Prošlo je više od osam godina otkako su predstavnici dviju država u Stockholmu, 4. studenoga 2009., potpisaliSporazum o arbitraži između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Republike Slovenije, a pet i pol godina otkad je Hrvatski sabor, 29. srpnja 2015., jednoglasnom odlukom svih prisutnih zastupnika Zaključkom obvezao Vladu da »pokrene postupak za prestanak Sporazuma o arbitraži«, pozivom na odredbe Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora.

Sporazumom konstituiran arbitražni sud autodestruirao se, nakon razotkrivanja nedopuštenih kontakata između »slovenskog« sudca i slovenske zastupnice u sporu, tijekom kojih je dogovaran način utjecanja na predsjednika Suda i ostale sudce. Zatim je, novi, autokonstituiran sud, nakon privremenog zamrzavanja postupka te autokonkluzije o »povredi malog značaja«, nastavio postupak započet pred onim prvim, te je 26. lipnja 2017., pod predsjedanjem sudca Gilberta Guillauma, objavio odluku o teritorijalnom sporu Hrvatske i Slovenije na moru i kopnu, a objema stranama ostavljen je šestomjesečni rok za njezinu provedbu.

Posljednji dani 2017. godine donijeli su, uz nešto bure, i nemir među ribarima u Savudrijskoj vali alias Piranskom zaljevu,^[1] nakon što je slovenska pomorska policija počela trenirati strogoću i prijetiti prekršajnim kažnjavanjem.

Za razliku od hrvatske strane (Vlade), koja je konstantno isticala i ponavljala potrebu novoga dogovornog načina rješenja spornih graničnih pitanja, slovenska je strana naglašavala konačnost i primjenjivost arbitražne odluke te potrebu dogovora samo o detaljima njezine implementacije. Ipak, uz premijerovo ponavljanje o nepribjegavanju incidentima, slovenska je policija započela kontrolirati sporan dio Vale, dok su državni predstavnici najavljivali obraćanje Sudu Europske unije (u nastavku teksta: Sud EU).

Početak 2018. godine obilježio je dolazak slovenskog predsjednika u sjedište Europske komisije i lobiranje za pritisak na Hrvatsku u smislu implementacije arbitražne odluke o granici. Lobiranje je urodilo plodom. Predsjednik Komisije, nesuđeni luksemburški odvjetnik Jean-Claude Juncker, uz svoj karakterističan body language, 'potpomognut' i od svojih spokespersona (spokeswoman Sofijke Mine Andreeve i spokesmana Solunjanina Margaritisa Schinasa), nakon prethodnog višemjesečnog nuđenja Komisijine posredničke uloge, poprilično je artikulirao svoje (Komisijino) gledište na aktualnu situaciju oko Vale.

Aktualno stajalište Komisije 'povijesno' je izraženo u izjavi spomenutog Solunjanina - »Pozicija Komisije jasna je od srpnja prošle godine, od kada ponavljamo potrebu da se primijeni odluka tog arbitražnog suda. Mi smo spremni ponuditi svoje stručne usluge i olakšati objema državama kako bi počeo primjeren i konstruktivan proces kojim bi se to pitanje jednom i zauvijek zatvorilo«. Predsjednik je to dopunio - »To nije samo bilateralni problem nego i problem koji utječe na cijeli EU-u i u tom duhu je Komisija predložila da posreduje između dviju strana. To je puno važnije pitanje nego što puno ljudi u Sloveniji i Hrvatskoj misle«, te da »Neriješena granična pitanja Slovenije i Hrvatske utječu na perspektivu balkanskih zemalja kad je u pitanju članstvo u EU. Granična pitanja moraju se riješiti ranije.«, a k tome - »Arbitražnu presudu imamo, moramo je poštovati. Komisija pokušava posredovati između dviju pozicija na temelju arbitražne presude. Arbitražni sporazum dio je sporazuma o pristupanju Hrvatske Europskoj uniji. Komisija pokušava posredovati između dviju pozicija na temelju arbitražne presude. Arbitražni sporazum dio je sporazuma o pristupanju Hrvatske Europskoj uniji.“ Uz to je poručio - „Ne želim da se događaju incidenti između dvije zemlje. Mi smo sada u razdoblju kada moramo provjeriti kako možemo napraviti pomak u pravcu provedbe arbitraže i ne bih želio da dvije zemlje uđu u sukob.«, ali uz dodatak da hrvatsko-slovenski granični spor nikoga drugog u Europi ne zanima i da nitko ne zna o čemu se zapravo radi. 

