Sudska zaštita protiv pojedinačnih akata javnopravnih tijela na području Republike Hrvatske zakonom je zajamčena od 1952. godine.^[1] U razdoblju od 25 godina upravni spor bio je u nadležnosti Vrhovnog suda^[2]. U upravnom je sporu Vrhovni sud, radi osiguranja sudske zaštite prava fizičkih i pravnih osoba i radi osiguranja zakonitosti, odlučivao o zakonitosti akata javnopravnih tijela. Upravni spor mogao se voditi samo protiv upravnog akta, a to je akt kojim javnopravno tijelo rješava o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari. Upravnom stvari smatrala se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranke neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje. Upravni spor vodio se o zakonitosti pojedinačnog upravnog akta, pa se mogao pokrenuti isključivo protiv takvog akta.

U 1965. godini Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima izvršene su izmjene i dopune Zakona o upravnim sporovima, a pročišćeni tekst objavljen je u službenom listu.^[3]

U 1977. godini donesen je Zakon o upravnim sporovima i Zakon o redovnim sudovima^[4] osnovan je specijalizirani sud, koji je započeo s radom 1. srpnja 1977. Novoosnovani Upravni sud Hrvatske preuzeo je upravne sporove odjela Vrhovnog suda SRH. Time je sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata, koja je do tada bila u nadležnosti Vrhovnog suda, stavljena u nadležnost novoosnovanog suda.^[5]

Upravni spor koji se vodi protiv pojedinačnog upravnog akata naziva se subjektivni upravni spor. Predmet je upravnog spora u državama članicama Europske unije i ocjena zakonitosti općeg akta. Takav upravni spor naziva se objektivni upravni spor. U Republici Hrvatskoj do 2010. o kontroli zakonitosti općih akata nije bilo propisa. Time je velik broj akata kojima su uređena prava i obveze širokog kruga adresata, bio izuzet od sudske odnosno ustavnosudske kontrole.

Naime, osim pojedinačnih akata, javnopravna tijela donose i opće akte. Općim aktima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu, pobliže se uređuju materiju određenu Zakonom. Sadržaj općeg akata mora biti unaprijed određen zakonom i ne smije prelaziti granice određene zakonom. Drugi propisi, također, pobliže uređuju materiju unaprijed određenu zakonom i moraju se kretati u granicama koje su određene zakonom. I opći akti i drugi propisi odnose se na unaprijed neodređen i neizvjestan broj pravnih situacija i krug adresata.

Ustavni sud RH je, na temelju članka 129. Ustava Republike Hrvatske^[6], nadležan odlučivati o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. Budući da ocjena zakonitosti općih akata do 2010. nije bila uređena niti jednim propisom, svjestan navedene situacije, a vodeći se načelom »nužde«, Ustavni sud Republike Hrvatske svojim je odlukama djelomično popunio tu prazninu.^[7] Ustavni sud je u popunjavanju te pravne praznine svoj rad pretežno usmjerio na one akte koje je bilo nužno staviti izvan snage radi očuvanja temeljnih vrijednosti ustavnog poretka. 

Stupanjem na snagu Zakona o upravnim sporovima^[8] (u nastavku teksta: ZUS) u pravnom poretku Republike Hrvatske konačno je zajamčena sudska kontrola svih akata tijela javne vlasti. Tim zakonskim rješenjem odgovoreno je na desetljećima postavljano pitanje - tko u Republici Hrvatskoj kontrolira zakonitost općih akata koji se ne mogu podvesti pod kategoriju drugih propisa.

Razlikovanje općih akata i drugog propisa isključivo na temelju norme o nadležnosti, kakvo je za sada zakonodavno rješenje, u primjeni može izazvati probleme glede nadležnosti Visokog i Ustavnog suda. Navedeno posebno zbog složenosti i uzajamne povezanosti propisa. Možemo očekivati da će se taj problem pojaviti u pitanju ocjene zakonitosti akata jedinica lokalne i područne samouprave koje donose u okviru prenesenih poslova državne vlasti. Problem nije riješen do kraja jer se u praksi Ustavnog i Visokog upravnog suda mora iskristalizirati jasna diferencijacija između drugih propisa i općih akata. 

