1. OKVIR ZA RASPRAVU
Spuštajući se na praktičnu i empirijsku razinu, svjedoci smo da je dugogodišnje neadekvatno reguliranje upravljanja stambenim fondom, pa i u kontekstu elektroničkih komunikacijskih infrastruktura, otvorila i probleme održavanja stambenog fonda posebno u dijelu održavanja i korištenja tzv. zajedničkih dijelova stambenih zgrada. Štoviše, analizom sudske prakse također možemo izvesti zaključak o postojanju pravnih praznina i prijepornih zakonskih rješenja.

2. PRAVNA VRELA KOJA REGULIRAJU PROBLEMATIKU PROVOĐENJA EKI-JA KROZ (I ISPOD) STAMBENE ZGRADE
Budući da bilo koji model ograničenja vlasništva (i koji nije izvlaštenje)¹ može postati moćno sredstvo koje omogućava ograničavanje odnosno oduzimanje prava vlasništva, normama važećeg pravnog poretka potrebno je utvrditi pretpostavke pod kojima može do toga doći. Stoga Ustav Republike Hrvatske² u čl. 50. propisuje - Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti. Odredbama Zakona o električnim komunikacijama,³ definiran je EKI i druga povezana oprema, tj. pripadajuća infrastruktura i oprema povezana s elektroničkom komunikacijskom mrežom i/ili elektroničkom komunikacijskom uslugom (čl. 2. st. 1. t. 9. ZEK-a). Tehničke uvjete gradnje/postavljanja elektroničke komunikacijske mreže i EKI-ja u poslovnim i stambenim zgradama, kao i obveze vlasnika, odnosno suvlasnika zgrada i operatora koji pružaju elektroničke komunikacijske usluge korisnicima u zgradama svojevremeno je podrobno uređivao Pravilnik o tehničkim uvjetima za elektroničku komunikacijsku mrežu poslovnih i stambenih zgrada.⁴ Za sada je temeljni propis koji regulira upravljanje stambenim zgradama Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.⁵ On predstavlja jedan od kompleksnijih zakona u hrvatskom pravom poretku i njegova je unutarnja struktura kao i priroda predmeta koji uređuje iznimno osjetljiva. Riječ je o sistemskom zakonu koji se odlikuje izrazitom unutarnjom povezanošću i interakcijom svojih odredbi. Složenost ZoV-a, ali i vlasničkih odnosa u cjelini, zahtijeva da donositelj odluka o zakonodavnim reformama temeljito poznaje strukturu, funkcioniranje i načela ZoV-a, uključujući ne samo materijalnopravne posljedice, već i procesnopravne reperkusije izmjena pojedinih odredbi. Situacija je posebno kompleksna zbog toga što je materija vlasničkih odnosa fragmentirana u velikom broju zakona, pa tako i u ZEK-u te podvrgavana konstantnoj žurnoj reformi. Dodatna otežavajuća okolnost zadiranja u normativno tkivo ZoV-a je njegova već spomenuta organska priroda jer je riječ o zakonu koji zadire u ljudska prava. Povezujući navedeno s potrebama operatora elektroničke komunikacijske infrastrukture (u nastavku teksta: operator) za gradnjom, održavanjem, razvijanjem i korištenjem infrastrukture diljem Republike Hrvatske, da bi mu to bilo moguće, operatoru je na nekretninama kroz koje prolazi trasa elektroničke komunikacijske mreže nužno potrebno osnivanje prava služnosti - prava imati elektroničke komunikacijske vodove i druge uređaje na tuđim nekretninama. Također, spomenuli bismo Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade⁶, kojim je određeno kada se nekretnina može izvlastiti. U konkretnom slučaju polaganja vodova i drugih uređaja za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu kroz stambene zgrade, radit će se o institutu nepotpunog izvlaštenja nekretnine (vidi infra). Načini procjene vrijednosti nekretnina određeni su Zakonom o procjeni vrijednosti nekretnina.⁷ Pobližu razradu metoda procjene vrijednosti nekretnina, razradu kakvoća nekretnine i interkvalitativno izjednačenje, izvođenje nužnih podataka, odabir metode za procjenu vrijednosti nekretnina, elemente, oblik i sadržaj procjembenog elaborata propisuje Pravilnik o metodama procjene vrijednosti nekretnina.⁸

3. PREDMETNA (SPORNA) NORMA
Odredbama ZEK-a izričito je određeno da, kada se radi o novim poslovnim ili stambenim zgradama, investitor zgrade mora … izgraditi kabelsku kanalizaciju za pristupnu elektroničku komunikacijsku mrežu. Ipak, problematična je situacija u postojećim (starijim) poslovnim i stambenim zgradama (čl. 24. st. 6. ZEK-a), gdje ZEK propisuje da vlasnici izgrađene poslovne ili stambene zgrade moraju omogućiti pristup svim operatorima u svrhu postavljanja, održavanja i razvoja EKI-a i pripadajuće elektroničke komunikacijske opreme (čl. 24., 24.a i 24.b).

