1.Uvodno
Za stranku je značajno i odlučno pitanje je li u nekom postupku počinjena pogreška upravnog tijela koja ne bi smjela ići na štetu stranke. Tako se pokazalo i primarnim pitanje koje se pokazalo primarnim pred Ustavnim sudom u povodu ustavne tužbe¹ u kojoj je podnositelj smatrao da su mu osporenom presudom Upravnog suda Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Upravni sud) i rješenjem Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ministarstvo), povrijeđena ustavna prava zajamčena člankom 14. stavak 2., člankom 26. i člankom 29. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske.² 

2.Ustavnosudsko pitanje
Ustavni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustavni sud) u svojim odlukama ponavlja da u postupku pokrenutom ustavnom tužbom, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelja povrijeđeno njegovo ustavno pravo, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li nadležna tijela, odnosno sudovi pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili dokaze. Za Ustavni sud relevantne su samo one činjenice od čijeg postojanja ovisi ocjena o povredi ustavnog prava. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da je zadaća nadležnih tijela državne i javne vlasti, ponajprije tumačiti i primjenjivati pravo.

Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja, odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. U postupcima pokrenutim ustavnom tužbom, Ustavni sud se, u pravilu, ne upušta u ispitivanje činjenica jer njegova zadaća nije bavljenje pogreškama o činjenicama ili o pravu, osim ako, i u mjeri u kojoj, te pogreške mogu povrijediti ljudska prava i temeljne slobode, zajamčene Ustavom Republike Hrvatske.

Polazeći od sadržaja konkretne ustavne tužbe, kao i razloga osporavanja osporene presude Upravnog suda,³ te rješenja Ministarstva, Ustavni sud je u konkretnom predmetu ustavnu tužbu ocjenjivao s gledišta članka 29. stavak 1. Ustava. Pitanje na koje je trebalo odgovoriti u ustavnosudskom postupku bilo je: »Je li u konkretnom slučaju riječ o pogrešci upravnog tijela koja ne bi smjela ići na štetu podnositelja.«

3.Postupak koji je prethodio ustavnosudskom
U konkretnom slučaju, podnositelj je ustavnom tužbom osporavao presudu Upravnog suda koja je donesena u sudskom postupku (upravnom sporu) koji je pokrenut tužbom podnositelja ustavne tužbe protiv rješenja Ministarstva od 1. travnja 2004. Tim je rješenjem Ministarstva odbačena kao nepravodobna podnositeljeva žalba podnesena protiv građevne dozvole prvostupanjskog upravnog tijela kojim je, nakon provedenog upravnog postupka, investitorima, M. i U. M. iz K. izdana građevna dozvola u svrhu rekonstrukcije-nadogradnje stambene građevine u K., označene kao kat. čest. zgr. br. 1019 k. o. K.

Ustavni je sud, uvidom u prvostupanjski spis utvrdio da je građevnu dozvolu podnositelj ustavne tužbe primio poštom 17. srpnja 2001., te da je zadnji dan zakonom predviđenog roka za izjavljivanje žalbe bio 2. kolovoza 2001. Podnositelj je 2. kolovoza 2001. žalbu (ovjerenu administrativnom taksom) i s prilozima (njih 5) osobno predao prvostupanjskom tijelu na adresi Šetalište F. K., i to djelatnici prvostupanjskog tijela B. V. Nadalje je utvrđeno da je djelatnica prvostupanjskog upravnog tijela B. V., kao voditeljica pododsjeka Ureda za prostorno uređenje, stambeno komunalne poslove, graditeljstvo i zaštitu okoliša Ispostave Grada K., potpisala građevnu dozvolu, odnosno da je bila djelatnik prvostupanjskog upravnog tijela kod kojeg se vodio prvostupanjski postupak radi izdavanja građevne dozvole i koje je, nakon okončanog postupka, izdalo građevnu dozvolu investitorima te da je B. V., kao djelatnica prvostupanjskog upravnog tijela, na žalbi (svim primjercima) napisala datum primitka te primitak žalbe potvrdila podnositelju na njegovu primjerku žalbe svojim potpisom i pečatom. Dopisom od 10. kolovoza 2001., prvostupanjsko upravno tijelo Ministarstvu je dostavilo žalbu podnositelja, s naznakom da je žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe. 