Objektivni upravni spor je spor kojem je predmet ocjena zakonitosti općeg akta. U pravni poredak Republike Hrvatske po prvi put uveden je stupanjem na snagu ZUS-a 1. siječnja 2012. Ocjena zakonitosti općih akata propisana je u nadležnost Visokog upravnog suda RH. Time nisu otklonjene nedorečenosti i problemi u svezi s odnosom ustavnog i upravnog sudovanja u kontroli javne uprave RH^[9]. 

Zakonodavac je u određivanju predmeta objektivnog upravnog spora, kao temeljni razlikovni kriterij između drugog propisa i općeg akta, utvrdio normu o nadležnosti. Prema članku 3. ZUS-a, predmet objektivnog upravnog spora je ocjena zakonitosti općega akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koja obavlja javnu službu. Temeljni razlikovni kriterij ujedno je i jedini razlikovni kriterij propisan Zakonom. S obzirom na sadržaj drugog propisa odnosno općeg akta, koji su i jedan i drugi uvijek podzakonski akti, taj je kriterij nedovoljan za neprijepornu diferencijaciju između drugog propisa i općeg akta. 

Neriješeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti (i ustavnosti) općih akata^[10], koje su fizičke i pravne osobe podnosile Ustavnom sudu RH u vremenu od 2005. do 2012., Rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012.^[11] ustupljeni su Visokom upravnom sudu RH na nadležno rješavanje. Tim je Rješenjem Ustavni sud RH, na temelju norme o nadležnosti ustupio Visokom upravnom sudu RH ukupno 196 neriješenih predmeta. 

Ocjena zakonitosti općih akata uređena je posebnim, Šestim dijelom ZUS-a (čl. 83.-88.). Zakon propisuje načine pokretanja postupka i odlučivanja o zahtjevu.^[12]

U rješavanju kako ustupljenih predmeta s Ustavnog suda RH, tako i u rješavanju zahtjeva za ocjenu zakonitosti općih akata podnesenih Visokom upravnom sudu RH uočeno je niz manjkavosti u zakonodavnom uređenju. Riječ je o podnormiranom pravnom području, a zakonske nedorečenosti Sud nadomješta tumačenjem propisa kroz svoje odluke. Visoki upravni sud RH zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta šalje na očitovanje donositelju općeg akta, iako obveza takvog postupanja nije zakonom propisana. Takvim postupanjem osigurava se primjena načela audiatur et altera pars, a takvo postupanje sukladno je postupanju Ustavnog suda RH u postupcima ocjene zakonitosti drugih propisa. Primjerice, u predmetu broj Usoz-113/12 sud je u postupku ocjene Pravila uspostavljanja i provođenja dopunskog zdravstvenog osiguranja (Nar. nov., br. 2/09, 32/09, 53/09, 91/09, 118/09, 4/10 i 88/10) pozvao donositelja - Upravno vijeće H. z. za z. o., da se očituje na navode zahtjeva. Očitovanje je dostavio ravnatelj H. z. za z. o.^[13] U predmetu broj Usoz-82/2012 sud je pribavio očitovanje dekana Pravnog fakulteta Sveučilišta u Z., prije donošenja odluke o zakonitosti Statuta Pravnog fakulteta.^[14]

Presude i rješenja Visokog upravnog suda RH pravomoćni su pa protiv njih ne postoji mogućnost izjavljivanja redovitih pravnih lijekova. 

ZUS propisuje dva izvanredna pravna lijeka, i to obnovu spora i zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude. Navedeni izvanredni pravni lijekovi, u sistematizaciji ZUS-a, smješteni su ispred ocjene zakonitosti općih akata, u Trećem dijelu Zakona. 

Visoki upravni sud RH do sada nije zaprimio niti jedan prijedlog za obnovu objektivnog upravnog spora.

Vrhovni sud RH kroz svoje odluke još nije izrazio pravno shvaćanje o dopuštenosti zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude.

Obnoviti se može samo upravni spor okončan presudom. Zakon ne dopušta mogućnost obnove upravnog spora okončanog rješenjem. Zakon samo propisuje razloge i postupak obnove spora. Obnova spora moguća je isključivo na prijedlog stranke. Članak 16. ZUS-a propisuje tko su stranke u upravnom sporu. To su tužitelj, tuženik i zainteresirana osoba. 

