informator: Upravo ste se vratili iz Lisabona, gdje ste sudjelovali na Konferenciji o 20. obljetnici Europske povelje o lokalnoj samoupravi. Koji su zaključci i poruke?

Lauc: Kao član Skupine nezavisnih stručnjaka za Europsku povelju o lokalnoj samoupravi Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe, bio sam nazočan toj svečanoj i radnoj sjednici. Kako to biva, na takvim je skupovima, osim svečanog i protokolarnog dijela, uobičajeno ocjenjivanje prijeđenog puta, ali i procjenjivanje budućnosti, jasno, u ovom slučaju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (EPLS). Sama Konferencija je na dnevnom redu imala teme: Od Versajske povelje do EPLS; Povelja - doprinos demokratskoj stabilnosti u Europi; Ocjena 10 godišnjeg monitoringa i tumačenja Povelje; Budućnost samouprave i lokalne demokracije u Europi.

Povijesno promišljanje započinje 50-ih godina, kad je Vijeće europskih opći-na i regija donijelo Europsku Povelju o općinskim slobodama (tzv. Versajska povelja) do 1985. kad je donesena EPLS. To je vrijeme osvještavanja Europe i prepoznavanja potrebe redefiniranja klasične države, kojoj je svojstveno ustrojavanje »odozgo«, sa stasanjem građanskog društva, koje se samoorganizira »odozdo«. Tako ideja lokalne samouprave (i regionalne) dobiva na legitimitetu, jer otvara perspektive istinske demokracije u kojoj građani participiraju u odlučivanju o svim bitnim javnim poslovima. Na taj se način umanjuje i uklanja arbitrarna vlast, javni se poslovi prvo dekoncentriraju pa decentraliziraju, da bi se o njima autonomno odlučivalo u jedinicama lokalne samouprave (općine i gradovi). Preraspodjela ovlasti (nadležnosti) u vertikalnoj diobi vlasti, odvija se prema načelu supsidijarnosti koje traga za optimalnim rješenjima. Drugim riječima, odlučivanje je fokusirano na mjesta i institucije koje su najbliskije građanima, s tim da te odluke moraju osiguravati maksimalnu učinkovitost i djelotvornost, uz maksimalnu demokratičnost, te minimalno kontami-niranje okoliša. Dakako, mora se voditi računa o cost/benefit izračunu.

Kod kategorizacije EPLS utvrđuje se da je to pravno referentni tekst, gdje države potpisnice preuzimaju obveze u koncipiranju svoje lokalne samouprave, gdje međunarodna zajednica na visoko stručan i odgovarajući politički način obavlja monitoring. Do danas je EPLS potpisala i ratificirala 41 zemlja, a dvije su je države potpisale. Očekuje se da će do kraja 2007. g. još tri zemlje istu ratificirati. Takav je dokument, stoga, imao značajan utjecaj na razvoj lokalne (i regionalne) samouprave općenito, osobito u zemljama istočne i južne Europe u pos-tsocijalističkoj preobrazbi.

Situacije lokalne i/ili regionalne samouprave elaborirane su u Izvješćima Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti za pojedine države članice. Doneseno je pet Općih izvješća o primjeni EPLS-a uz odgovarajuće Preporuke: Inkorporiranje EPLS-a u pravne sustave i pravna zaštita lokalne samouprave u državama članicama (1994.); Nadgledanje lokalnih vlasti (1996.); Inkorporiranje EPLS-a u pravne sustave i pravna zaštita lokalne samouprave u državama članicama (1998.); Financijski izvori lokalnih vlasti u odnosu na njihove odgovornosti: lakmus test za supsidijarnost (2000.); Odnosi između državnih, lokalnih predstavničkih i izvršnih tijela u lokalnoj demokraciji (2002.).