Takvim je izjavama Komisija, moguće, i reagirala na recentno pismo koje je bivši slovenski premijer i ministar vanjskih poslova, aktualni zastupnik u Europskom parlamentu, Alojz Peterle, uputio predsjednicima Europskog parlamenta, Antoniju Tajaniju, Europske Komisije, Jean-Claudeu Junckeru i Europskog vijeća, Donaldu Tusku - a kojega je poanta - »Moguće je novo otvaranje Pandorine kutije na Balkanu.«.

Istovremeno nas, usprkos takvim upozorenjima iz Bruxellesa hrvatski premijer smiruje najavama rješenja, koje je »bliže nego što nam se čini«, dok europarlamentarka Ruža Tomašić sugerira potrebu aktivnijega državnog nastupa, istovremeno postavljajući Komisiji pitanja:

Uz nemirno more u Vali, kopneni dio Sporazuma odnosno arbitražne odluke ostaje relativno miran. No, nemir oko svega uzrokuju i pravno-politička pitanja koja se nadovezuju na ova događanja i situaciju. Trenutačno naglašen slovenski pritisak na Komisiju i njezin angažman upućuje na pitanje - što je s prethodno najavljenim slovenskim obraćanjem Europskom sudu. U kakvom su odnosu tri kraka slovenske državne aktivnosti: tempirana pomorsko-policijska akcija na moru; priprema, makar u najavi, tužbe pred Europskim sudom; te novogodišnja 'romansa' slovenskog predsjednika u sjedištu EU Komisije?

2.  NADLEŽNOSTI SUDA EU – IZJAVE PREDSJEDNIKA SUDA I KOMISIJE

U svezi s mogućom slovenskom tužbom protiv Hrvatske pred Europskim sudom odnosno Sudom EU u Luxemburgu (kojega je Sud, ili Europski sud, jedan od njegovih sudova, rekli bismo - glavni sud) dosta je nezapaženo u hrvatskoj javnosti prošla izjava koju je ljubljanskom Delu dao predsjednik Suda EU Koen Lenaerts krajem netom protekle godine. Ne želeći komentirati predmet graničnog spora između Slovenije i Hrvatske, na pitanja novinara o mogućnostima podnošenja tužbe jedne države protiv druge pred tim sudom, izjavio je da su takve tužbe rijetke, ali da »u sporazumima postoji odredba da države članice mogu pred sudom iznositi tužbu jedne države protiv druge, one to moraju učiniti sporazumno i ako se dogovore da će s time na sud, onda to mogu učiniti.« Na pitanje o mogućnosti iznošenja spora koji nije u kontekstu europskoga prava, izjavio je da na Sud dolaze i slučajevi koji nemaju izravne, striktne veze s europskom pravnom stečevinom, ali da Sud o njima može raspravljati ako se radi o zanimljivim pravnim predmetima, iako se to događa vrlo rijetko. Dodao je: »Upravo nedavno imali smo jedan takav slučaj u vezi s Njemačkom i Austrijom i o njemu smo odlučili prije koji tjedan. Radilo se o bilateralnom sporazumu koji se tiče poreza, a nema nikakve veze s Europskom unijom. Taj predmet smo uzeli u razmatranje i donijeli odluku o adekvatnoj interpretaciji bilateralnog sporazuma o dvostrukom oporezivanju. Tekst doduše ne spada u okvir europskog zakonodavstva, ali su ga dali nama da ga interpretiramo i implementiramo, kako bi se riješio problem između dviju članica Europske unije. Na primjeru spora između Njemačke i Austrije, sud EU-a bi, ako bi tužba bila podnesena, pomogao Sloveniji i Hrvatskoj suglasiti se o tumačenju arbitražnog aranžmana, rekao je. Objasnio je da su Njemačka i Austrija sudu iskazale povjerenje da interpretira njihov bilateralni sporazum, ali su se prije toga morale suglasiti. Radilo se o svojevrsnom presedanu jer su tužbe članica pred sudom u Luksemburgu vrlo rijetke. Tim slučajem pokazali smo put i vjerujem da će ubuduće sličnih slučajeva biti još. Hoće li među njima biti i slovensko-hrvatski slučaj, to će pokazati budućnost. Tehnički je to moguće jer u sporazumima EU-a postoji takav mehanizam.«^[2]

Već se iz tih Lenaertsovih napomena razabire način funkcioniranja Suda EU u međudržavnim sporovima. Jedno je od pitanja i to - radi li se o predmetu koji je obuhvaćen pravom Unije. 

