1. Uvod

Ugovor o Ustavu za Europu¹, pod Naslovom V (Građanska prava) Drugog dijela (Povelja temeljnih prava Unije²), u čl. II-41 predviđa propisivanje prava na dobru upravu.³

Navedena odredba glasi:

Svaka osoba ima pravo da institucije, tijela i agencije Unije o njegovim/njezinim stvarima odlučuju nepristrano, pošteno i u razumnom roku.

2. To pravo uključuje:
(a) pravo svake osobe da bude saslušana prije donošenja svake pojedinačne mjere koja bi na njega/nju imala nepovoljan učinak;
(b) pravo svake osobe na pristup svom dosjeu, poštujući legitimne interese povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajnosti;
(c) obvezu uprave da obrazloži svoje odluke.

3. Svaka osoba ima pravo da mu Unija nadoknadi štetu koju mu prouzroče njezine institucije ili njihovi službenici pri obavljanju svojih dužnosti, u skladu s općim načelima zajedničkima državama članicama.

4. Svaka osoba se može pisanim putem obraćati institucijama Unije na jednom od jezika Ustava i mora dobiti odgovor na istom jeziku.

Mogućnost ograničenja prava na dobru upravu, kao i ostalih temeljnih prava iz Ustava, predviđena je, prema čl. 11-52(1), uz pretpostavke:
a) utvrđenosti zakonom;
b) poštivanja biti odnosnog prava;
c) glede načela proporcionalnosti, ograničenja mogu biti utvrđena samo ako su nužna i ciljevima općeg interesa priznatog od strane Unije ili potrebna za zaštitu prava i sloboda drugih osoba.

Povelja temeljnih prava Unije budućeg Ustava za Europu najvećim dijelom preuzima već postojeće kataloge ljudskih prava i sloboda, posebno Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda⁴. Utvrđivanje posebnog prava na dobru upravu, međutim, u tom predstavlja pogledu bitnu novost. Dosadašnje kodifikacije su sadržavale pojedine elemente tog prava u drugim pravima i(li) su utvrđivale pravo na pošteno suđenje.
Ta je novina povod za sažetu analizu koja slijedi u nastavku teksta.

2. Pravni kontekst pripreme odredbe čl. II-41

2.1. Povelja temeljnih prava Europske unije (Nica)

Povelja temeljnih prava Europske unije (usvojena na sastanku Vijeća EU u Nici, u prosincu 2000. godine)⁵, nastala sažimanjem zajedničkih vrijednosti država članica, inkorporirana je u Ustav, kao njegov Drugi dio. To uključuje i pravo na dobru upravu (čl. 41. Povelje temeljnih prava EU iz Niče).

Povelja temeljnih prava EU iz Niče:
- vrijedi za tijela i uređenje Unije, kao i za provedbu europskog prava putem država članica;
- ne utemeljuje nove nadležnosti Europske zajednice i Europske unije;
- ne predstavlja ugovor⁶ , pa nije moguće razvijanje njene neposredne obveznosti, ali će biti izvor inspiracije za Europski sud pri pravnoj kontroli tijela Zajednice te pri daljnjem razvitku europskog prava (osim toga, Uniji je do tada nedostajala potpuna dogmatika temeljnih prava).⁷

Za razliku od Povelje temeljnih prava EU iz Niče, koja u čl. 52. st. 2. određuje da se prava priznata Poveljom, utemeljena na osnivačkim ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u okvirima propisanim tim ugovorima, čl. II-52 Ustava za Europu predviđa:
- da se prava priznata Poveljom, za koja postoje odredbe u drugim dijelovima Ustava, ostvaruju pod uvjetima i u okvirima propisanim odnosnim dijelovima Ustava (st. 2);
- da se odredbe Povelje koje sadrže načela mogu primijeniti putem zakonodavnih i izvršnih akata donesenih od strane institucija i tijela Unije te od država članica kad primjenjuju pravo Unije, prilikom ostvarivanja njihovih ovlasti (ta će načela biti podložna sudskoj zaštiti samo prilikom tumačenja takvih akata te prilikom odlučivanja o njihovoj zakonitosti - st. 5).