Kongres je, također, donio izvješća koja se odnose na specifične političke i institucionalne aspekte lokalne demokracije, kao što su: Općinsko vlasništvo (2003.); Prednosti i nedostaci izravnih izbora lokalne izvršne vlasti (2004.); Savjetovanja lokalnih zajednica (2005); Javna participacija u lokalnim poslovima i izborima (2005.); Novi oblici nadgledanja lokalnih vlasti (2006.). Organizirani su mnogi skupovi, kolokviji, seminari, radionice i si. Povelja je svakako inspirirala mnoge reforme i procese demokratizacije i modernizacije u različitim europskim zemljama.

Promišljanje budućnosti i daljnje misije EPLS-a, može se svesti, na daljnje jačanje i osposobljavanje lokalne i regionalne samouprave, gdje EPLS postaje zajednički acquis za sve države članice, potpuno izjednačen s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava. EPLS bi trebala biti vodič kako demokratske države trebaju biti organizirane, te istovremeno jamstvo lokalnim vlastima da će se države obvezati na primjenu načela i odredbi Povelje i istih se pridržavati.

Ima promišljanja da je trenutna kriza, koja se očituje u procesu (ne)usvajanja Europskog Ustava, rezultat »deficita demokracije«, a to je izravno uzročno-posljedično naslonjeno i na ostvarivanje istinske lokalne i regionalne samouprave.

informator: Gdje je tu Republika Hrvatska?

Lauc: Zadnji dokument koji se odnosi na Republiku Hrvatsku je izvješće »Struktura i djelovanje lokalne i regionalne demokracije u Hrvatskoj«, te Preporuka 46 (1988.) Stanje lokalne i regionalne demokracije u Hrvatskoj, kao i odgovarajuća Rezolucija 67 (1988.).

Aktivnost Kongresa odnosi se na vrijeme neposredno nakon što je Hrvatska ratificirala EPLS. To je vrijeme režima lokalne uprave i samouprave, vrijeme tzv. zagrebačke krize, atmosfera antiregionalizma i dr. Već je kod ratifikacije Hrvatska izjavila rezerve oko nekih bitnih načela ove Povelje (načelo supsidijarnosti, načelo ekvilizacije i dr.). Nema transparentnog objašnjenja zašto se tako postupilo. Vjerojatno je razlog što se u to vrijeme Hrvatska nije jasno definirala strategijski oko društvenog razvoja, osobito o pitanju decentralizacije. Inače svjedoci smo negacijskog pristupa, dok nema negacije negacije. Tako je zdušno osuđen tzv. komunalni sustav iz razdoblja socijalizma, ne valorizirajući dobre i loše strane. Svakako, loša je bila ideologizacija istog, ali to je vrijeme kad je lokalna samouprava (općine), osobito neke (Osijek i dr.) značajan dio infrastrukture rješavala putem referenduma, kad je evala stambena izgradnja, kad se skrbilo o ekologiji, kad je mjesna samouprava djelovala i dr. Usput rečeno, sve države demokratske Europe, bez obzira na to jesu li unitarne ili federativne, 80-ih godina ozbiljno se decentraliziraju. Istina, sve naše Vlade imaju, u svojim programima, zacrtanu nužnost decentralizacije i daljnjeg razvoja lokalne samouprave. Bilo je i ciljanih stručnih (znanstvenh) projekata na tu temu. Međutim, niti jedna Vlada nije ozbiljnije, hrabrije i umnije, ušla u tako definiran koncept jer se decentralizaciji ne pristupa kao jednom od ciljeva društvenog razvoja nego, ponajprije, kao funkcionalnom rasterećivanju središnje vlasti.

Određene promjene otvaraju se promjenama Ustava iz 1990., znači 2000. godine. Osobito se to odnosi na status županija koje dobivaju status jedinica područne (regionalne) samouprave. Hrvatska od tada ima u Ustavu načelo supsidijarnosti. Slijedi donošenje Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Gotovo u cijelom razdoblju nije bilo praznog hoda, a da pred Saborom nije bio na dnevnom redu neki nacrt (prijedlog) zakona iz te materije. Konačno, i danas je aktualno pitanje izbora načelnika, gradonačelnika, župana.