Zanimljiv je Junckerov odgovor na pitanje o tome krši li Hrvatska europsko pravo nepriznavanjem arbitraže. Uzvratio je da »na laka pitanja nema lakih odgovora«. Očito mu je trebalo postaviti teže pitanje za lakši odgovor. Primjerice, je li u skladu s europskim pravom, njegovim načelima, sklapanje sporazuma ili njihova provedba - ucjenom? Ili, je li u skladu s rečenim ako jedna strana minira arbitražni sporazum i postupak, zbog čega dođe do raspada prema sporazumu konstituiranog arbitražnog suda, a zatim ta strana inzistira na prihvaćanju odluke koju je donijelo drugo vijeće, dakle - drugi sud, svojatajući pravo na vlastito takvo konstituiranje, i to bez sudjelovanja druge strane?

Najbolji odgovor na ta hipotetička pitanja dao je Ronny Abraham, još u srpnju 2015., kada ga je Slovenija imenovala članom Arbitražnog suda, nakon što je iz prvotno konstituiranog Suda istupio »slovenski« sudac Jernej Sokolec, glavni sudionik u aferi Pirangate (uz slovensku zastupnicu Simonu Drenik). Ronny Abraham ugledan je europski i svjetski pravnik, uz ostalo profesor međunarodnog prava, međunarodnog javnog prava, ljudskih prava, bio je predsjednik Međunarodnog suda (International Court of Justice) u dvama mandatima, drugi mu je istekao nekoliko mjeseci prije nego što ga je Slovenija izabrala kao »svoga« arbitra u novokonstituiranom Arbitražnom sudu. On je, svega tjedan dana nakon što je bio imenovan za arbitra, te se upoznao s predmetom - dao ostavku na tu dužnost, smatrajući to neprimjerenim »s obzirom na okolnosti«. 

Poznato je da je tada istupio i »hrvatski« arbitar Budislav Vukas, također priznati hrvatski i međunarodni pravnik, fakultetski profesor. Nakon toga je predsjednik Arbitražnog suda Gilbert Guillaume imenovao norveškog pravnika Rolfa Einara Fifea za »slovenskog« sudca, a švicarskog Nicolasa Michela za »hrvatskog« sudca u novom postupku, pred novim vijećem (Sudom).

Prema Ugovoru o EU (UEU) Unija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina (čl. 2., prva rečenica).

Ugovorom o EU naglašen je institucionalni okvir Unije, kojega je cilj promicati njezine vrijednosti, zalagati se za njezine ciljeve, služiti njezinim interesima, interesima njezinih građana i interesima država članica te osigurati koherentnost, učinkovitost i kontinuitet njezinih politika i djelovanja. Unijine su institucije Europski parlament, Europsko vijeće, Vijeće, Europska komisija, Sud Europske unije te Europska središnja banka i Revizorski sud. 

Sud EU obuhvaća Sud (Europski sud), Opći sud i specijalizirane sudove. Njegova uloga definirana je odredbom da: Sud EU osigurava poštovanje prava pri tumačenju i primjeni Ugovora. Pod ugovorima se podrazumijevaju Ugovor o Europskoj uniji i Ugovor o funkcioniranju EU (UFEU), što se obično naziva primarnim pravom Unije. Sekundarno pravo čine normativni akti Unijinih institucija, ponajprije uredbe i direktive.

Odredbom članka 19. stavak 3. UEU-a precizirana je zadaća Suda EU - Sud EU, u skladu s Ugovorima:

a) donosi odluke u postupcima koje pokreću države članice, institucije ili fizičke ili pravne osobe

b) odlučuje o prethodnim pitanjima, na zahtjev sudova država članica, o tumačenju prava Unije ili o valjanosti akata koje su usvojile institucije

c) donosi odluke u ostalim slučajevima predviđenim Ugovorima.

Uz najčešće spominjanu ulogu Suda EU, onu o donošenju presuda tumačeći pravo Unije, taj sud, dakle, odlučuje i u postupcima koje pokreću države članice. Ta je funkcija Suda EU razrađena u odredbama UFEU-a, člancima 258., 259. i 260. (bivši 226., 227. i 228. UEZ-a).

Prvonavedenim člankom aktivna uloga dana je Komisiji, koja, ako smatra da neka država članica nije ispunila neku obvezu na temelju Ugovora te nakon što je dala državi mogućnost očitovanja,daje toj državi 'obrazloženo mišljenje', prema kojemu je ona dužna postupiti u određenom roku. Ako to država ne učini - Komisija predmet može uputiti Sudu EU.

Drugonavedeni članak omogućava državi članici, koja smatra da neka druga država članica nije ispunila neku obvezu na temelju Ugovora, da predmet uputi Sudu EU, ali se prethodno mora s tim obratiti Komisiji.