Rješenjem od 1. travnja 2004. Ministarstvo je odbacilo podnositeljevu žalbu kao nepravodobnu. U obrazloženju tog rješenja Ministarstvo je navelo da je iz podataka u spisu uočljivo da je podnositelj primio predmetnu građevnu dozvolu 18.srpnja 2001., što, dakle, znači da je zadnji dan Zakonom predviđenog roka za izjavljivanje žalbe bio 2. kolovoza 2001. Ministarstvo je istaknulo da je na žalbi podnositelja samo naznačeno da je primljena 2. kolovoza 2001., bez ikakve naznake da je ta žalba zaprimljena u prijamnoj kancelariji nadležnog tijela te da »nema čak ni potpis osobe koja je žalbu zaprimila«. Ministarstvo je navelo Uputstvo o izvršenju Uredbe o uredskom poslovanju (Nar. nov., br. 49/87 i 38/88), kojim je, točkom 1. alineja 7., određeno da je pisarnica posebno organizirana služba u tijelu uprave ili organizacije u kojoj se obavljaju uredski poslovi, osim ostalih, i zaprimanje i upisivanje akata. U rješenju se navodi i Uredba o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županijama (Nar. nov., br. 21/02), te članak 65. Zakona o općem upravnom postupku⁴ (u nastavku teksta: ZUP), prema kojem se podnesak predaje tijelu nadležnom za primitak podneska. Ministarstvo je ocijenilo da se u konkretnom slučaju »ne može uzeti da je pravodobna žalba koja nije zaprimljena na zakonom propisan način, pa i bez obzira da li je to bilo u žalbenom roku od 15 dana«. Obrazložilo je da u konkretnom slučaju nema nikakvog dokaza da je podnositeljeva žalba zaprimljena na navedeni način te se, prema ocjeni Ministarstva, ne može uzeti da je pravodobna.⁵

Upravni je sud, u postupku ocjene zakonitosti osporenog akta u upravnom sporu, odbio tužbu podnositelja kao neosnovanu. Upravni je sud naveo članak 233. stavak 1. ZUP-a, kojim je propisano da se žalba neposredno predaje ili šalje poštom tijelu koje je donijelo prvostupanjsko rješenje. Upravni je sud, uvidom u žalbu podnositelja izjavljenu protiv predmetne građevne dozvole, našao razvidnim da ta žalba ne sadržava prijamni štambilj nadležnog tijela, odnosno dokaz da je zaprimljena u prijemnoj kancelariji nadležnog tijela. Stoga je Upravni sud prihvatio stajalište Ministarstva da žalba nije izjavljena na zakonom propisani način, pa se ne može smatrati da je izjavljena u zakonskom roku.⁶ Dakle, Upravni je sud, provodeći sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnog akta u upravnom sporu, ocijenio rješenje Ministarstva zakonitim, smatrajući da iz činjenice što žalba izjavljena po podnositelju ustavne tužbe ne sadržava prijamni štambilj nadležnog tijela, odnosno dokaz da je zaprimljena u prijamnoj kancelariji nadležnog tijela, proizlazi zaključak da ona nije izjavljena na zakonom propisani način te da se stoga može smatrati izjavljenom izvan zakonskog roka.