Ustav tekstualno prenosi sadržaj Povelje temeljnih prava EU iz Niče (osim glede čl. II-52 Nacrta), ali mu uklapanjem u objedinjeni ustavni (ugovorni) tekst daje novu pravnu dimenziju.

2.2. Kodeks dobroga upravnog postupanja

Europska komisija donijela je u rujnu 2000. godine Kodeks dobroga upravnog postupanja8, koji (između ostalog) uređuje:
- kvalitetnu uslugu (Komisija i njezino osoblje dužni su služiti interesima Zajednice i, na taj način, javnom interesu; javnost legitimno očekuje kvalitetnu uslugu te otvorenu, dostupnu i primjereno vođenu upravu);
- dužnost Komisije da nadzire standarde dobroga upravnog postupanja i njima se vodi u svome svakodnevnom radu;
- opća načela odnosa s javnošću:
• zakonitost,
• nediskriminacija i jednako postupanje,
• razmjernost (poduzetih mjera i cilja),
• konzistentnost (upravnog postupanja);
- smjernice za dobro upravno postupanje:
• objektivnost i nepristranost (uz zabranu postupanja motiviranog osobnim interesima ili interesima pojedine članice, kao i političkim pritiskom),
• informacija o upravnim postupcima (u sklopu rokova određenih odnosnim postupkom);
- informacije o pravima zainteresiranih stranaka:
• saslušanje svih neposredno zainteresiranih stranaka,
• dužnost obrazlaganja odluke⁹,
• dužnost davanja upute o prizivnom postupku te (kada je primjereno) upućivanje na mogućnost pokretanja sudskog postupka i(li) podnošenja pritužbe Europskom ombudsmanu;
- postupanje sa zahtjevima stranaka (na najprimjereniji način i u nakraćem mogućem roku):
• zahtjevi za dostavu dokumenata (kad su već objavljeni, upućivanje na odgovarajući način pristupa),
• dopisivanje (odgovor na službenom jeziku Unije na kojem je stranka uputila dopis, u roku petnaest radnih dana od primitka, uz oznaku osobe zadužene za predmet i način njezina kontaktiranja, kao i osobe kojoj je dopis proslijeđen na nadležno odlučivanje)¹⁰, • telefonsko komuniciranje (predstavljanje osobe i ustrojstvene jedinice kod javljanja, pružanje informacija o stvarima neposredne nadležnosti¹¹ ili upućivanje na nadležnog službenika),
• elektronička pošta (žurno odgovaranje, slijedom smjernica o telefonskom komuniciranju, a ako poruka prema svojoj prirodi odgovara pismu, postupanje prema odredbama o pismenim zahtjevima, u istim rokovima),
• zahtjevi podneseni od strane medija (službenici mogu odgovarati na pitanja koja se odnose na tehnička pitanja iz njihove nadležnosti, dok na ostale zahtjeve medija odgovara Služba za tisak i komunikacije);
- zaštitu osobnih podataka i povjerljivih informacija;
- podnošenje pritužbi zbog kršenja Kodeksa¹².

Navedeni Kodeks obuhvaća:
a) vrijednosne elemente (čime se djelomice podudara s etičkim kodeksima);
b) tehničko-postupovne elemente.

Radi usporedbe na razini vrijednosnih elemenata, prenosimo Etički kodeks američke savezne vlade¹³, koji sadržava deset načela. Svaka osoba u državnoj službi trebala bi:
1. staviti odanost najvišim moralnim načelima i zemlji ispred odanosti osobama, stranci ili vladinu odjelu;
2. podržavati Ustav, zakone i propise Sjedinjenih Država i svih razina vlasti u njima te nikada ne sudjelovati u njihovu izigravanju;
3. pružiti cjelodnevni rad za cjelodnevnu plaću; ulagati iskren trud i najbolje razmišljanje u obavljanju dužnosti;
4. tražiti i primijeniti učinkovitije i ekonomičnije načine obavljanja zadataka;
5. nikada nepošteno diskriminirati, dajući posebne usluge ili povlastice bilo kome, uz naknadu ili bez nje; i nikada ne prihvatiti, za sebe ili članove obitelji, usluge ili pogodnosti pod okolnostima za koje bi razumne osobe mogle ocijeniti da utječu na obavljanje dužnosti u državnoj službi;
6. ne davati privatna obećanja bilo koje vrste koja bi bila obvezujuća s obzirom na dužnosti službenog položaja, budući da vladin službenik nema privatnu riječ koja bi ga mogla obvezati u njegovoj javnoj dužnosti;
7. ne uključivati se u poslove s Vladom, izravno ili neizravno, koji nisu u skladu sa savjesnim provođenjem dužnosti vladina službenika;
8. nikada se ne koristiti bilo kojom povjerljivom informacijom, dobivenom u okviru obavljanja službenih dužnosti, za stjecanje privatnog profita;
9. razotkriti korupciju gdje god se otkrije;
10. provoditi ta načela, uvijek svjestan da javna dužnost znači povjerenje javnosti.

