tužiteljima preda sporne dokumente kroz već spomenuti postupak balansiranja interesa suprotstavljanih strana: »... U tom smislu Sud uočava kako, uzimajući u obzir činjenicu da je poznato da izlaganje visokim stupnjevima radijacije ima skrivene, ali ozbiljne i dugotrajne posljedice za zdravlje, nije neprirodno da je nesigurnost tužitelja u pogledu toga jesu li ili nisu bili izloženi riziku na taj način uzrokovala značajnu tjeskobu i stres na njihovoj strani ... Sud smatra kako su tužitelji, obzirom da su ti dokumenti sadržavali informacije koji su im mogli pomoći u procjeni stupnja radijacije na područjima na kojima su se nalazili prilikom izvođenja testova, imali interes prema čl. 8. da ostvare pristup tim dokumentima ... Sud podsjeća da je Vlada utvrdila kako nije bilo prevladavajućeg razloga na temelju nacionalne sigurnosti za zadržavanje informacija koje se odnose na stupnjeve radijacije na Uskršnjim otocima u periodu koji je slijedio izvođenju testova ... U takvim okolnostima, uzimajući u obzir interes tužitelja da ostvare pristup spomenutim dokumentima, kao i očito odsustvo bilo kakvog suprotnog javnog interesa da se oni uskrate, Sud smatra kako je nastala pozitivna obveza prema čl. 8. Kada se Vlada upušta u riskantna djelovanja, poput onih kakva se javljaju u predmetnom slučaju, koja bi mogla imati skrivene štetne posljedice za zdravlje onih koji su uključeni u takve aktivnosti, zaštita privatnog i obiteljskog života prema čl. 8. zahtijeva uspostavu učinkovitog i dostupnog postupka koji omogućava takvim osobama da traže sve relevantne i prikladne informacije.«¹⁴

Tim je dijelom mišljenja, dakle, Sud zapravo priznao postojanje pozitivne obveze sadržane u jamstvu čl. 8. Konvencije, koje se sastoje u dužnosti uspostavljanja učinkovitog i dostupnog postupka s pomoću kojeg zainteresirane strane mogu tražiti određene informacije vezane uz čl. 8. Konvencije.

Vraćajući se na, čini se ključnu, usporedbu sa slučajem Guerra and Others v. Italy, ovdje je bitno napomenuti sljedeće. Sud je posebnu pozornost pridao razlikovanju ta dva slučaja u smislu da je u predmetu Guerra and Others v. Italy bilo neosporno da država raspolaže određenim informacijama, dok se u slučaju McGinley and Egan v. UK to nije moglo utvrditi sa stopostotnom sigurnošću. Naime, država je izravno dala do znanja da raspolaže samo općim podacima o razini radijacije na mjestu izvođenja pokusa, ali ne i da posjeduje individualne liječničke dokumente za svaku osobu koja je na bilo koji način bila povezana s tim pokusima. Pravno tehnički, Sud je odbio zahtjev tužitelja po osnovi čl. 6. Konvencije iz razloga što sporne dokumente nisu tražili u postupku pred nacionalnim tijelima, iako je naznačio da bi se moglo govoriti o kršenju jamstva na pravedno saslušanje u sljedećem slučaju: »... Da je slučaj bio takav da je tužena država, bez opravdanog razloga, spriječila tužitelje da ostvare pristup, ili da je lažno zanijekala postojanje liječničke dokumentacije koja bi im moga pomoći u dokazivanju izloženosti opasnom stupnju radijacije u postupku pred nacionalnim sudom, to bi značilo da im je onemogućeno pravično saslušanje i da je time prekršeno jamstvo iz čl. 6. Konvencije.«¹⁵

Ali prave posljedice slučaja vidljive su tek kroz analizu dvaju vrlo zanimljivih izdvojenih mišljenja. Naime, suci koji su dali posebna mišljenja izrazili su nezadovoljstvo ograničenjem Suda na to da od državnih tijela, u sklopu pozitivnih obveza prema članku 8. Konvencije, zahtijeva objavu samo onih informacija kojima inače raspolažu. Prema njima, država je trebala sama prikupiti sve relevantne podatke kako bi tužiteljima omogućila da sami procijene opasnost u kojoj bi se mogli naći te da sukladno tome sami donesu konačnu odluku.