4.Ocjena Ustavnog suda
Ustavni sud je u konkretnom predmetu usvojio ustavnu tužbu, ukinuo presudu Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-5738/2004-7 od 10. siječnja 2008., i rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, KLASA: UP-II-361-03/01-02/466, URBROJ: 531-04/1-04-3 od 1. travnja 2004., te je predmet vratio Ministarstvu graditeljstva i prostornog uređenja Republike Hrvatske na ponovni postupak. Ocjenjujući ustavnu tužbu s gledišta članka 29. stavak 1. Ustava, Ustavni je sud podsjetio da je sadržaj ustavnog prava na pravično suđenje ograničen na jamstva pravičnog suđenja pa Ustavni sud, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, ispituje možebitno postojanje povreda u postupcima pred sudovima te na temelju toga, sagledavajući postupak kao jedinstvenu cjelinu, ocjenjuje je li postupak bio vođen na način koji je podnositelju osiguravao pravično suđenje. Istaknuo da je njegova nadležnost, vezana uz ispitivanje jesu li nadležni sudovi i druga nadležna tijela pravilno protumačili i primijenili pravo, ograničena.

Za ocjenu osnovanosti ustavne tužbe Ustavni je sud kao mjerodavne naveo članak 64. stavak 2., članak 65., članak 230., članak 233., članak 234. stavak 1.-3. i članak 239. ZUP-a, te članak 6. Uredbe o uredskom poslovanju⁷, te odredbe Uputstva za izvršavanje Uredbe o uredskom poslovanju, koje su bile na snazi u vrijeme izjavljivanja žalbe.

Ustavni je sud smatrao potrebnim istaknuti da je u provedenom postupku pred Ministarstvom, kao i u postupku pred Upravnim sudom, utvrđeno da je podnositelj ustavne tužbe svoju žalbu predao zadnji dan Zakonom određenog roka od 15 dana djelatnici prvostupanjskog tijela koje je rješavalo u prvostupanjskom postupku i koje je donijelo osporeno prvostupanjsko rješenje, u konkretnom slučaju, građevnu dozvolu. Utvrđenje je Ustavnog suda da je u postupku bilo kao neosporno utvrđeno da je djelatnica kojoj je podnositelj predao žalbu ujedno i djelatnica koja je rješavala, odnosno potpisala prvostupanjsko rješenje. Ustavni je sud utvrdio da je i neosporno da je ista djelatnica podnositeljevu žalbu dopisom proslijedila Ministarstvu, kao nadležnom drugostupanjskom upravnom tijelu, na odlučivanje, a nakon što je, suglasno članku 234. ZUP-a, utvrdila da je žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe.

4.1.Pretjerani formalistički pristup upravnog tijela
Ustavni je sud ocijenio da je, zbog pretjerano formalističkog pristupa nadležnog drugostupanjskog upravnog tijela, žalba podnositelja u konkretnom slučaju odbačena. Ustavni je sud utvrdio da je žalba podnositelja odbačena samo zbog toga jer nije zaprimljena u tijelu koje je suglasno Uredbi o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županijama određeno za primanje podnesaka stranaka, odnosno zbog toga što nije bila ovjerena prijamnim štambiljem, kako je to određeno Uredbom o uredskom poslovanju. Prema ocjeni Ustavnog suda takvom formalističkim pristupom, zbog kojeg su drugostupanjsko tijelo, a potom i Upravni sud, ocijenili da žalba nije pravodobna, odnosno izjavljena u zakonskom roku, u konkretnom slučaju nije bilo mjesta. To, stoga, što je iz okolnosti konkretnog slučaja nesporno utvrđeno da je podnositeljeva žalba zaprimljena u prostorijama prvostupanjskog upravnog tijela od strane djelatnice toga tijela koja je prijam žalbe podnositelju potvrdila (ovjerila) svojim potpisom i pečatom tog prvostupanjskog tijela. Ustavni je sud istaknuo da je ista djelatnica prvostupanjskog tijela podnositeljevu žalbu ocijenila pravodobnom, dopuštenom i izjavljenom od ovlaštene osobe te ju je stoga uputila na meritorno rješavanje nadležnom drugostupanjskom tijelu, odnosno u konkretnom slučaju Ministarstvu. Ustavni je sud istaknuo da iz izjave djelatnice prvostupanjskog tijela, koja je dana nakon donošenja presude Upravnog suda, proizlazi da je takav način zaprimanja pismena na tom području bio uobičajeni način zaprimanja pismena kod osobne dostave, a kao što je to učinjeno i u konkretnom slučaju s podnositeljevom žalbom. Ustavni sud je istaknuo da, iako navedeni način primanja pismena, prema svemu navedenom i prema ocjeni drugostupanjskog tijela i Upravnog suda, nije sukladan mjerodavnim odredbama ZUP-a, Uredbi o uredskom poslovanju i Uputstvu za izvršavanje Uredbe o uredskom poslovanju, prema ocjeni Ustavnog suda, očiti propust djelatnice prvostupanjskog tijela da podnositelju ustavne tužbe dade odgovarajuću uputu, odnosno da možebitno po zaprimanju podnositeljeva podneska - žalbe, isti odmah dostavi odgovarajućem odjelu unutar istog prvostupanjskog tijela, ne može biti na štetu podnositelja ustavne tužbe, koji je svoj podnesak -
 žalbu predao nadležnom tijelu u zakonom propisanom roku.