2.3. Bijela knjiga o (upravnoj) reformi Komisije

Donošenju Kodeksa dobroga upravnog postupanja, prethodilo je u proljeće 2000. godine - također od strane Europske komisije - usvajanje Bijele knjige o reformi Komisije14, koja ističe sljedeća ključna načela djelovanja Europske komisije:
a) neovisnost, uzevši u obzir da Komisija treba biti nadnacionalno tijelo, neovisno o državnim, sektorskim ili drugim utjecajima;
- odgovornost, u dva međusobno povezana oblika:
b) politička odgovornost povjerenika (uključujući kolektivnu odgovornost Komisije) te odgovornost glavnih direktora za svakodnevno upravljanje, jasna podjela nadležnosti - između jedinica i između službenika (responsibility);
c) odgovornost Komisije za svoje postupke, što se izražava na različite načine, npr. kroz izvješćivanje Vijeća i Parlamenta, osiguranje učinkovitog korištenja različitih dostupnih resursa, pridržavanje kulture suradnje među osobljem i između ustrojstvenih jedinica (accountability);
d) učinkovitost, kako bi se poboljšanjem procedura postigao maksimalni rezultat s ograničenim resursima (npr. pojednostavljivanjem procedura, decentralizacijom, alokacijom odgovornosti radi jačanja inicijativnosti službenika);
e) transparentnost, i to:
• unutarnja, u smislu djelotvornog komuniciranja unutar Komisije na svim razinama, uz otvorenost za nove ideje i pozitivan stav prema kritikama,
• vanjska, djelujući kao organizacija potpuno otvorena nadzoru javnosti.

2.4. Pravo na pošteno suđenje prema Europskoj konvenciji

Odredbe čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda o pravu na pošteno suđenje bitne su za temu ovog teksta, prvenstveno glede sudskog nadzora uprave.

Prema praksi Europske komisije za ljudska prava, odnosno Europskog suda za ljudska prava, i tijela koja donose početne odluke moraju se držati postupovnih zahtjeva čl. 6.1., ili njihove odluke mora kasnije kontrolirati sudsko tijelo (Albert i Le Compte protiv Belgije, 1982).

Međutim, Komisija i Sud prihvatili su da upravne vlasti na koje se pravilno primjenjuje sudski nadzor mogu uživati široku slobodu odlučivanja, sve dok se udovoljava osnovnim zahtjevima čl. 6. (Ettl i ostali protiv Austrije, 1987, Obermeier protiv Austrije, 1990, Skarby protiv Švedske, 1990; »Drugim riječima, Komisija i Sud vodili su računa o negiranju prava zajamčenih člankom 6. i preko onoga što je samo pojedinačno nezadovoljstvo upravnim ili sudskim odlukama«)¹⁵.

2.5. Međunarodni dokumenti o pravu na pristup informacijama u posjedujavne vlasti

Budući da ostvarivanje prava iz čl. II-41 ovisi i o dostupnosti informacija u posjedu tijela javne vlasti, korisnim smatramo navesti i osnovne međunarodne dokumente s navedenoga pravnog područja: - Preporuka Vijeća Europe o pristupu informacijama koje drže javne vlasti¹⁶; - Preporuka Vijeća Europe o pristupu službenim dokumentima¹⁷; - Zelena knjiga (Europske komisije) o informacijama javnog sektora u informacijskom društvu¹⁸; - Konvencija o pristupu informacijama, javnom sudjelovanju u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima zaštite okoliša¹⁹