Kako je istaknuto: »...tužitelji su imali pravo biti informirani o svim posljedicama koje bi mogle nastati kao rezultat njihove prisutnosti na području na kojem su se izvodili pokusi... Oni su imali pravo znati što im se može dogoditi i bez obveze da sami to pitaju.«16

Čini se, dakle, da je osnovni nedostatak presude u slučaju McGinley and Egan taj što Sud nije uspostavio obvezu države da svima zainteresiranima pruži relevantne informacije u relevantno vrijeme, dakle prije izvođenja spornih nuklearnih testova. Dostava informacija ex post facto ima vrlo ograničeno značenje.

3.2.4. Razmatranje pozitivnih obveza

Pitanje pozitivnih obveza u sklopu Europske konvencije nije razmatrano samo u svezi sa čl. 8. Kao što je već rečeno u poglavlju o negativnim obvezama države, Europski sud je u slučajevima Leander, Gaskin i Guerra odbio priznati da države imaju pozitivnu obvezu pružanja informacije prema članku 10. Konvencije, uz obrazloženje da »...pravo na slobodu primanja informacije u osnovi zabranjuje vladi da ograniči osobu u primanju informacije koju joj drugi žele ili bi mogli željeti prenijeti.«¹⁷ Jamstvo čl. 10. Europske konvencije rezervirano je, prema tome, za tumačenje negativnih obveza države.

3.2.5. Slučaj Cyprus Turkey

Konačno, Europski je sud u slučaju Cyprus v. Turkey (2001. g.), primjerice, naveo ne samo da je Turska kao odgovorna stranka u sporu bila dužna ciparske Grke obavijestiti o sudbini nestalih članova njihovih obitelji, već je bila dužna i provesti i odgovarajuće mjere istrage da bi saznala što se njima zapravo dogodilo, ako joj to služ-beno nije bilo poznato. Sud je na taj način izravno potvrdio pozitivnu obvezu dr-žave da prikupi i preda određene informacije, odnosno njezinu dužnost za provođenjem konkretnih radnji, čije propuštanje je prouzročilo kršenje prava sadržanog u čl. 3. Europske konvencije.¹⁸

4. Pitanje izuzetaka/ogra- ničenja od prava na pristup informacijama

Svako ograničenje temeljnog prava iz Konvencije, što je i uobičajeno us- tavnopravno načelo,¹⁹ mora zadovoljiti uvjete propisanosti zakonom, promicanja legitimnog cilja i nužnosti u demokratskom društvu, odnosno razmjernosti ograničenja potrebi u svakom konkretnom slučaju. Od ta tri navedena elementa, čini se da su u ovom kontekstu najzanimljiviji prvi i treći, pa ćemo njima posvetiti posebnu pozornost u nekoliko sljedećih slučajeva o kojima je Europski sud odlučivao do sada. Naime, promicanje legitimnog cilja svodi se na kategorizaciju činjenica slučaja pod jednu od situacija navedenih u limitacijskim klauzulama pojedinih konvencijskih odredbi i ovoga se puta na tom pitanju nećemo previše zadržavati.

4.1. Izuzetak (restrikcija) mora biti utemeljena na zakonu

Prema uobičajenoj praksi Europskog suda za ljudska prava, svaka restrikcija konvencijskih prava mora udovoljiti zahtjevu utemeljenosti na zakonu.