4.2.Povreda prava na pravično suđenje
Sagledavajući postupak koji je prethodio ustavnosudskom kao jedinstvenu cjelinu, Ustavni je sud utvrdio da je u konkretnom slučaju taj postupak vođen na način koji podnositelju nije osiguravao pravično suđenje. Ustavni je sud ocijenio da je podnositelju osporenim drugostupanjskim rješenjem i presudom Upravnog suda povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje.

5. Druga ustavnosudska praksa
Valja podsjetiti da je Ustavni sud u svojoj praksi već upozoravao da pretjerano formalistički pristup nadležnih tijela u konkretnim postupcima može dovesti do povreda prava stranaka. 

Tako je i u Odluci, broj: U-III- 2025/2010 od 26. rujna 2012.⁸ Ustavni sud usvojio ustavnu tužbu, ukinuo presudu Upravnog suda, broj: Us-5954/2007-7 od 11. veljače 2010., te predmet vratio Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak. U toj je Odluci Ustavni sud podsjetio da zakonom uspostavljena prava ne mogu biti iluzorna, odnosno da ovlašteniku mora razumno i objektivno biti moguće ostvarenje zakonom propisanog prava. U protivnom, ostaje se na razini proklamiranog prava bez stvarne mogućnosti njegova ostvarenja u praksi. Stoga su i nadležna tijela, ako se pojave dvojbe u svezi  tumačenjem određene zakonske odredbe, odnosno međusobnih odnosa odredbi dvaju (ili više) zakona koje uređuju istu materiju, dužna te odredbe tumačiti u korist ovlaštenika prava te mu doista i omogućiti njihovo ostvarivanje. Primjenjujući navedena pravila na konkretan slučaj, Ustavni je sud ocijenio da je formalistički pristup nadležnih upravnih tijela i Upravnog suda onemogućio podnositelja u ostvarivanju njegovih prava, te je u okolnostima konkretnog slučaja, način na koji su upravna tijela i Upravni sud tumačila mjerodavni materijalni propis Ustavni sud ocijenio arbitrarnim i samovoljnim.

I u Odluci, broj: U-III-3817/2009 od 19. prosinca 2012.⁹ Ustavni se je sud, također, bavio pitanjem formalističkog pristupa nadležnih tijela. Naime, zadaća Ustavnog suda u tom predmetu bila je utvrditi jesu li nadležna upravna tijela i Upravni sud u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja tumačili i primijenili mjerodavno materijalno pravo u skladu s navedenim zahtjevima ili se njihov pristup može ocijeniti tako formalistički i arbitrarnim da je doveo do povrede prava podnositelja na pravično suđenje propisano člankom 29. stavak 1. Ustava.

