1.Uvod
Zakon o komunalnom gospodarstvu je 1995.¹ noveliran čak 13 puta. Novele tog Zakona objavljene su u Nar. nov., br. 109/95 - Uredba, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 - proč. tekst, 82/04, 110/04 - Uredba, 178/04, 36/09, 153/09, 79/09 i 49/11), što samo po sebi ukazuje da se radi o izrazito dinamičnom sektoru djelokruga jedinica lokane samouprave (u nastavku teksta: JLS) u Republici Hrvatskoj.

Posljednja izmjena Zakona o komunalnom gospodarstvu (u nastavku teksta: ZKG) izvršena je stupanjem na snagu Zakona o cestama (Nar. nov., br. 84/11 - stupio na snagu 28. srpnja 2011., osim članka 9. stavak 1. podstavak 8. i stavak 3., članka 10.-15. i članka 63.-72., koji stupaju na snagu danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji - u nastavku teksta: ZC). Naime, danom stupanja na snagu ZC-a prestaje važiti članak 3. stavak 8. ZKG-a, kojim je bio određen sadržaj komunalne djelatnosti održavanja nerazvrstanih cesta, pod kojom se podrazumijevalo održavanje površina koje se koriste za promet, prema bilo kojoj osnovi, i koje su pristupačne većem broju korisnika, a koje nisu razvrstane ceste, u smislu posebnih propisa, te gospodarenje cestovnim zemljištem uz nerazvrstane ceste.² ZC-om su poslovi, koje obuhvaća djelatnost održavanja nerazvrstanih cesta, redefinirani i pobliže opisani, tako da su, u smislu ZC-a, to sljedeći poslovi:

a) planiranje održavanja i mjera zaštite nerazvrstanih cesta i prometa na njima;

b) redovito i izvanredno održavanje nerazvrstanih cesta;

c) ustupanje radova redovitog i izvanrednog održavanja nerazvrstanih cesta;

d) stručni nadzor i kontrola kakvoće ugrađenih materijala i izvedenih radova održavanja nerazvrstanih cesta;

e) ustupanje usluga stručnog nadzora i kontrole kakvoće ugrađenih materijala i izvedenih radova održavanja nerazvrstanih cesta;

f) osiguranje uklanjanja oštećenih i napuštenih vozila i drugih stvari s nerazvrstane ceste;

g) ophodnja.³

ZCom je, konačno, nakon šesnaest godina od donošenja Zakona o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95), uređen pravni status nerazvrstanih cesta kao komunalnih objekata. O tom pravnom pitanju vođena je intenzivna stručna rasprava i napisano dosta stručne literature, pitanje pravnog statusa nerazvrstanih cesta bilo je predmet mnogih sudskih sporova⁴, ali nedostatak izričitih zakonskih normi nije mogao biti nadomješten. Mnogi su autori upozoravali da su nerazvrstane ceste komunalni objekti čiju izgradnju i održavanje financiraju jedinice lokalne samouprave te bi se slijedom tih činjenica dalo zaključiti da su one javno dobro u vlasništvu JLS-a, dok su drugi autori zastupali suprotno stajalište smatrajući nerazvrstane ceste javnim dobrom u vlasništvu Republike Hrvatske⁵.

2.Vrste cesta
ZC određuje ceste kao viši rodni pojam koji obuhvaća javne ceste i nerazvrstane ceste. Javne ceste razvrstavaju se na temelju mjerila koje uredbom donosi Vlada.

»Javne ceste« su ceste razvrstane kao javne ceste sukladno ZC-u, koje svatko može slobodno koristiti na način i pod uvjetima određenim ZC-om i drugim propisima, i to: a) »autoceste« su javne ceste s tehničkim karakteristikama autoceste određenim propisima kojima se uređuje sigurnost prometa na cestama, koje imaju funkciju povezivanja Republike Hrvatske u europski prometni sustav, ostvarivanja kontinuiteta E-ceste (međunarodnim i međudržavnim sporazumima određena kao europska cesta), prometnog povezivanja regija Republike Hrvatske, omogućivanja tranzitnog prometa, a koje su razvrstane kao autoceste, sukladno ZC-u;