4. POSTAVLJANJA PROBLEMA
Dužnost su/vlasnika da omoguće pristup zgradi s pravnog aspekta ne znači da operator može slobodno, bez ikakvih pitanja i odobrenja ući u tuđu nekretninu i raditi što ga je volja da bi postavio, održavao i razvijao EKI. Pristup zgradi podrazumijeva pridržavanje određenih općih propisa (primjerice, o vlasništvu i drugim stvarnim pravima), kao i odredaba ZEK-a. Stoga analizom vlasničkopravnih i imovinskopravnih pitanja provođenja EKI-a kroz stambene zgrade, koji su nastali kao rezultat nedorečene pravne norme i dugogodišnje prakse te sagledavanjem njihova odnosa / kolizije s pravima stanara / suvlasnika, želja je doći do saznanja o pravno-logičkom uporištu predmetne legislative te vidjeti predstavlja li ona povredu prava na mirno uživanje imovine (čl. 24., 24.a i 24.b ZEK-a).

4.1. ČLANAK 1. PROTOKOLA BR. 1. PRAVO NA MIRNO UŽIVANJE IMOVINE
Članak 1. Protokola br. 1. (u nastavku teksta: P 1-1) Europske konvencije⁹ glasi: „Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnoga prava. Ova odredbe, dakle, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni“.

Dakle, slijede relevantna pitanja koja se moraju postaviti pri analizi predstavlja li spomenuta odredba čl. 24.b ZEK-a kršenja prava na imovinu, koje je osigurano P1-1:

1) Postoji li pravo na imovinu u postupcima postavljanja EKI-ja u stambenim zgradama u smislu P1-1.?

U području stanovanja, često je ključno pitanje je li P1-1 primjenjiv. Naime, pitanje koje treba ispitati u konkretnom predmetu jest je li u okolnostima predmeta, kada ih se razmotri u cjelini, potencijalnom podnositelju zahtjeva dodijeljeno pravo na materijalni interes zaštićen P1-1. Mišljenja smo da jest jer je riječ o postavljanju EKI-ja na zajedničkim dijelovima zgrade koji su definirani ZoV-om. Naime, složena pravna priroda etažnog vlasništva može se shvatiti kao spoj isključivog prava vlasništva, suvlasništva i zajedničkog vlasništva u kojem svi navedeni oblici trpe određena odstupanja. Pritom zajedničko vlasništvo je pravo vlasništva više osoba na istoj stvari prema udjelima koji nisu određeni, ni realno ni idealno, ali su odredivi. Stvar može biti u zajedničkom vlasništvu samo na temelju zakona, u konkretnom slučaju ZoV-a. Stvar je u zajedničkom vlasništvu kad na nepodijeljenoj stvari postoji vlasništvo dviju ili više osoba (zajedničara) koje sve u njemu imaju udjela, ali veličina njihovih udjela nije određena, bez obzira na to što je odrediva (čl. 57. ZoV-a).

2) Je li bilo miješanja u to pravo na imovinu? Samim činom postavljanja EKI-ja u zajedničkim dijelovima stambenih zgrada, dakle nad imovinom suvlasnika nesumnjivo je došlo do značajnog miješanja/zadiranja u njihova imovinska prava.

S obzirom na to, moramo ispitati je li miješanje u imovinu bilo opravdano. To može biti slučaj samo ako je miješanje (a) predviđeno zakonom (b) u javnom interesu i (c) u skladu s načelom proporcionalnosti.