4.1.1. Slučaj Leander v. Sweden

Slučaj Leander v. Sweden odredio je parametre tog zahtjeva, navodeći da on znači da ne samo da »mora postojati neko utemeljenje u domaćem pravu«, već ono »... mora biti dostupno konkretnom pojedincu i njegove posljedice za tog pojedinca moraju također biti predvidive«. Dodatno obrađujući specifičan kontekst zaštite nacionalne sigurnosti kroz nadzor korištenjem tajnih dosjea, Sud je naveo da uvjet predvidivosti »u specijalnom kontekstu tajnih kontrola osoblja u sektorima koji utječu na nacionalnu sigurnost ne može biti isti kao u nekim drugim područjima. Prema tome, ne može se smatrati da pojedinac mora biti u mogućnosti točno predvidjeti koje mjere provjere s njim u svezi će švedska specijalna policija provoditi u svojim nastojanjima da zaštiti nacionalnu sigurnost. Ipak ... zakon mora biti dovoljno jasan u svojim terminima da bi dao odgovarajuće indikacije glede okolnosti i uvjeta u kojima javne vlasti imaju ovlast da se posluže takvim vrstom tajnog i potencijalno opasnog upletanja u privatan život.« Nadalje, možda još važnije određenje Suda jest da se »pri ocjeni je li zadovoljen kriterij predvidivosti, također mogu uzeti u obzir i napuci ili upravna praksa koji nemaju status materijalnog prava, do te mjere da su oni na koje se oni odnose dovoljno svjesni njihova sadržaja«. Konačno, Sud je naveo da »ondje gdje primjena zakona ovisi o tajnim mjerama, koje nisu podložne provjeri od strane pojedinaca na koje se odnose ili od strane šire javnosti, sam zakon, kao suprotnost pripadajućoj upravnoj praksi, mora navoditi na opseg diskrecijskih ovlasti

danih nadležnoj vlasti s dovoljnom jasnoćom, uzimajući u obzir legitiman cilj mjere o kojoj se radi, kako bi se pojedincu dala odgovarajuća zaštita protiv arbitrarnih upletanja.«²⁰

4.1.2. Slučaj Herczegfalvy v. Austria

Određenje granica diskrecijskih ovlasti države pri ograničavanju prava na pristup informaciji, Europski je sud za ljudska prava obrađivao u slučaju Herczegfalvy v. Austria (1992. g.). Europski je sud pronašao kršenje garancija iz čl. 10. Europske konvencije u slučaju kad su nacionalne vlasti dugogodišnjem zatvoreniku s duševnim smetnjama zabranile primanje informacija putem tiska, radija i televizije, opravdavajući to primjenom terapijskih mjera.²¹ Slučaj je zanimljiv jer je Sud primijenio standardni trodijelni test i već na prvom koraku (propisanost ograničenja zakonom) ocijenio nekompatibilnost nacionalnog zakonodavstva sa zahtjevima iz Konvencije. Sud je tako utvrdio da su relevantne odredbe austrijskih zakona bile suprotne načelu predvidivosti u smislu mjera koje su nacionalna tijela bila ovlaštena primijeniti u ograničenju prava na pristup informaciji. Prema obrazloženju Suda, da bi se spriječila arbitrarnost u postupanju, načelo vladavine prava zahtijeva konkretizaciju u određenju diskrecijskih ovlasti i to u smislu »vrste dopuštenih ograničenja ili njihova smisla, njihova trajanja i opsega ili mjera za njihovo nadziranje«, bilo na normativnoj razini bilo na razini sudske prakse.²²

4.2. Načelo razmjernosti

4.2.1. Cyprus Turkey

U slučaju Cyprus v. Turkey, Europski sud je naveo da cenzura, odnosno zabrana školskih udžbenika koji sadržavaju informacije o povijesti, zemljopisu, kulturi, pa čak i kad možda promiču službena stajališta Grčke, te su, dakle, suprotni turskom viđenju stvari, nije u skladu s limitacijskom klauzulom stavka 2. članka 10. ECHR-a.23 Naime, Europski sud je pronašao kršenje garancije iz čl. 10. Europske konvencije u situaciji kad su turske vlasti na Cipru provodile pretjeranu cenzuru školskih udžbenika namijenjenih za grčku populaciju, iako je sama cenzura bila predviđena kao jedna od legitimnih mjera u svrhu očuvanja mirnih odnosa između dviju zajednica. Sud je naveo sljedeće: «... realnost u periodu koji promatramo bila je ta da je velik broj školskih udžbenika, bez obzira koliko bezazlen bio njihov sadržaj, bio jednostrano cenzuriran ili odbačen od strane vlasti...tužena vlada nije uspjela dati opravdanje za ovakav oblik široko obuhvatne cenzure koja je, mora se zaključiti, daleko premašila granice metoda za izgradnju povjerenja pa time predstavlja nijekanje prava na slobodu informacije.«²⁴