3. Elementi prava na dobru upravu prema čl. 11-41; druge povezane odredbe Ustava za Europu

Pravo na dobru upravu prema čl. II-41, obuhvaća sljedeće elemente:
1) pravo da nadležna tijela Unije o stvarima svake osobe:²⁰
- odlučuju,
- odlučuju nepristrano i pošteno,
- odlučuju u razumnom roku; to pravo uključuje:
2) pravo stranke na saslušanje prije donošenja svake pojedinačne mjere koja bi na nju imala nepovoljan učinak;
3) pravo svake osobe na pristup svom dosjeu (spisu), poštujući legitimne interese povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajnosti; 4) obvezu uprave da obrazloži svoje odluke;
5) pravo na naknadu štete prouzročene od strane institucija ili njihovih službenika pri obavljanju njihovih dužnosti²¹;
6) pravo na pisano komuniciranje na jednom od jezika Ustava.

Svi elementi, osim prava na naknadu štete, postupovnog su karaktera. lako je djelomice neizravno obuhvaćeno pravom na dobru upravu:
- pravo na pristup dokumentima Unije posebno je utvrđeno u čl. II-42 Ustava;
- pravo na peticiju posebno je utvrđeno u čl. II-44 Ustava.22

Pravosuđu je posvećen poseban Naslov VI, a obuhvaća: pravo na učinkovito pravno sredstvo i na pošteno suđenje (čl. II-47); predmnijevu nedužnosti i pravo na obranu (čl. II-48); načela zakonitosti i razmjernosti kaznenih djela i sankcija (čl. II-49); pravo da osobi za isto kazneno djelo ne bude dvaput suđeno, niti da bude dvaput kažnjena (čl. II-50).

4. Elementi pravo na dobru uprava u hrvatskom zakonodavstvu i projektima modernizacije javne uprave

4.1. Propisi unutarnjeg prava

Elemente prava na dobru upravu iz čl. II-41 Ustava sadrže prvenstveno sljedeći hrvatski propisi:
- Ustav Republike Hrvatske²³;
- Zakon o općem upravnom postupku²⁴ (u nastavku teksta: ZUP);
- Zakon o sustavu državne uprave (u nastavku teksta: ZSDU);²⁵
- Zakon o državnim službenicima i namještenicima (u nastavku teksta: ZDSN);²⁶
- Zakon o pravu na pristup informacijama²⁷;
- Zakon o zaštiti osobnih podataka²⁸;
- neizravno, putem propisivanja sankcioniranja postupanja protivnog utvrđenim elementima prava na dobru upravu:
• Kazneni zakon (prvenstveno kaznena djela protiv službene dužnosti, npr. čl. 337.
- zloporaba položaja i ovlasti, čl. 338.
- zlouporaba obavljanja dužnosti državne vlasti, čl. 339.
- nesavjestan rad u službi),²⁹
• propisi o stegovnoj odgovornosti osoblja javne uprave.

Usporedbu elemenata prava na dobru upravu prema čl. II-41 Ustava s analognim ili srodnim odredbama hrvatskog prava prikazat ćemo u jednom od sljedećih brojeva Informatora. Uzevši u obzir već spomenuti prevladavajući udio postupovnih elemenata unutar prava na dobru upravu prema čl. II-41, ovdje navodimo i napomene dr. sc. Medvedovića da bi upravno postupovno pravo u Hrvatskoj trebalo podvrgnuti temeljitoj reviziji, za što se moraju osigurati određene pretpostavke i utvrditi zadaće:

(a) opća politička svijest da je nužno cjelovito i temeljito pravno regulirati sve upravne postupke;

(b) politička volja (prvenstveno u Hrvatskom saboru) da se opći i posebni upravni postupci reguliraju tako da čine konzistentan, kompatibilan, pouzdan i predvidljiv sustav;

(c) opsežna znanstvena i stručna »inventura« svih postojećih postupovnih propisa;

(d) svaranje programa kontinuiranoga zakonodavnog reguliranja postupovnog prava;

(e) povjeravanje izrade postupovnih propisa timovima dobro educiranih upravnih stručnjaka, umjesto lošeg koncepta »radnih grupa« s dominacijom osoba bez pravničkog znanja.³⁰

4.2. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

Elementi prava na dobru upravu posredno su sadržani prvenstveno u sljedećim trima odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica i Republike Hrvatske:
- čl. 75. - jačanje institucija i vladavine prava;
- čl. 83. - suradnja u području statistike;
- čl. 119. - zabrana diskriminacije.