b) »državne ceste« su javne ceste koje imaju funkciju povezivanja Republike Hrvatske u europski prometni sustav, ostvarivanja kontinuiteta E-ceste prometnog povezivanja regija Republike Hrvatske, prometnog povezivanja sjedišta županija međusobno, povezivanja sjedišta županija s većim regionalnim sjedištima susjednih država (gradovi veći od 100.000 stanovnika), omogućivanja tranzitnog prometa, koje čine cestovnu okosnicu velikih otoka i kojima se ostvaruje kontinuitet državnih cesta kroz gradove, a koje su razvrstane kao državne ceste, sukladno ZC-u;

c) »županijske ceste« su javne ceste koje povezuju sjedišta županija s gradovima i općinskim sjedištima, koje povezuju sjedišta gradova i općina međusobno, preko kojih se ostvaruje veza grada ili gradskih dijelova s državnim cestama, a koje su razvrstane kao županijske ceste, sukladno ZC-u;

d) »lokalne ceste« su javne ceste koje povezuju sjedište grada, odnosno općine s naseljima s više od 50 stanovnika unutar grada ili općine, ceste u urbanom području koje povezuju gradske četvrti sa županijskim cestama, ceste koje povezuju susjedne gradske četvrti međusobno, a koje su razvrstane kao lokalne ceste, sukladno ZC-u.

»Nerazvrstane ceste« su ceste koje se koriste za promet vozilima, koje svatko može slobodno koristiti na način i pod uvjetima određenim ZC-om i drugim propisima, a koje nisu razvrstane kao javne ceste, u smislu ZC-a⁶.

ZC-om je pobliže određena definicija nerazvrstanih cesta. To su:

a) ceste koje su na području gradova s više od 35.000 stanovnika te gradova koji su sjedišta županija bile razvrstane u javne ceste Odlukom o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste (Nar. nov., br. 54/08, 122/08, 13/09, 104/09 i 17/10)⁷;

b) ceste koje povezuju naselja;

c) ceste koje povezuju područja unutar gradova i naselja, d) terminali i okretišta vozila javnog prijevoza;

e) pristupne ceste do stambenih, poslovnih, gospodarskih i drugih građevina;

f) druge ceste na području naselja i gradova⁸.

a) cestovna građevina (donji stroj, kolnička konstrukcija, sustav za odvodnju atmosferskih voda s nerazvrstane ceste, drenaže, most, vijadukt, podvožnjak, nadvožnjak, propust, tunel, galerija, potporni i obložni zid, pothodnik, nathodnik i sl.), nogostup, biciklističke staze te sve prometne i druge površine na pripadajućem zemljištu (zelene površine, ugibališta, parkirališta, okretišta, stajališta javnog prijevoza i slično);

b) građevna čestica, odnosno cestovno zemljište u površini koju čine površina zemljišta na kojoj, prema projektu, treba izgraditi ili je izgrađena cestovna građevina, površina zemljišnog pojasa te površina zemljišta na kojima su, prema projektu, izgrađene ceste ili se trebaju izgraditi građevine za potrebe održavanja ceste i pružanja usluga vozačima i putnicima (objekti za održavanje cesta, upravljanje i nadzor prometa, benzinske postaje, servisi i drugo);

c) zemljišni pojas s obiju strana ceste potreban za nesmetano održavanje ceste širine prema projektu ceste;

d) prometna signalizacija (okomita, vodoravna i svjetlosna) i oprema za upravljanje i nadzor prometa, te

e) javna rasvjeta i oprema ceste (odbojnici i zaštitne ograde, uređaji za zaštitu od buke, uređaji za naplatu parkiranja i slično).⁹

ZC-om je uređen pravni status nerazvrstanih cesta kao javnog dobra u općoj uporabi u vlasništvu JLS-a na čijem se području nalazi, te su tako stvorene pretpostavke za evidentiranje i upis nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige.

Kada trajno prestane potreba korištenja nerazvrstane ceste ili njezinog dijela, može joj se ukinuti status javnog dobra u općoj uporabi, a nekretnina, kojoj prestaje taj status, ostaje u vlasništvu JLS-a. Odluku o ukidanju statusa javnog dobra u općoj uporabi nerazvrstane ceste ili njezinog dijela donosi predstavničko tijelo JLS-a, te se dostavlja nadležnom sudu radi provedbe brisanja statusa javnog dobra u općoj uporabi nerazvrstane ceste u zemljišnoj knjizi¹².