Nakon što je svakoj od zainteresiranih država pružena prilika da iznese svoje navode i izjasni se o navodima druge strane, u usmenom i pisanom obliku, Komisija daje obrazloženo mišljenje.

Ako Komisija u roku tri mjeseca od dostave predmeta ne da mišljenje, država podnositeljica zahtjeva može predmet uputiti Sudu.

Konačno (čl. 260.), ako Sud EU utvrdi da država članica nije ispunila obvezu na temelju Ugovora, Sud nalaže državi da poduzme potrebne mjere. U nastavku, ako bi Komisija smatrala da država te mjere nije poduzela, može, nakon očitovanja države o tome, predmet uputiti Sudu određujući paušalan iznos ili novčanu kaznu koju je ta država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti, s tim da plaćanje nalaže Sud nakon što utvrdi da država članica nije postupila sukladno njegovoj presudi.

U svakom slučaju, da bi došlo do postupka prema odredbama članaka 258.-260., potrebno je ispunjenje uvjeta - da država članica nije ispunila neku obvezu na temelju Ugovora, dakle na temelju UEU-a i/ili EFEU-a.

U tom smislu i kontekstu treba promatrati pitijsku izjavu predsjednika Lenaertsa slovenskom Delu, kao i eskiviranje odgovora predsjednika Junckera na pitanje o tome krši li Hrvatska nepriznavanjem arbitraže europsko pravo.

Na kraju, treba navesti da je uz navedene slučajeve Sud EU nadležan i u svakom sporu između država članica koji se odnosi na predmet Ugovorâ - ali uz uvjet da mu je spor podnesen na temelju posebnog sporazuma između strana (prema čl. 273., bivši 239. UEZ-a). 

Uz redovito naglašavanje kompromitacije i kontaminacije Sporazuma o arbitraži događanjima u takozvanoj aferi Pirangate, što je dovelo do ništetnosti Sporazuma o arbitraži, nedostatno se ukazuje na odredbu članka 10. stavak 1. Sporazuma.

Prema toj odredbi, obje strane uzdržat će se od bilo kakvog postupka ili izjave koji mogu … ugroziti rad Arbitražnog suda.^[3] Odredba jest smještena u kontekstu održanja statusa quo, ali nedvojbeno i eksplicitno upućuje na mogućnost ugrožavanja rada Arbitražnog suda, dakle njegovo miniranje. No, čak i da takve odredbe nema, opća pravila o poštovanju ugovora i njihovoj ništetnosti odnosno raskidu u slučaju grube povrede - primjenjiva su.

Smatramo, međutim, da je u nastavljenom, zapravo novom postupku došlo do proceduralne povrede koja, neovisno o prethodnom poništenju Sporazuma, oduzima bilo kakav legitimitet nastavljenom postupku, novokonstituiranom arbitražnom sudu i donesenoj odluci.

Naime, ključan dio svakoga ugovora o arbitraži predstavljaju odredbe o konstituiranju arbitražnog suda (vijeća, ili arbitra pojedinca), a osobito one o imenovanju arbitara koje provode same stranke ugovora. U predmetnom hrvatsko-slovenskom Sporazumu to je bilo uređeno odredbom članka 2. stavka 2., prema kojoj će - »Svaka od stranaka imenovati još po jednoga člana Arbitražnoga suda u roku od petnaest dana nakon okončanja imenovanja (troje, nap. M. G.) spomenutih u stavku 1. U slučaju da imenovanje ne bude izvršeno u tom roku, tog će člana imenovati predsjednik Arbitražnog suda.«.

Citirana odredba Sporazuma apsolvirana je urednim konstituiranjem Arbitražnog suda. Međutim, ta odredba nije mogla biti primijenjena nakon raspada, dekonstituiranja oformljenog Suda, do čega je došlo tijekom njegova rada. To pogotovo s obzirom na način na koji je do toga došlo, a opisano je u uvodnom dijelu ovoga teksta. 

Afera Pirangate nedvojbeno je jeopardized the work of the Arbitral Tribunal, ugrozila je Sud i njegov rad, rezultirala je autodestrukcijom Suda. Uz takvo stanje stvari bivši predsjednik bivšega Suda nije više imao pravo rekonstituirati novi sud i nastaviti postupak. 

Taj predsjednik (Gilbert Guillaume) nije čak u donesenoj arbitražnoj odluci ni odlučio o osporenoj arbitražnoj nadležnosti novoga suda. On je to primarno morao učiniti, i to u tenoru (izreci) odluke, te možebitno pozitivnu odluku (tj. odluku u prilog valjanosti novokonstituiranog suda i novog arbitražnog postupka resp. njegova nastavka) primjereno obrazložiti.