Člankom 75. ugovoreno je pridavanje posebne važnosti konsolidiranju vladavine prava i jačanju institucija na svim razinama u području uprave općenito, a posebice u provođenju prava i u pravosudnim mehanizmima. Suradnja u području statistike bit će usmjerena na razvitak učinkovitoga i održiveg sustava, koji će pomoći hrvatskome Državnom zavodu za statistiku da na bolji način udovolji potrebama svojih korisnika u javnoj upravi i u privatnim poduzećima.

Čl. 119. st. 1. Sporazuma obuhvaća:
- u rješenjima koja Hrvatska primijeni u odnosu na Zajednicu - zabranu bilo kakve diskriminacije između država članica, njihovih državljana ili trgovačkih društava;
- u rješenjima koja Zajednica primijeni na Hrvatsku - zabranu bilo kakve diskriminacije između hrvatskih državljana i trgovačkih društava.

4.3. Programi, strategije i preporuke

U sklopu Nacionalnog programa Republike Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji - 2004. godina³¹, za pitanje dobre uprave ponajprije je relevantan sadržaj poglavlja Jačanje administrativne sposobnosti (IV.).

Nacionalni program ističe tri dokumenta kao najznačajniji rezultat zajedničkih nastojanja institucija hrvatske uprave i međunarodnih institucija tijekom 2003. godine na području mjera za jačanje kapaciteta državne uprave koje se odnose na cjelokupni sustav državne uprave (horizontalne mjere).

1) Ekonomski memorandum za Hrvatsku (Country Economic Memorandum), dokument Svjetske banke, prema kojem su općeniti prioriteti reforme sljedeći:
- restrukturiranje necivilnoga javnog sektora (vojska, policija, sigurnosne službe);
- reforma sustava naknada (plaća) u državnoj upravi;
- formuliranje i provedba politike zapošljavanja i zadržavanja u državnoj upravi;
- reorganizacija državne uprave s obzirom na podjelu prema sektorima (unutarnji i vanjski poslovi/socijalni sektor/gospodarski sektor);
- reforma pravnog okvira za službeničke odnose kojim se regulira upravljanje, standardizacija poslovanja i sustav odgovornosti;
- jačanje horizontalnog sustava obrazovanja i usavršavanja državnih službenika;
- reorganizacija sustava i odgovornosti u sustavu odlučivanja o strateškim, horizontalnim pitanjima;
- reorganizacija strukture središta izvršne vlasti;
- jačanje mehanizama za razvitak politika po ministarstvima i mehanizama za koordinaciju, objedinjavanje strateških okvira i analitiku.

2) Izvješće o horizontalnom pregledu u sklopu projekta CARDS 2001 - Potpora tekućoj reformi državne uprave, sa svrhom unapređenja zakonskog okvira rada državne uprave, jačanje organizacijskih sposobnosti tijela državne uprave za provođenje reformskih mjera te uspostave sustava kontinuiranog obrazovanja i stručnog usavršavanja državnih službenika. Projekt se, uz financiranje sredstvima iz programa CARDS 2003, provodi i 2004. godine.

3) Program reforme državne uprave, izrađen od strane radne skupine Vlade Republike Hrvatske i dostavljen Vladi na razmatranje u lipnju 2003. godine.