Predmet odlučivanja u upravnom i upravnosudskom postupku, koji je prethodio ustavnosudskom postupku, bilo je postoji li na temelju utvrđenih činjenica i mjerodavnog prava obveza podnositelja na plaćanje poreza na promet nekretnina. Pritom nije bilo sporno da je podnositelj ustavne tužbe vjerska zajednica na koju se primjenjuje Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica¹⁰.

U konkretnom slučaju¹¹ nadležna upravna tijela su bez provjere navoda podnositelja ustavne tužbe, koje je on višekratno isticao tijekom upravnog postupka - da je predmetni (poslovni) prostor već u trenutku kupoprodaje kupljen s namjerom da se i koristi kao vjerski prostor, podnositelja ustavne tužbe utvrdila obveznikom plaćanja poreza na promet nekretnina jer se na njega ne može primijeniti iznimka propisana člankom 17. stavak 5. Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica. Rješenja nadležnih upravnih tijela potvrđena su osporenom presudom Upravnog suda. Razlozi na temelju kojih su upravna tijela i Upravni sud smatrali da se na podnositelja ustavne tužbe ne može primijeniti navedena zakonska iznimka svode se, sažeto, na utvrđenje da je stavkom 5. članka 17. Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica izrijekom propisano da se ona primjenjuje samo na one prostore koji (već) imaju obilježja vjerskog objekta. Stoga se podnositelja ustavne tužbe nije moglo osloboditi od obveze plaćanja poreza budući da navedena zakonska odredba »ne glasi da vjerska zajednica ne plaća porez na promet nekretnina kada stječe objekte koji će postati vjerski objekti ili koji će imati namjenu vjerskog objekta«. Ustavni je sud primijetio da se navedenim utvrđenjima, u formalnom smislu, nema što prigovoriti jer stavak 5. članak 17. Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica, gramatički čitan, doista tako i glasi.

Međutim, Ustavni je sud istaknuo da je zadaća sudova, dakle, i Upravnog suda, kao i upravnih tijela, tumačiti pravne norme polazeći od cilja i svrhe koji je zakonodavac želio postići njihovim propisivanjem te da u skladu s tako utvrđenom svrhom primjenjuju mjerodavnu normu u skladu sa specifičnim okolnostima konkretnog slučaja. Koju će metodu interpretacije sud primijeniti, stvar je njegova odabira i nije predmet ustavnosudske ocjene, pod uvjetom da način na koji je sud tumačio i primijenio mjerodavno materijalno pravo u svakom pojedinom slučaju ima racionalnu osnovu i objektivno opravdanje.

Polazeći od stajališta upravnih tijela i Upravnog suda, Ustavni sud je u Odluci naveo da bi navedenim tumačenjem proizlazilo da vjerska zajednica nikad ne bi mogla kupiti određeni prostor (poslovni prostor) koji već nije vjerski prostor, koji se ne koristi za obavljanje vjerskih obreda. U potvrdu takva njihova pristupa dodatno govori činjenica da su se pozvali na klasifikaciju vrsta građevina i objekta koje je kao vjerske odredio Državni zavod za statistiku na temelju članka 12. Zakona o državnoj statistici (v. točku 3. obrazloženja odluke). Ustavni je sud primijetio da bi to, ako bi se prihvatilo navedeno stajalište, značilo da niti jedna vjerska zajednica nikad ne bi mogla kupiti prostor koji već nema status (nije klasificiran) kao vjerski objekt, odnosno prostor koji služi za vjerske potrebe. Iz takva pristupa proizlazilo bi da bi vjerske zajednice mogle kupovati takve objekte samo jedne od drugih. Takvo se stajalište, prema ocjeni Ustavnog suda, ne čini logičnim i životnim.