Sve te aktivnosti su sporadične, nema holističkog pristupa, nema ozbiljne političke volje, rekao bih i hrabrosti, »odraditi« na kvalitetan način decentralizaciju, što je conditio sine qua non, razvoja lokalne i regionalne samouprave. Taj proces ne može ići prvenstveno »odozgo« od Vlade, iz Zagreba, iz resornih ministarstava, iz logike činovnika. Prema prirodi stvari, uzimajući u obzir procese globalizacije, tranzicije, diferenciranja i integriranja, s obzirom na bitne mijene u javnom sektoru i informatičkom društvu, s obzirom na to da predstavničku demokraciju postupno korigira participativna demokracija, osobito na lokalnoj razini, to su procesi koji su svojstveni samoor- ganiziranju i idu nužno »odozdo«. Mora se prepoznati, a onda i usvojiti te realizirati europski duh lokalne samouprave i lokalne demokracije. Svrha svake demokratske zajednice je ostvarivanje, što je moguće veće individualne, i zajedničke slobode, suodlučivanja i socijalne pravednosti za sve. Demokratska politička kultura zahtijeva mijenjanje svijesti i ponašanja (tolerancija, pluralizam). Cilj je osiguranje jednakih mogućnosti svakom da prema svojim sposobnostima, afinitetima, umijeću i motivima, ostvaruje svoja htijenja i postane slobodno stvaralačko biće, koje će stvarati za svoju sreću i za sreću naroda, zajednice uopće. Hrvatska ima tu svoju tradiciju, ima i kompatibilnu svoju teoriju lokalne i regionalne samouprave, na određeni način umrežena je u tijekove europskih pa i svjetskih dosega. Na žalost, svjedoci smo opće politizacije pa se i tako svete ideje, kao što je regija i regionalizacija, više zlorabe, nego rabe.

Nije dostatno samo konstatiranje, uvođenje atraktivnih projekata (e-vlada, hitro- st i si.), nužno je kopernikanski mijenjati sebe, građane kao pojedince, a onda i institucije u kojima djeluju. Valja napuštati logiku isključivanja, te ići putem uključivanja svih koji hoće, znaju i umiju. Moraju se otvarati procesi osiguravanja (podjednakih mogućnosti za sve ljude i krajeve.

Iščezava vrijeme improvizacija, zahtjevi idu k visokoj stručnoj i etičnoj profesionalizaciji, prema kvalitetnoj osposobljenosti i kapacitiranosti, u ambijentu »stalnog obrazovanja« i doživotnog učenja.

Sve navedeno, i ostalo, zahtijeva elaboraciju, ponajprije s gledišta vizija i misija hrvatske države i društva, znači kroz konkretne razvojne projekte, uz odgovarajuće timove.

informator: Gospodine Lauc, očita je potreba građana za neposrednim djelovanjem na uređenje odnosa u djelokrugu lokalne i regionalne samouprave. Recite, do koje su razine postojeći oblici i ostvarivanje tih prava zadovoljavajući i jesu li potrebni dodatni poticaji da bi se povećala djelotvornost u odlučivanju?