4.2.2. Slučaj Open Door and Dublin Well Women v. Ireland

U slučaju Open Door and Dublin Well VVoman v. Ireland (1992. g.) pitanje prava na pristup informaciji javilo se u kontekstu pružanja savjeta u svezi s mogućnostima obavljanja pobačaja trudnih majki u inozemstvu i Europski je sud ispitivao opravdanost ograničenja kroz limitacijsku klauzulu sadržanu u stavku 2. članka 10. Europske konvencije u svezi sa zaštitom morala.²⁵ Ne prihvaćajući trajnu zabranu davanja takvih savjeta, što su u Irskoj činile dvije specijalizirane agencije, Europski je sud presudio u korist tužitelja i to na temelju utvrđenog kršenja načela razmjernosti. Osnova obrazloženja na kojem je Sud zasnovao svoju presudu svodi se na konstataciju da je nemoguće trajno zabraniti davanje savjeta u svezi s pobačajem »bez obzira na dob ili zdravstveno stanje ili osobne razloge zbog kojih (tužiteljice - op.a.) traže savjetovanje o prekidu trudnoće.«²⁶ U pozadini takvog obrazloženja krije se, nadalje, mnogo važnije uporište za stajalište Suda koji je, elegantno izbjegavajući izravno određenje o pitanju prava na nerođeni život (što je ujedno i ustavnopravno pitanje jamstva na zaštitu nerođenog života prema irskom pravu), ipak čvrsto nadopunio skalu gradacije individualnih prava zajamčenih Europskom konvencijom. Tako je utvrđeno da čak niti zaštita prava na život ne smije biti realizirana na način da se bezrezervno derogiraju garancije iz ostalih konvencijskih prava, uključujući tu i pravo na izražavanje (pravo na informaciju).²⁷ Osim toga, Sud je dodatno razmotrio i niz drugih čimbenika koji su prema prirodi stvari mogli biti relevantni za određivanje nerazmjera mjere trajne zabrane savjetovanja u odnosu na pristup informaciji. Tako je uzeto u obzir: »... da irsko pravo putovanje trudne žene u inozemstvo s namjerom da tamo učini pobačaj, ne kvalificira kao kazneno djelo...«; »... da je sudska zabrana ograničila slobodu primanja i pružanja informacije u odnosu na usluge koje su legalne u drugim zemljama članicama Konvencije i koje mogu biti od krucijal- nog značenja za ženino zdravlje i blagostanje...«; «... da su tužitelji bili uključeni u aktivnosti savjetovanja trudnih žena u sklopu kojih savjetodavci nisu niti propagirali niti ohrabrivali pobačaj, već su se ograničili na objašnjavanje dostupnih opcija« pa je »odluka djelovati ili ne prema tako dobivenoj informaciji ostala na samoj ženi ...«; da »...informacija koja je dana od strane tužitelja...nije objavljena širokim masama...«; da »vlada nije ozbiljno osporila tvrdnje da se informacije o inozemnim klinikama koje obavljaju pobačaj mogu dobiti iz drugih izvora u Irskoj, kao što su časopisi i telefonski imenici ...«; da sama mjera zabrane nije bila dovoljno učinkovita s obzirom na to »da nije spriječila velik broj irskih žena da nastave obavljati pobačaje u Velikoj Britaniji ...« i konačno, da »dostupni dokazi ... sugeriraju kako je mjera zabrane stvorila rizik za zdravlje onih žena koje sada traže pobačaj u kasnijim stadijima svoje trudnoće, kao posljedicu nedostatka odgovarajućeg savjetovanja« te da je »mjera zabrane mogla imati suprotne učinke na žene koje nisu bile dovoljno okretne ili nisu imale potrebnu razinu obrazovanja da bi došle do alternativnih izvora informacija.«²⁸