Prema članku 17. ZUS-a, tužitelj je fizička ili pravna osoba koja smatra da su joj prava i pravni interesi povrijeđeni pojedinačnom odlukom, postupanjem javnopravnog tijela odnosno propuštanjem donošenja pojedinačne odluke ili postupanja javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku ili sklapanjem, raskidom ili izvršavanjem upravnog ugovora.

Tužitelj može biti osoba koja nema pravne osobnosti ili skupina osoba ako su pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela povrijeđena njihova prava i pravni interesi.

Tužitelj može biti javnopravno tijelo koje je sudjelovalo ili je trebalo sudjelovati u donošenju odluke, postupanju ili sklapanju upravnog ugovora.

Tužitelj može biti i državno tijelo ovlašteno zakonom.

Članak 18. ZUS-a određuje da je tuženik javnopravno tijelo koje je donijelo ili propustilo donijeti pojedinačnu odluku, postupilo ili propustilo postupiti odnosno koje je stranka upravnog ugovora.

Zainteresirana osoba je, sukladno članku 19. ZUS-a, svaka osoba kojoj bi poništavanje, izmjena ili donošenje pojedinačne odluke, postupanje ili propuštanje postupanja javnopravnog tijela odnosno sklapanje, raskid ili izvršavanje upravnog ugovora povrijedilo njezino pravo ili pravni interes. Zainteresirana osoba je i javnopravno tijelo koje smatra da sudska odluka može imati učinak na prava i pravne interese koje to javnopravno tijelo štiti na temelju zakona.

Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osoba ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu, došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda.

Iz navedenoga proizlazi da u objektivnom upravnom sporu ne sudjeluju stranke u smislu navedenih odredaba ZUS-a. Predmet objektivnog upravnog spora nije odlučivanje o povredi prava i pravnih interesa stranaka.

S obzirom na predmet obnove spora, aktivnu legitimaciju i razloge obnove spora propisane zakonom, protiv presude donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta obnova spora nije dopuštena.

Članak 78. stavak 1. ZUS-a propisuje da stranke u upravnom sporu mogu zbog povrede zakona predložiti Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i rješenja upravnog suda ili Visokog upravnog suda.

Iako je u naslovu Trećeg dijela Glave III. ZUS-a kao naziv toga izvanrednog pravnog lijeka navedeno da se radi o zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, iz sadržaja članka 78. stavak 1. ZUS-a proizlazi da stranke mogu inicirati podnošenje zahtjeva i protiv rješenja. Tim izvanrednim pravnim lijekom, na inicijativu stranaka, za razliku od obnove spora, moguće je preispitivati i pravomoćna rješenja. 

Državni odvjetnik može, po službenoj dužnosti, podnijeti Vrhovnom sudu RH zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude. Državni odvjetnik ne može taj zahtjev podnijeti po službenoj dužnosti protiv pravomoćnih rješenja.

Državno odvjetništvo može zahtjev podnijeti po službenoj dužnosti u roku šest mjeseci od dana dostave pravomoćne sudske presude strankama. Iz navedenoga je razvidno da taj izvanredni pravni lijek državno odvjetništvo može podnijeti samo protiv presude donesene u subjektivnom upravnom sporu u kojem sudjeluju tužitelj, tuženik i zainteresirana osoba.

Kao što je navedeno, u objektivnom upravnom sporu ne sudjeluju stranke u smislu članka 16.-19. ZUS-a. Stoga do podnošenja toga izvanrednog pravnog lijeka na prijedlog stranke, ne može ni doći. 

Vrhovni sud RH, kao najviši sud koji osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjenido sada nije izrazio pravno shvaćanje vezano uz dopuštenost zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude donesene u objektivnom upravnom sporu.^[15] 

Samo u postupku povodom zahtjeva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku Vrhovni sud RH izrazio je shvaćanje prema kojem se u postupcima ocjene zakonitosti općeg akta ne odlučuje o pravima i obvezama podnositelja pa stoga podnositelj nema pravo na zaštitu.^[16]

ZUS je sistematiziran u osam dijelova. Prvi dio obuhvaća opće odredbe; Drugi dio odnosi se na prvostupanjski upravni spor; Trećim dijelom obrađeni su pravni lijekovi; Četvrti dio odnosi se na troškove upravnog spora; Peti dio na izvršenje sudskih odluka; Šesti dio uređuje ocjenu zakonitosti općih akata; Sedmi dio propisuje poseban način rješavanja upravnih sporova i Osmi dio sadržava prijelazne i završne odredbe.