Lauc: Ovdje je, također, poželjno razlikovati normativno stanje od ozbilje- nog. Primjerice, imamo koncept mjesne samouprave - mjesni odbori, gradske četvrti, a to su najbliskija mjesta mogućeg uključivanja građana u svakodnevni politički život, a općepoznato je da oni (ne)funkcioniraju. Imamo predstavničku demokraciju koja se realizira potpuno neodgovarajućim izbornim sustavom pa udaramo po posljedicama, a ne po uzrocima određenih zbivanja. Građanima preostaje aktivnost samo u izborima, bez mogućnosti materijaliziranja svoje biračke volje (postizborni inženjering). Istina i referendum je mogućnost izravnog odlučivanja građana, no on se iznimno restriktivno koristi. Slično je i s mjesnim zborom građana. Građani mogu izlaziti s određenim inicijativama pred predstavnička tijela oko donošenja određenog akta ili rješavanja određenog pitanja iz njihovog djelokruga. Također postoji mogućnost podnošenja predstavki i pritužbi na rad nadležnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Može se zaključiti da normativno ima otvorenih mogućnosti izravnog sudjelovanja građana u odlučivanju. To u praksi izostaje, jer se sve više spoznaje da je moć u rukama onih koji pripremaju i predlažu donošenje odluka. Samo donošenje odluka sve više je svečani čin. Konačno, niti jednoj odluci nije svrha samo donošenje, već realizacija. Svjedoci smo opravdanog nezadovoljstva građana s učinkovitošću vlasti na svim razinama jer su se strukture birokratizirale, korumpiranost razara, a cvjeta arbitrarnost. Sve to rezultira nezainteresiranošću, nemoći i apstinencijom građana po pitanju njihova uključivanja u odlučivanja. Ako se tome pridoda neučinkovito sudstvo, nije čudno daje dosta nezadovoljavajuće stanje oko izravnog sudjelovanja građa-na u političkom životu općenito, posebice na lokalnoj razini.

informator: Jesu li, primjerice, u zaštiti prirodnog okoliša ili u protupožarnoj zaštiti, građani u položaju da, polazeći od vlastitih potreba, cjelovito djeluju na konačne odluke, posebno u svezi s određivanjem mjesta za odlaganje otpada ili organiziranja uništavanja ambrozije?

Lauc: U ovom pitanju ima svega. Što se tiče zaštite prirodnog okoliša, sigurno je Hrvatska i ovdje normativno dosegnula poželjne standarde, no kad se utvrđuju kriteriji i mjerila u konkretnoj primjeni, onda nastaju teškoće. Sigurno je da se zaštita prirodnog okoliša odnosi na sve razine od općine i grada, preko županije, do države, ali valja ukalkulirati i nadnacionalnu dimenziju. Upravo se na tom primjeru može zorno pokazati i dokazati nužnost kvalitetne razdiobe ovlasti, nužnost zajedničkog planiranja i djelovanja u umreženom i sinergijskom smislu.

Protupožarna zaštita jedna je od djelatnosti koje su zadnjim paketima decentralizacije dodijeljene lokalnoj razini. Međutim, kod takavih situacija, uvijek je više nego aktualno pitanje jesu li preneseni poslovi popraćeni i odgovarajućim fiskalnim osiguranjem. U toj djelatnosti dolazi osobito do izražaja nužnost sinkronizirane kooperacije profesionalnih postrojbi i amaterskih udruga građana, ali i u većim požarištima, masovnije uključivanje i organiziranje građana.

Odlaganje otpada mora biti osmišljeno i na višim i na nižim razinama. Postoje egzaktni pokazatelji za određivanje koliko deponija i kojih, te gdje ih locirati, što izravno ovisi o broju stanovnika i pravnim subjekatima koji proizvode različite vrste i količine otpada. Drugim riječima, to nije nešto što se može amaterski rješavati, nego vrhunski profesionalno, s pomoću interdisciplinarnih stručnjaka, sa snažnom financijskom potporom, uključujući zainteresirane kao što su banke, ali i osiguravajuća društva, itd. Upravo to je, između ostalih, prostor za razvijanje javnog i privatnog partnerstva. Ne može se, i ne smije, olako oslobađati od kvalitetnog rješavanja tog problema, on se ne može prebacivati na sve druge, svatko mora imati svoj udjel u diobi koristi/štete.

Uništavanje ambrozije može se svesti na samoorganizaciju mještana gdje se ona razvija.

Manje-više, na sve te slučajeve građanin nema velike mogućnosti utjecati. Ipak, to su situacije kad potencijalno svijest građana, njihova motiviranost i osposobljenost može i treba doći do izražaja. Svuda je jak utjecaj središnje vlasti, tim više što svi ti i slični zahvati zahtijevaju izdašnija materijalna sredstva. No, opasnost je da ista budu dodjeljivana »svojima«, da služe za plaćanje lojalnosti političkim istomišljenicima te da postanu predmetom ucjenjivanja.