5.Upis nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige
Prema samom zakonu (ex lege), ceste koje se na dan stupanja na snagu ZC-a koriste za promet vozila prema bilo kojoj osnovi i koje su pristupačne većem broju korisnika, a koje nisu razvrstane kao javne ceste, u smislu ZC-a, postaju nerazvrstane ceste.

Postojeći upisi u zemljišnim knjigama nerazvrstanih cesta u vlasništvu JLS-a zamijenit će se, prema službenoj dužnosti, upisom nerazvrstane ceste javnog dobra u općoj uporabi kao neotuđivog vlasništva JLS-a. Nerazvrstane ceste, koje nisu upisane u zemljišnim knjigama ili u tim knjigama nije upisano njihovo stvarno stanje, upisuju se u zemljišne knjige, prema službenoj dužnosti, na temelju prijavnog lista koji, nakon evidentiranja nerazvrstane ceste, odnosno njezinog stvarnog stanja u katastru, zemljišnoknjižnom sudu, prema službenoj dužnosti, dostavlja tijelo nadležno za katastar.

Nerazvrstane ceste koje nisu evidentirane u katastru ili u katastru nije evidentirano njihovo stvarno stanje, u katastru se evidentiraju na temelju odgovarajućeg geodetskog elaborata kojim je snimljeno izvedeno stanje, a koji pribavlja i tijelu nadležnom za katastar dostavlja JLS, odnosno pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom.

Nekretnine koje su prema ZC-u nerazvrstane ceste i bile su u uporabi kao nerazvrstane ili javne ceste prije 1. siječnja 1997., javno su dobro u općoj uporabi u neotuđivom¹³ vlasništvu JLS-a na čijem se području nalaze¹⁴.

Postojeći upisi u katastru i zemljišnim knjigama javnih cesta, koje su na temelju ZC-a postale nerazvrstane ceste (iz čl. 98. st. 1. podst. 1. ZC-a), zamijenit će se, prema službenoj dužnosti, upisom nerazvrstane ceste javnog dobra u općoj uporabi kao neotuđivog vlasništva JLS-a na temelju odluke ministra (tj. ceste koje su na području gradova s više od 35.000 stanovnika te gradova koji su sjedišta županija bile razvrstane u javne ceste Odlukom o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste -
 Nar. nov. br. 54/08, 122/08, 13/09, 104/09 i 17/10). Podatke o zemljišnoknjižnim česticama potrebne za promjenu upisa u ovim slučajevima u zemljišnim knjigama, zemljišnoknjižnom sudu, prema službenoj dužnosti, dostavlja tijelo nadležno za katastar. Ove ceste, koje nisu evidentirane u katastru ili u katastru nije evidentirano njihovo stvarno stanje, evidentiraju se u katastru na temelju navedene odluke ministra i odgovarajućeg geodetskog elaborata kojim je snimljeno izvedeno stanje, a koji pribavlja i tijelu nadležnom za katastar dostavlja JLS, odnosno pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom. One javne ceste, koje su na temelju ZC-a postale nerazvrstane ceste, a koje nisu upisane u zemljišnim knjigama ili u tim knjigama nije upisano njihovo stvarno stanje, upisuju se u zemljišne knjige, prema službenoj dužnosti, na temelju prijavnog lista, koji nakon evidentiranja nerazvrstane ceste, odnosno njezinog stvarnog stanja u katastru, zemljišnoknjižnom sudu, prema službenoj dužnosti, dostavlja tijelo nadležno za katastar.

5.3.Upis trećih osoba na nekretninama koje su nerazvrstane ceste
ZC rješava pitanje upisa nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige za nekretnine koje su u naravi nerazvrstane ceste, ali su, zbog nekih okolnosti (npr. neprovedeni postupci izvlaštenja), u zemljišnim knjigama ostale upisane kao privatno vlasništvo, što je u praksi relativno čest slučaj. Tako nerazvrstane ceste evidentiraju se u katastru i upisuju u zemljišne knjige kao nerazvrstane ceste javno dobro u općoj uporabi i kao neotuđivo vlasništvo JLS-a na čijem se području nalaze, neovisno o postojanju upisa vlasništva i/ili drugih stvarnih prava treće osobe. Kako ZC ne sadržava odredbe o tome pripada li vlasnicima u navedenom slučaju naknada, ostaje otvoreno pitanje je li taj način upisa javnog dobra u općoj uporabi u neotuđivom vlasništvu JLS-a sukladan načelu zaštite prava vlasništva iz članka 50. Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov. br. 56/90, 135/97, 8/98 -
 proč. tekst, 113/00, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10 i 85/10 - proč. tekst), prema kojem se pravo vlasništva u interesu Republike Hrvatske može oduzeti samo uz naknadu tržišne vrijednosti.