1 Europsko vijeće usvojilo je 18. lipnja 2004. godine u Bruxellesu Nacrt ugovora za Europu (Draft Treaty establishing a Constitution for Europe, CONV 850/ 03). Tekst zasad nije ratificiran, a potpisivanje se očekuje krajem listopada u Rimu. Radi jednostavnosti, u nastavku teksta navodimo izraz »Ustav«.
2 Povelja sadržava sljedeće naslove: I Dostojanstvo; II Slobode; III Jednakost; IV Solidarnost; V Prava građana; VI Pravosuđe. Osim Povelje (II), Nacrt sadržava: uvodne odredbe i odredbe o ciljevima Unije (I) te odredbe o: djelokrugu Unije (III), institucijama Unije (IV), ostvarivanju djelokruga Unije (V), demokratskom životu Unije (VI), financijama Unije (VII), odnosima Unije i njezina neposrednog okruženja (VIII), članstvu Unije (IX).
3 Right to good administration (engl.); droit a une bonne administration (franc); Recht auf eine gute Vemaltung (njem); derecho a una buena administracion (španj).
4 K tome, glede prava sadržanih u Povelji koja korespondiraju s pravima zajamčenima Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i obuhvat tih prava bit će jednaki kao prema Europskoj konvenciji, što nije zapreka da pravom Unije bude propisana njihova jača zaštita - čl. 11-52(3) Nacrta Ugovora.
5 The Charter ot Fundamenta! Rights of the European Union, OJ 0364,18/12/2000 (Povelja je jedan od primarnih izvora europskog prava).
6 Spomenimo da se osnivački ugovori, koji su također primarni izvor europskog prava, rado karakteriziraju vrstom »ustava« pravnog poretka Zajednice. Europski sud opisao je Ugovor o Europskoj zajednici kao »ustav pravne zajednice« (Mišljenje 1/91, 1991., 1-6079, točka 21. - prvog mišljenja o Europskome gospodarskom području) - Herdegen, Matthias, Europsko pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2002., 111.
7 Ibid., 119. i 121.
8 Code of Good Administrative Behaviour, OJ L 267, 20/10/2000.
9 Kad nije moguće dati puno obrazloženje, npr. zbog velikog broja osoba na koje se odnose slične odluke, dopušteni su standardni odgovori s glavnim razlozima donošenja odluke. Međutim, tko izrijekom traži detaljno obrazloženje, ima pravo na njega.
10 Kad odgovor nije moguće uputiti u navedenom roku, nadležni službenik uputit će stranci privremeni odgovor, s naznakom roka u kojem se može očekivati dostava odgovora. Pravila o dopisivanju ne primjenjuju se na dopise koji se osnovano mogu smatrati neprimjerenima (npr. zbog njihova ponavljanja), zloporabljujućima ili besmislenima. hove nadležnosti, dok na ostale zahtjeve medija odgovara Služba za tisak i komunikacije); - zaštitu osobnih podataka i povjerljivih informacija; - podnošenje pritužbi zbog kršenja Kodeksa
11 U tom slučaju potrebno je utvrditi identitet pozivatelja i provjeriti je li informacija prethodno već objavljena. Ako nije, službenik može procijeniti da davanje informacije nije u interesu Zajednice, uz objašnjavanje razloga za to. Službenik može tražiti naknadnu pisanu potvrdu zahtjeva podnesenog telefonom.
12 Upućuju se izravno Glavnom tajništvu Europske komisije, koje ih proslijeduje nadležnoj jedinici. Čelnik jedinice odgovara pisanim putem u roku dva mjeseca. Podnositelj potom u roku od jednog mjeseca može od glavnog tajnika Europske komisije zatražiti preispitivanje rezultata prvotne pritužbe. Rok za odgovor na taj zahtjev je jedan mjesec. Pritužbe se mogu podnijeti i Europskom ombudsmanu.
13 Prema: Weihrich, Heinz - Koontz, Harold, Menedžment, Mate, Zagreb, 1998, 73-74.
14 Reforming the Commission, A White Paper, COM(2000) 200 final/2 (od 5. travnja 2004. godine).
15 Prema: Gomien, Donna, Kratak vodič kroz Europsku konvenciju o ljudskim pravima, Vijeće Europe / Organizator, Zagreb, 1996., 42. Čl. 6. st. 1. Europske konvencije odnosi se i na građanske i na kaznene postupke, a stvaci 2. i 3. istoga članka primjenjuju se samo na kaznene predmete - ibid., 45.