5. Zaključak

Obradili smo samo neke oblike slučajeva o kojima je Europski sud za ljudska prava iz Strasbourga raspravljao u povodu određenja kriterija vezanih uz pravo na pristup informacijama kakvo postoji u svezi s određenim odredbama Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Međutim, čini se da već i takav parcijalni pristup pomaže da se obrati pozornost na specifična pitanja vezana uz pravo na pristup informacijama u kontekstu pravne zaštite koju pružaju instrumenti Vijeća Europe. Iz same činjenice da se radi o najstarijoj europskoj integraciji, poštivanje čijih kriterija predstavlja i nezaobilazan preduvjet za uspješno priključenje Europskoj uniji, Republika Hrvatska i njezin pravni sustav u tome bi trebali pronaći poseban interes. S druge strane, Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda pozitivno je pravo u Republici Hrvatskoj i o njezinoj pravilnoj primjeni ovisi i pravilno shvaćanje hrvatskog pravnog sustava i jamstava koje on pruža građanima u cijelosti. Kompletan katalog pravno zaštićenih temeljnih ili ljudskih prava ne može u potpunosti biti shvaćen bez pravilnog i preciznog shvaćanja pojedinih njegovih dijelova, u cjelokupnoj svojoj hijerarhijskoj ljestvici: od Ustava, kao najvišeg pravnog izvora, preko međunarodnih ugovora, do zakona i provedbenih propisa. U tom smislu, baš kao i kod svih ostalih odredbi ove Konvencije - a analogni pristup vrijedi i za sve druge međunarodne dokumente - posebnu pozornost trebalo bi posvetiti praksi koju izgrađuje Europski sud u Strasbourgu. Konkretizacija pojedinih konvencijskih standarda javlja se u tom kontekstu kao izuzetno vrijedan materijal, bitan za shvaćanje prava kojim raspolažemo. Konvencijski standardi trebaju predstavljati značajan parametar u izgradnji ili dogradnji pojedinih dijelova hrvatskog pravnog sustava. Praktična pitanja koja se u tom smislu otvaraju su višestruka. Ovaj tekst nastojao je ukazati na neka od najzanimljivijih.

1 Vidjeti Odluku o proglašenju Zakona o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i protokola 1, 4. 6, 7 i 11 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u Nar. nov., br. 18/97 i 6/99 - proč. i 8/99 - isp.
2 Za praksu Europskog suda za ljudska prava vidjeti: h 11 p : / / c m i s k p . e c h r. c o e . i n t /.t k p 1 9 7/ s.earctLasp?skin=hjjd.oc-en, Ovdje treba napomenuti da je na razini Vijeća Europe 2002. godine usvojena i Preporuka (2002)2 Vijeća ministara zemljama članicama o pristupu službenim dokumentima.
3  Slučajevi Leander v. Sweden iz 1987. g., Gaskin v. UK iz 1989. g., Guerra and Others v. Italy iz 1998. g., Autronic v. Switzerland iz 1992. g., Her-czegfalvy v. Austria iz 1992. g., Open Door Coun-selling and Dublin Well Woman Well Centre and Others v. Ireland iz 1992. g.. McGinley and Egan v. UK iz 1998. g., Cyprus v. Turkey iz 2001. g. i Sirbu and Others v. Moldova iz 2004. g.
4 Europski sud je u slučaju Cyprus v. Turkey prihvatio stajalište Komisije da uskraćivanje informacije o nestalim osobama koje su tražili članovi njihovih obitelji u osnovi ne predstavlja kršenje prava na informaciju iz čl. 10. već kršenje odredbe čl. 3. Europske konvencije. Vidjeti Ćyprus v. Turkey u par. 159-161.
5 Vidjeti Autronic v. Switzerland u par. 47.
6 Vidjeti Autronic v. Switzerland, izdvojeno mišljenje sudaca Bindschedler-Roberta i Matschera u par. 1. Čini se da su u ovom slučaju moguća tri tipa tumačenja izdvojenog suprotstavljenog mišljenja. Prema prvom, spomenuta dvojica sudaca ipak neopravdano traže vezu između primatelja informacije i sadržaja informacije, vraćajući se na zahtjev za dokazivanjem pravnog interesa. S druge strane, njihovo stajalište se može prihvatiti uz dano obrazloženje i odvajanje shvaćanja informacije kao sadržaja bitnog za formiranje mišljenja (kao preduvjeta izražavanja što je objekt zaštite članka 10. Europske konvencije) te informacije kao sredstva za nešto sasvim drugo. Treće bi tumačenje moglo poći od odvajanja interesa za informacijom koji ima sama tvrtka i interesa koji bi mogli imati potencijalni kupci opreme. Na taj se način tvrtku onemogućuje da se poziva na zaštitu konvencijskog prava na informaciju jer je njezin interes nesumnjivo čisto komercijalan, dok se poštuje interes potencijalnih kupaca.
7 Vidjeti Sokol, S., Smerdel, B: Ustavno pravo, In- formator, Zagreb, 1995., na str. 65.
8 Leander v. Sweden u par. 74.
9 Vidjeti Gaskin v. UK u par. 38.
10 Ibid.
11 Ibid. u par. 42.
12 Vidjeti Guerra and Others v. Italy u par. 60.
13 Vidjeti Guerra and others v. Italy u par. 52.
14 Vidjeti McGinley and Egan v. UK u par. 99-101.
15 Vidjeti McGinley and Egan v. UK u par. 86.
16 Vidjeti McGinley and Egan v. UK u izdvojenom mišljenju sudaca DeMeyera, Valticosa i Morenille.
17 Vidjeti Leander v. Sweden u par. 74., Gaskin v. UK u par. 52. i Guerra and Others v. Italy u par. 53. Suprotno stajalište, međutim, izrazio je sudac Jambrek u izdvojenom mišljenju u slučaju Guerra and Others v. Italy. Prema njemu, čak i članak 10. može implicirati pozitivne obveze države, odnosno obvezu države da pruži informaciju, a ne samo da se suzdrži od sprječavanja njezina protoka, pod uvjetom da osoba po svojoj volji zatraži/zahtijeva informaciju koja je na raspolaganju vladi u relevantno vrijeme.« Nadalje, «... takva pozitivna obveza trebala bi ovisiti o sljedećim uvjetima: da su oni koji su potencijalne žrtve industrijskih rizika zatražili da konkretne informacije, dokazi, testovi itd. budu objavljeni i proslijeđeni njima putem specijalizirane vladine agencije. Ako vlada ne udovolji takvom zahtje vu, i ne pruži valjane razloge za to, tada bi takav propust trebalo smatrati jednakim činu upletanja od strane vlade zabranjenim člankom 10. Konvencije.« Sudac Jambrek također je iznio stajalište prema kojem u situacijama ekoloških rizika pozitvne obveze države mogu proizaći i iz članka 2. Europske konvencije prema kojem «Nitko neće biti lišen života s umišljajem.«