 
1 Nar. nov., br. 36/95 - stupio je na snagu 8. lipnja 1995., a primjenjuje se od 8. kolovoza 1995. 
2 Članak 141. ZC-a. 
3 Stavak 1. članka 26. ZC-a. Odgovarajuća primjena navedene zakonske odredbe glede nerazvrstanih cesta propisana je člankom 107. ZC-a. 
4 Tako i praksa Županijskog suda u P. posl. br., GŽ-2397/06-2 (iz obrazloženja): »Nekretnina za koju žalitelj osporava upis upisana je … uz oznaku zemljišta ‘lokalna cesta - makadam’ kao društveno vlasništvo korisnika Općine P…. Neka cesta pripada režimu javnih cesta i općeg dobra samo ako kumulativno spada u nekretnine iz članka 3. Zakona o javnim cestama (Nar. nov. br. 180/04) i ako je takvom proglašena u smislu članak 4. i 5. ZJC. Od ovih valja razlikovati nerazvrstane ceste (one koje spominje i ZKG) - dobra koja su isto tako propisom određena kao opća - i pripadaju ‘kulturi’ cesta, ali nisu javne ceste (primjerice, one u naselju koje nisu razvrstana ni u jednu od spomenute četiri skupine javnih cesta iz članka 3. ZJC. Prema tome, podatak, sam za sebe, da je određena nekretnina u zemljišnim knjigama upisana kao lokalna cesta - i da je faktično cesta, ne daje osnovu da se već i samo po tome uknjiži kao vlasništvo određene osobe (ovdje Općina M.), ali ni kao opće dobro - javna cesta… Zemljišnoknjižni sud, jer mora postupati u okviru načela strogog formalnog legaliteta zemljišnoknjižnog postupka, u okviru kojega upis može dopustiti samo ako je opravdan prijedlogom praćenim adekvatnom, za upis podobnom ispravom, ili pak mogućnošću neposredne primjene određenog propisa, ne može raspravljati ili suditi o činjeničnim pitanjima - onima spornim, odnosno ne može sam utvrđivati sporno činjenično stanje, dakle ni odlučivati da li neka cesta čini javnu cestu ili nerazvrstanu, napose kada to nije opravdano niti jednom ispravom«. 
5 O tome više: Morović-Pavić, Ljerka: »Vlasnička sudbina komunalnih objekata«, Pravo i porezi, br 8/1999, Zagreb; J. Jug: »Pravni status općih dobara« - »Nekretnine u pravnom prometu«, Ing. biro, Zagreb, prosinac 2004.; J. Nakić, A. Puh: »Evidentiranje javnih cesta« - objavljeno u Zborniku radova »Nekretnine«, Novi informator, Zagreb, listopad 2006., J. Nakić:»„Pravni status nerazvrstanih cesta« - Grupa autora: »Vlasničkopravni odnosi i zemljišne knjige«, Novi informator, Zagreb, 2007., str. 159; D. Sarvan: »Pretvorba komunalnih poduzeća i vlasništvo objekata i uređaja komunalne infrastrukture«, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, v. 28., br. 1, Rijeka, 2007., str. 852, te J. Jug: »Pravni status općih dobara« -
»Nekretnine u pravnom prometu«, Ing. biro. d.d., Zagreb, prosinac 2004., te M. Žuvela i D. Sarvan: »Nekretnine u vlasništvu pravnih osoba javnog prava«, Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, Godišnjak 18, Opatija, 2010. 
6 Točka 6. stavak 1. članka 2. ZC-a. 
7 Ove ceste određuje ministar odlukom koja se objavljuje u Narodnim novinama. Iznimno će se te ceste, koje udovoljavaju mjerilima propisanim za razvrstavanje javnih cesta u državne ceste, razvrstati u državne ceste (čl. 99. ZC-a). Ministar će akt o razvrstavanju javnih cesta donijeti u roku 90 dana od dana stupanja na snagu ZC-a. Do donošenja tih propisa, prema podretku 3. i 4. članka 139. ZC-a, na snazi ostaju propisi: Odluka o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste (Nar. nov., br. 54/08, 122/08, 13/09, 104/09 i 17/10) i Odluka o razvrstavanju javnih cesta u autoceste (Nar. nov., br. 77/07, 13/09 i 104/09). 