Sva pitanja navedena u dijelu rada o ništetnosti arbitražnog sporazuma i postupka, ali i način kako je došlo do sklapanja Sporazuma o arbitraži, Europska bi komisija trebala temeljito razmotriti prije upuštanja u političko, a pogotovo pravno opredjeljivanje. 

Posebno, ako se stvar želi podvesti pod neodređen pojam »vladavine prava«, pa i hrvatsko neprihvaćanje arbitražne odluke povezivati sa slovenskim odustajanjem od brojnih rezervi glede otvaranja i zatvaranja pregovaračkih poglavlja tamo gdje je prepreka povezana s ovim sporom (citat iz čl. 9. st. 1. Sporazuma), kao posljedicom tadašnjega hrvatskog pristajanja na arbitražnu improvizaciju^[4] umjesto povjeravanja odluke hamburškom Međunarodnom sudu za pravo mora ili Međunarodnom sudu Ujedinjenih naroda, treba uvažiti da je već tada taj sporazum bio produkt modusa operandi, koji nije, ili barem ne bi trebao biti, prihvaćen i podržan u međunarodnoj praksi vladavine prava. Jednako kao i aktualno uvjetovanje ulaska Hrvatske u Schengen ili u OECD.

Dakle, nije Hrvatska ta koja je ugrozila rad Arbitražnog suda. Sporazum o arbitraži potpisala je u dobroj vjeri i pod pritiskom rezervi (alias: pod ucjenom). Takva vrsta ugovora podrazumijeva osobito povjerenje i korektnost, ne samo na strani stranaka nego posebno i na strani arbitražnih sudaca. Ovdje je to izostalo na objema stranama. Vladavinu prava, baš kao i arbitražu, minirala je strana koja ju je nametala i uspjela nametnuti.

Stoga tragikomično zvuči poruka politologa Pahora iz Bruxellesa - Mi imamo arbitražnu odluku, a Hrvatska ima samo obvezu provesti je! Usprkos svemu dva naroda još ipak nemaju razloga upitati se - tko nas to zavadi, jer, čini se, toga nema. Sve to nije razlog da se stvar temeljito ne objasni predstavnicima Komisije, koji očito teško odolijevaju intenzivnom pritisku s »arbitražne strane«. Taj je pritisak pojačan, ako ne griješimo u dešifriranju, nakon šifrirane poruke koju je preko stranica ljubljanskog Dela pred Silvestrovo uputio predsjednik Suda EU: ništa od tužbe i postupka pred Sudom bez sporazuma obiju država o tome (v. supra).

Uz navedenu tragikomičnu poruku ide i ona (samo) komična - o otvaranju Pandorine kutije, uz istovremenu konstataciju da u Uniji nitko i ne obraća pozornost na »slučaj« niti zna o čemu se radi. Ovdje uz komiku ide i nedostatak logike kada se tvrdi da »slučaj« kompromitira mirne procese rješavanja pograničnih sporova. Naprotiv, upućuje na pravi put - sporazumno rješenje ili povjeravanje spora kvalificiranoj etabliranoj instituciji. 

Ad hoc arbitraže prepustimo trgovcima i pomorcima.

Prema odredbi članka 10. stavak 1. Sporazuma o arbitraži, obje strane uzdržavat će se od bilo kakvog postupka ili izjave koji mogu ugroziti rad Arbitraže. No, čak i da takve odredbe nema, opća pravila o poštovanju ugovora i njihovoj ništetnosti odnosno raskidu u slučaju grube povrede - primjenjuju se.

[1] Znamo da ovaj morski usjek Slovenci zovu piranskim, a Hrvati savudrijskim. No, redovito ne obraćamo pozornost na to da ga pri tome prvi zovu zaljevom, a drugi uvalom, valom! Razlika ima svoju geo-psihološku uzročnost. Za Hrvate, s »velikim« morem - to je samo (mala) vala, a za naše susjede, sve u danim relacijama, to je ipak »pravi« zaljev.
[2] Preneseno prema https://www.vecernji.hr/tag/koen-lenaerts-368158.
[3] Prema Sporazumu mjerodavan je engleski tekst, prema kojemu citirana odredba glasi: »Both Parties refrain from any action or statement which might … jeopardize the work of the Arbitral Tribunal.«
[4] Ovih dana imali smo prilike čuti riječi iz usta visokoga državnog dužnosnika iz vremena Sporazuma: »Hrvatska je tražila arbitražu, dobila ju je ...«! Ispravak netočnog navoda, nadati se da se radi o slučajnoj pogreški.