Iz sistematizacije ZUS-a jasno proizlazi da su pravni lijekovi propisani Trećim dijelom Zakona, dok je ocjena zakonitosti općih akata propisana nakon pravnih lijekova, u Šestom dijelu. Navedena sistematizacija Zakona bitna je u tumačenju Zakona i upućuje na zaključak da protiv odluka donesenih u postupku ocjene zakonitosti općih akata nisu propisani pravni lijekovi. 

Iz analize primjene izvanrednih pravnih lijekova na odluke donesene u objektivnom upravnom sporu, proizlazi da ti pravni lijekovi nisu dopušteni. 

U subjektivnom upravnom sporu u kojem je pojedinačni akt donesen na temelju općeg akta, stranke imaju mogućnost inicirati podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude. Državno odvjetništvo može protiv pravomoćne presude i po službenoj dužnosti podnijeti taj zahtjev. U situaciji u kojoj je o subjektivnom pravu odlučeno na temelju presude donesene u objektivnom upravnom sporu, Vrhovni će sud pri donošenju odluke o zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, moći ocijeniti i pravna stajališta zauzeta u ocjeni zakonitosti općega akta. 

Primjerice, u predmetu određivanja komunalnog doprinosa za legalizaciju građevine rješenje se donosi na temelju odluke jedinice lokalne samouprave. To rješenje je pojedinačni akt, a odluka na temelju koje je doneseno, opći je akt. Ako stranka smatra da su joj rješenjem povrijeđena prava iz razloga što je odluka o komunalnom doprinosu nezakonita, može podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti općega akta Visokom upravnom sudu. U situaciji u kojoj bi Visoki upravni sud odbio taj zahtjev, stranka bi nakon što iscrpi dopušteni pravni put (žalba, upravni spor) mogla predložiti državnom odvjetništvu podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude. Ako državno odvjetništvo takav zahtjev podnese, Vrhovni će sud biti u mogućnosti da kroz ocjenu zakonitosti pravomoćne presude donesene u pojedinačnoj pravnoj stvari, preispita zakonitost i pravomoćne presude donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta. 

[1] Zakon o upravnim sporovima (Sl. l. SFRJ, br. 23/52); v. Dragan Medvedović, Upravno sudstvo u Hrvatskoj, prilog za povijesni pregled, Zbornik odluka Upravnog suda RH, Narodne novine, 2002. i Kujundžić, Upravno sudstvo u hrvatskoj i zemljama EU, Upravno pravo i upravni postupak u praksi, Inženjerski biro 2006.
[2] Vrhovni sud Narodne Republike Hrvatske, od 1974. Vrhovni sud Socijalističke Republike Hrvatske.
[3] Sl. l. SFRJ, br. 21/65 i 4/77 - proč. tekst.
[4] Zakon o upravnim sporovima objavljen je u Sl. . SFRJ, br. 4/77, a ispravak u br. 36/77.Zakon o redovnim sudovima (Nar. nov. SRH, br. 5/77).
[5] Medvedović, Upravno sudstvo u Hrvatskoj, prilog za povijesni pregled, Zbornik odluka Upravnog suda RH 1977.-2002.; v. Pero Krijan i Lidija Krijan Žigić, Komentar Zakona o upravnim sporovima, Novi informator, 2006., str. 23.
[6] Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH).
[7] Omejec, Banić, Diferencijacija propisa i općih akata u budućoj praksi Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima (2010.), Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 2/2012
[8] Nar. nov., br. 20/10 - 1. siječnja 2012. te izmjene i dopune u Nar. nov., br. 143/12 i 152/14.
[9] Omejec, Odnos Ustavnog suda i Upravnog suda u kontroli javne uprave u Republici Hrvatskoj, Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja, HAZU, 2006.
[10] Berlengi Fellner, Ocjena zakonitosti općih akata- pokretanje postupka, Informator, br. 6270 od 9. travnja 2014.
[11] Nar. nov., br. 41/12.
[12] Više o tome Berlengi Fellner, Karlovčan-Đurović, Ocjene zakonitosti općih akata, Odvjetnik, br. 9-10/2013.
[13] Nar. nov., br. 70/13.
[14] Nar. nov., br. 126/13.
[15]www.vsrh.hr
[16] Rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su-GžzpI-63/13 od 23. prosinca 2013.