Stoga je Ustavni sud ocijenio da je način na koji su nadležna upravna tijela i Upravni sud tumačila i primijenila mjerodavno pravo isuviše formalistički te da nema svoje racionalno opravdanje. U prilog navedenog, prema stajalištu Ustavnog suda, govori rečenica da je člankom 10. Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica o pravnom položaju vjerskih zajednica propisano da se vjerski obredi mogu obavljati u prostorima u kojima su, u skladu s posebnim propisima ,ispunjeni uvjeti za okupljanje većeg broja ljudi. 

Stoga, prema ocjeni Ustavnog suda, da su upravna tijela i Upravni sud članak 17. stavak 5. Zakona o pravnom položaju povezali sa člankom 10. istoga Zakona, za ocjenu ispunjavanja pretpostavki za oslobođenje podnositelja od plaćanja poreza, ispitali bi navode podnositelja, odnosno prikupili potrebne podatke iz kojih bi bilo razvidno za koje se namjene koristi predmetni prostor nakon izvršene kupoprodaje, odnosno u vrijeme donošenja odluke o utvrđenju porezne obveze na tu kupoprodaju. Propustivši tako postupiti, prema ocjeni Ustavnog suda, povrijedili su pravo podnositelja na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavak 1. Ustava.¹²

 
1 Odluka Ustavnog suda, br. U-III-3101/2008 od 24. siječnja 2013., objavljena u Nar. nov., br. 18/13 i na www.usud.hr. 
2 Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01 i 76/10). 
3 Sada Visoki upravni sud Republike Hrvatske (v. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima - Nar. nov., br. 130/11) i Zakon o područjima i sjedištima sudova (Nar. nov., br. 144/10 i 84/11). 
4 Prijašnji Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 53/91 i 103/96 - Odluka USRH), a sadašnji je Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09). 
5 Za dopunu žalbe koju je podnositelj uputio putem Ministarstva, a koja je u nadležnoj Službi Ministarstva zaprimljena 26. listopada 2001., Ministarstvo je ocijenilo da je upućena izvan zakonom predviđenog roka te da se ne može uzeti kao žalba koja bi bila pravodobna. 
6 9. lipnja 2008. B. V. je dala očitovanje u kojem je navela: 
 »(...) 
 1. U predmetnom spisu o izdavanju građevinske dozvole postoji primjerak žalbe od dana 1.08.2001. godine, taksiran s 50,00 kn biljega, te s napomenom da je ista zaprimljena 2.08.2001. godine, s pet priloga. 
 Prijemnog pečata nema iz razloga što je žalitelj donio žalbu osobno u prostorije tadašnjeg Ureda za prostorno uređenje, stambeno komunalne poslove, graditeljstvo i zaštitu okoliša na adresi Šet. F. K., K., a prijemna kancelarija (koja je imala prijemi pečat), je bila na drugoj adresi, Trg braće R. 1, K. (…)« 
7 Uredba o uredskom poslovanju (Nar. nov., br. 38/87, 42/88 i 75/93), koja je važila do donošenja nove Uredbe o uredskom poslovanju (Nar. nov., br. 7/09). 
8 Odluka je objavljena u Nar. nov., br. 128/12 i na www.usud.hr. 
9 Odluka je objavljena u Nar. nov., br. 18/13 i na www.usud.hr. 
10 Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica (Nar. nov., br. 83/02). 
11 V. Odluku u ovom broju lista Informator, u rubrici »Sudska praksa«. 
12 Ustavni je sud i u ovoj odluci podsjetio da zakonom ustanovljena prava ne mogu biti iluzorna, odnosno da ovlašteniku mora razumno i objektivno biti moguće ostvarenje zakonom propisanog prava. U protivnom, ostaje se na razini proklamiranog prava bez stvarne mogućnosti njegova ostvarenja u praksi. Ocjena je Ustavnog suda da osporenom presudom nisu ispoštovana ni ustavna jamstva sudske kontrole upravnih akata (čl. 19. st. 2. Ustava), koja podrazumijevaju stvarnu i učinkovitu, neovisnu i nepristranu sudsku zaštitu od nezakonitih akata tijela državne uprave i drugih tijela s javnim ovlastima.