16 Council of Europe Recommendation No. R(81)19 of the Committee of Ministers of Member States on the Access to Information Held by Public Authorities. Preporuka sadržava sljedeća načela: (1) pravo dobivanja informacije koju drži javna vlast (osim zakonodavne i sudbene vlasti); (2) djelotvornost sredstava kojima se osigurava pristup; (3) za pristup informaciji nije potreban neposredni pravni interes tražitelja u odnosnoj stvari; (4) jednakost u dostupnosti; (5) primjena samo onih ograničenja pristupa koja su u demokratskom društvu potrebna radi zaštite legitimnih javnih interesa; (6) odlučivanje o pristupu u razumnom roku; (7) obrazlaganje odbijanja pristupa; (8) mogućnost ponovnog razmatranja svakog uskraćivanja pristupa.
17 Council of Europe Recommendation No. R(2002)2 of the Committee of Ministers on the Access to Official Documents. Glavni elementi Preporuke su: (Oopće pravo pristupa službenim dokumentima (osim dokumenata u pripremi), uz negativnu enumeraciju razloga za ograničenje tog prava i test preteženosti interesa; (2) podnositelj zahtjeva nije dužan iznositi razloge zbog koji traži pristup; (3) odredbe o postupku povodom zahtjeva te o načinima pristupa; (4) razumni troškovi pristupa, koji ne prelaze stvarne troškove; (5) mogućnost preispitivanja odluke o odbijanju pristupa od strane suda ili drugoga neovisnog tijela utemeljenog zakonom; (6) dužnost donošenja mjera radi informiranja javnosti o pravu na pristup, osiguranja osposobljenosti javnih službenika, učinkovitog vođenja dokumenata kako bi bili lako dostupni i dr.
18 Green Paper on Public Sector Information in the Information Society (1998).
19 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus, 1998).
20 Pravo na dobru upravu, predviđeno u čl. 11-41, odnosi se, dakle, na upravu Unije, a ne na uprave država članica.
21 Institut odgovornosti države (i drugih javnopravnih tijela) za štetu pojava je relativno novijeg datuma, lako je načelo o dužnosti nadoknade prouzročene štete poznato još od rimskih pravilnika i prihvaćeno kao opće pravno načelo, ipak se adekvatna primjena tog načela u području gdje država putem svojih službenih osoba djeluje počinjavajući građanima i drugim subjektima štetu, zapaža tek od druge polovice 19. stoljeća. Taje odgovornost najprije došla do izražaja na području neautoritativnog djelovanja države, proširivši se kasnije na cjelokupnu državnu djelatnost. Borković, Ivo, Upravno pravo, 5. izmij. i dop. izd., Informator, Zagreb, 1995., 117-118.
22 Ostala Građanska prava utvrđena u Naslovu V su: aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament (čl. II-39); aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima svih državljana Unije s prebivalištem u odnosnoj jedinici pod uvjetima koji vrijede za državljane te države (čl. II-40); pravo podnošenja pritužbe Europskom ombudsmanu (čl. II.43); sloboda kretanja i nastana (čl. II-45); diplomatska i konzularna zaštita (čl. II-46).
23 Nar. nov., br. 41/01 - proč. tekst i 55/01 - isp.
24 Nar. nov., br. 53/91 i 103/96 - Odluka USRH.
25 Nar. nov., br. 190/03 (proč. tekst) i 199/03.
26 Nar. nov., br. 27/01.
27 Nar. nov., br. 172/03.
28 Nar. nov., br. 103/03.
29 Nar. nov., br. 110/97, 27/98-ispr, 50/00, 129/00, 51/01, 111/03, 190/03 i 105/04
30 Medvedović, Dragan, »Pravno uređeni upravni postupci - pretpostavka moderne uprave«, u: Koprić, Ivan (prir), Modernizacija hrvatske uprave, Društveno veleučilište u Zagrebu, Zagreb, 2003., 390-391. Medvedović navodi i potrebne personalne pretpostavke: (a) odgovarajuća pravna edukacija voditelja postupaka i pomoćnog osoblja; (b) permanentno stručno usavršavanje, s obligatornom provjerom uspješnosti; (c) stručna pomoć viših organa nižima; (d) kontinuirani nadzor voditelja postupaka, primjenom pravnih i izvanpravnih metoda i sredstava utjecaja; (e) prikupljanje, obrada i publiciranje podataka o kvantitativnom i kvalitativnom rješavanju upravnih stvari - ibid., 391-392. Zanimljivo je da su među prioritetima modernizacije hrvatske javne uprave prema inozemnim analizama znatno zastupljenija sistemska i službenička, nego postupovna pitanja.
31 Nar. nov., br. 37/04.