Drugim riječima, pravila igre moraju biti jasna, transparentna, stručno osmišljena, moraju sužavati samovolju, a afirmirati najbolja rješenja. Pravila igre moraju biti učinkovita i humana. Ne treba tu mnogo iznalaziti specifičnosti jer standardi, kriteriji i mjerila u tim djelatnostima značajno su determinirani tehnologijama, vrednovanje mora biti svakodnevno i opipljivo za svakog pojedinca. Politički voluntarizam mora ustupiti pred znanstvenim i objektivnim pokazateljima. Upravo ovdje do izražaja dolazi primjena načela supsidijarnosti, ali i načela proporcionalnosti, kao i ostalih načela »good governance«.

informator: Ovdje je, naime, uz ostalo, bitna financijska sposobnost lokalnih, kao i regionalnih samouprava. Zadovoljavaju li, prema Vašem mišljenju, postojeći izvori financiranja potrebe i što bi trebalo učiniti da oni budu na razini stvarnih potreba? Također, recite u kojoj je mjeri, tijekom posljednjih godina, država ispunila svoju obvezu da financijski pomogne materijalno slabijim jedinicama lokalne samouprave?

Lauc: Financijski kapaciteti su sigurno važni, ali oni nisu i najvažniji. Ipak, najvažniji čimbenici razvoja su motivacija, timski rad, tehnologija, a onda i financije. Navedeno se može svesti na ospobljeno- st za upravljanje razvojem. Značajnijim ulaganjem u ljude, u dizanje motivacije, znanja i vještina, te osposobljenost za timski rad, osiguravat će se visoki profitabilni učinci.

Koga god pitate, izrazit će, vjerojatno, nezadovoljstvo po pitanju financijskog praćenja ostvarivanja potreba i interesa. Već smo naglasili da demokratska i socijalna država mora osiguravati (podjednake mogućnosti za sve građane i krajeve. Ta ujednačenost jamstvo je stabilizacije, uravnoteženja i ravnomjernog dostatnog razvoja. Svakako su alarmantni najnoviji podaci koji su objelodanjeni oko enormnih razlika u razvijenosti pojednih krajeva (županija) u Hrvatskoj. Preduvjet jesu, svakako, kvalitetni pokazatelji koji su kompatibilni s europskima i svjetskima. Dodali bismo, ne samo ekonomski pokazatelji, nego i socijalni, politički i dr. koji samo u svojoj cjelovitosti u korelacijama dobivaju na signifikan- tnosti. Nisu stoga slučajno »izmišljene« tzv. statističke regije. Tu, također, neopravdano kasnimo. Dolazi do izražaja neadekvatnost operacionalizacije inače i dobrih zamisli. Drugim riječima, svi sudionici moraju unaprijed znati i poznavati relevantne okolnosti da bi se njihovo ponašanje moglo racionalizirati.

Država sigurno nije ispunila niti minimum u rješavanju tako postavljenog pitanja, za što nema ekskulpacije.

informator: Recite nam kojim projektima se sada bavi Institut i što planirate u radu Instituta?