18 Vidjeti Cyprus v. Turkey u par. 157. Pronalazeći kršenje garancije iz čl. 3. Sud je uzeo u obzir nekoliko čimbenika: postojanje stanja produljene napetosti, jačinu i intenzitet sukoba na Cipru te posljedice koje je on imao na otočko stanovništvo, kao i činjenicu otežane dostupnosti informaciji u situaciji oštre odvojenosti otoka.
19 Vidjeti, primjerice, čl. 16. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.).
20 Vidjeti Leander v. Sweden u par. 51-52.
21 Austrijska je vlada, dakle, opravdavala ograničenje zaštitom zdravlja zatvorenika, kao osnovom prema stavku 2. članka 10. Europske konvencije.
22 Vidjeti Herczegfalvy v. Austria u par. 91.
23 Vidjeti Cyprus v. Turkey u par. 248-254.
24 Vidjeti Cyprus v. Turkey u par. 252.
25 Irska vlada pokušala je opravdati restrikciju i u svezi sa zaštitom prava ostalih (legitimna restrikcija prema stavku 2. članka 10. ECHR, a u svezi sa člankom 2. ECHR) te s prevencijom kriminala, ali Sud je to odbio. Vidjeti Open Door and Dublin Well Woman v. Ireland u par. 61. Bitno je primijetiti da je Europski sud na elegantan način izbjegao riskantno odlučivanje o pitanju samog pobačaja, odnosno zaštite nerođenog djeteta kao nepotrebno i suvišno, prebacujući ispravno raspravu u područje prava na informiranje. Vidjeti u par. 66.
26 Vidjeti Open Door and Dublin Well VVoman v. Ireland u par. 73.
27 Argumentacija iz Open Door and Dublin Well Woman v. Ireland par. 69.
28 Vidjeti Open Door and Dublin Well VVoman v. Ireland u par. 72-77.