8 Članak 98. ZC-a. 
9 Članak 100. ZC-a. 
10 Članak 101. ZC-a. 
11 Članak 102. ZC-a. 
12 Članak 103. ZC-a. 
13 Smatramo da je riječ »neotuđivo« suvišna jer je jedna od osnovnih značajki javnog dobra njegova neotuđivost. Vidjeti Ivo Borković: »Upravno pravo«, Narodne novine, 2002., str. 585-589. 
14 Članak 131. ZC-a. 
15 Članak 105. ZC-a. 
16 Odredbe ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju i na nekretnine izvlaštene radi građenja nove infrastrukture i radove izmještanja postojeće infrastrukture radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstane ceste, koji se smatraju u postupku izvlaštenja, građenjem, rekonstrukcijom i održavanjem nerazvrstane ceste. 
18 Članak 108. ZC-a. 
19 Uz odgovarajuću primjenu odredbi članka 45. stavak 1., 2., 4. i 5., članka 49., 51., 54., 57., 58., 60., 61. i 62. ZC-a. 
t2 Članak 109. ZC-a. 
21 Stavak 2. članka 111. ZC-a. 
22 Smatramo da se odredbe stavka 1, 2. i 3. članak 112. ne odnose na komunalne redare jer je njima propisano da inspektor, prilikom provedbe inspekcijskog nadzora javnih cesta i cesta iz članka 98. stavak 1. podstavak 1. ZC-a (tj. ceste koje su na području gradova s više od 35.000 stanovnika te gradova koji su sjedišta županija bile razvrstane u javne ceste Odlukom o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste - Nar. nov., br. 54/08, 122/08, 13/09, 104/09 i 17/10), osim prava i dužnosti koje ima prema posebnom zakonu, ima i sljedeća prava i dužnosti: 1. nadzirati radove prilikom redovitog i izvanrednog održavanja javnih cesta, pregledavati dokumentaciju za te radove i odrediti mjere za otklanjanje nepravilnosti koje bi mogle prouzročiti pogoršanje stanja javne ceste ili ugroziti sigurnost prometa na njoj, 2. nadzirati ispunjavanje uvjeta za obavljanje redovitih radova održavanja na javnoj cesti danoj u koncesiju, 3. nadzirati provođenje mjera za osiguranje javnih cesta i prometa na njima, 4. obustaviti sve radove na javnoj cesti koji se ne obavljaju sukladno odredbama ZC-a i propisa za njegovo izvršavanje, 5. u nužnim slučajevima, kada bi bila ugrožena sigurnost prometa na javnoj cesti ili bi mogla nastati šteta na njoj, odrediti privremene mjere kako bi se otklonila opasnost ili spriječila šteta, 6. odrediti da se u polju preglednosti otklone nedostaci i nepravilnosti prouzročene kršenjem propisanih mjera za osiguranje preglednosti javne ceste, 7. nadzirati provođenje propisanih uvjeta za obavljanje zahvata u zaštitni pojas javne ceste, 8. nadzirati sigurnost TEM cesta. To su ceste koje čine dio (Transeuropske cestovne mreže) TEM cesta. Žalba protiv rješenja inspektora iz stavka 1. točke 4., 5., 6. i 7. toga članka ne odgađa izvršenje rješenja. U predmetima u nužnim slučajevima, kada bi bila ugrožena sigurnost prometa na javnoj cesti ili bi mogla nastati šteta na njoj, odrediti privremene mjere kako bi se otklonila opasnost ili spriječila šteta, kada je, zbog neposredne ugroženosti javne ceste ili sigurnosti prometa, na njoj ugrožena i sigurnost sudionika u prometu, inspektor može, prema skraćenom postupku, bez saslušanja stranaka, donijeti rješenje. U nužnim slučajevima inspektor može donijeti usmeno rješenje te odrediti njegovo izvršenje odmah nakon izricanja.