Lauc: Hrvatski institut za lokalnu samoupravu (HILS), osnovan je 1998. kao neprofitna udruga čija je misija proučavanje i promicanje ideje i prakse lokalne samouprave u Hrvatskoj. HILS ozbiljno radi na samoodrživosti, odlučili smo biti angažiraniji, agresivniji, ustrajniji, želimo biti prepoznatljivi na lokalnoj razini, u općinama i gradovima, kao i županijama. Prvenstveno se to odnosi na e-umreživa- nje. Želimo postati mjesto gdje će hrvatska škola lokalne samouprave iznalaziti prava pitanja i odgovore, potpuno kompatibilne europskim dosezima, ali i mjesto »dobre prakse« gdje ćemo proizvoditi naše precedente lokalne i regionalne samouprave, te tako obogaćivati europske prostore. Ne zadovoljavamo se tuzemnom afirmacijom, nego intenziviramo širenje kruga i inozemnih partnera i međunarodnih tijela u čijem radu sudjelujemo. Osobita pozornost pridaje se ENTO - stožernoj europskoj mreži za trening lokalnih i regionalnih subjekata, čiji smo članovi. Zahvaljući konkretnim projektima i aktivnostima, osigurava se sve veća sa- moreferentnost i samoodrživost. Upravo smo u realzaciji projekta »Međuopćinska i ineraktivna suradnja u Istočnoj Slavoniji«, gdje je partner respektabilni VNG International - nizozemsko udruženje gradova i općina. Taj projekt trebao bi osposobiti (grado)načelnike, članove pogla- varstava i zaposlenike, aktiviste civilnog društva u općinama i gradovima iz Osječko-Baranjske i Vukovarsko-srijemske županije, za zajedničko djelovanje, za zagovaranje i lobiranje.

Značajna je i vrlo uspješna suradnja s UNDP-om za Hrvatsku, partnerom s kojim izdajemo zajedničke popularne i pri- jemljive publikacije.

Izdajemo Bilten svaka tri mjeseca. Imamo vrlo kvalitetnu web stranicu - www.hils.hr.

Aktivnosti naših članova odvijaju se i na poslijediplomskom studiju »Upravljanje razvojem lokalne i regionalne samo-uprave« pri Pravnom fakultetu u Osijeku, zatim u Euroregiji »Sava, Drava, Dunav« i dr.

HILS-ova misija će se neupitno intenzivirati, jer to su teme koje su nezaobilazne, koje dobivaju na međunarodnom legitimitetu, koje su posebno aktualne u procesu »europeizacije«, ali i osigranja hrvatskoga identiteta i subjektiviteta u tim globalnim previranjima. Izazova je mnogo.

informator: Prijedlog za izmjene sada važećeg načina izbora načelnika, gradonačelnika i župana, zasigurno znači dodatni utjecaj građana na izbor čelnih ljudi u lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Gospodine Lauc, molim Vas za komentar.

Lauc: Sigurno da svaki prijedlog ne treba odmah napadati. Ipak svaki prijedlog poželjno je analizirati u holističkom smislu. Ovom bih prigodom ukazao da je šteta što Hrvatska ne usvaja inače sada već uobičajen način nomotehničkog pisanja propisa. Ovdje prvenstveno mislim na mjesto i ulogu preambule, ali osobito na kvalitetnije i egzaktnije utvrđivanje uzroka, povoda, razloga donošenja konkretnog propisa, ali uz uvijek jasno definirane želje, htijenja, namjere - kondenzirano iskazano u ciljevima. To stoga što današnja visoko stručna i etična interpretacija propisa zahtijeva kauzalni i teleološki pristup. Primjerice, šteta je što, kada smo u fazi harmoniziranja propisa s acqui communautaire, u ovom konkretnom slučaju nismo barem spomenuli, ako ne i elaborirali, navedeno Izvješće »Prednosti i nedostaci izravnih izbora lokalne izvršne vlasti (2004.)« te odgovarajuću Rezoluciju. To bi svakako pridonijelo argumentaciji za/protiv, navedenih u tom prijedlogu Zakona. Bliže sam soluciji izravnog biranja nositelja izvršnih funkcija, ali .... Istovremeno, trebalo bi ozbiljnije mijenjati cijeli izborni sustav za predstavnička tijela općina, gradova i županija, bitnije korigirati odnos predstavničkih tijela i izvršnih tijela. Nadalje, treba odlučnije ući u procese decentralizacije, a onda i načina financiranja. Ne treba bježati od teme regije i regionalizacije itd.

informator: Hvala Vam na razgovoru.