Ad a) Analizirajući ovaj segment upravljanja stambenim zgradama bitno je naznačiti prirodu pravnog posla sklapanja sporazuma o izgradnji fizičke infrastrukture i pristupne točke za potrebe cijele zgrade. Ovdje prvenstveno mislimo na određenje predstavlja li sklapanje ugovora, sukladno odredbama ZoV-a, poslove redovite ili izvanredne uprave te s tim u vezi, je li za sklapanje istog potrebna suglasnost svih suvlasnika zgrade ili samo suvlasnika čiji suvlasnički dijelovi čine natpolovičnu većinu. ZoV je definirao u čl. 86. poslove redovite uprave. Između ostalog, poslovima redovite uprave smatra se i …..zasnivanje drugih pravnih odnosa vezanih za postavljanje, održavanje i razvoj elektroničke komunikacijske infrastrukture i plaćanje naknade vlasnicima u skladu s posebnim propisima. Ovdje bi se i usredotočili na problematiku pravnog položaja predstavnika suvlasnika i upravitelja. Naime, predstavnik suvlasnika je ovlašten za predstavljanje i zastupanje suvlasnika prema upravitelju, odnosno trećim osobama i granice njegovih ovlasti određuju se međuvlasničkim ugovorom, koji reguliraju odredbe ZoV-a. O njegovu imenovanju odlučuju isključivo suvlasnici većinom glasova. Koje su ovlasti i obveze predstavnika te ima li i kakvu odgovornost prema suvlasnicima, suvlasnici trebaju odrediti međuvlasničkim ugovorom jer ZoV ne sadrži takvu odredbu. To je posebno bitno jer je u praksi upravljanja zgradama ponekad vidljivo da predstavnik suvlasnika ne ispunjava ulogu koju mu određuje zakon. Često se može primijetiti samovoljno donošenje odluka i financiranje zahvata bez upoznavanja ostalih suvlasnika, a zabilježen je i niz primjera zloporaba na štetu suvlasničke zajednice. Štoviše, iako je zakonska obveza stambenih zgrada da imaju upravitelja, ne postoji obveza da imaju i predstavnika suvlasnika te ga mnoge i nemaju. S druge strane, ZoV definira upravitelja kao punomoćnike, nalogoprimca suvlasnika stambene zgrade, pri čemu su ovlaštenja koja ima definirana ugovorom o upravljanju (prema suvlasnicima) odnosno zakonom (prema trećim osobama). S tim u vezi, kada pregovara i sklapa pravne poslove s trećim osobama, u sklopu svojih ugovornih odnosno zakonskih ovlaštenja, upravitelj to čini u ime i za račun suvlasnika nekretnine (čl. 93. ZoV-a). Tu svakako treba i spomenuti ovlast suvlasnik na čijem je suvlasničkom dijelu uspostavljeno vlasništvo određenog posebnog dijela nekretnine (etažni vlasnik) da, ne tražeći za to odobrenje od ostalih suvlasnika, u skladu s građevinskim propisima, o svome trošku izvršiti prepravke i zadiranje u zajedničke dijelove nekretnine, vezano uz postavljanje navedenih instalacija te mu to ne može zabraniti niti jedan od suvlasnika. Relevantna odredba ZEK-a određuje da ako ne postoji fizička infrastruktura unutar zgrade prilagođena mreži velike brzine i ako operator javne komunikacijske mreže u tom slučaju ima potrebu po zajedničkim dijelovima zgrade postaviti fizičku infrastrukturu i mrežu samo za potrebe pojedinačnih krajnjih korisnika usluga, obvezan je o tome dostaviti predstavniku suvlasnika pisanu obavijest te ponudu za sklapanje sporazuma o izgradnji fizičke infrastrukture i pristupne točke za potrebe cijele zgrade (čl. 24.b ZEK-a).

Ad b) ZEK u članku 3. utvrđuje da je »elektronička komunikacijska infrastruktura, ... gradnja, održavanje, razvoj i korištenje elektroničkih komunikacijski mreža i elektroničke komunikacijske infrastrukture i povezane opreme … od interesa za Republiku Hrvatsku« izgradnja EKM-a, pripadajuće infrastrukture i opreme u zgradama nije samo privatni interes investitora zgrade, nego je također interes Republike Hrvatske, a koji se izražava kroz propisivanje minimalnih standarda EKI-ja i povezane opreme određenih vrsta zgrada. Također, strateškim dokumentima RH zacrtan je razvoj širokopojasnih usluga i omogućavanje nesmetanog pristupa svakog građanina i pravnih osoba takvim uslugama, a nužan preduvjet tomu je adekvatan EKI u poslovnim i stambenim zgradama.

Stoga je u čl. 24. st. 5. ZEK-a propisano da izgrađen EKI zgrade mora omogućiti svim vlasnicima zgrade slobodan izbor operatora elektroničkih komunikacija, a svim operatorima pristup zgradi uz ravnopravne i nediskriminirajuće uvjete. Koliku je važnost zakonodavac dao gradnji i korištenju EKI-ja u zgradama, govore i kaznene odredbe (čl. 120. ZEK-a) kojima su propisane novčane kazne za prekršaj koji počini pravna osoba, odgovorna osoba u pravnoj osobi i fizička osoba koja ne poštuje odredbe čl. 24. st. 5. ZEK-a. Dakle, ako investitor zgrade ne izgradi EKMI primjeren namjeni zgrade koji omogućava svim vlasnicima zgrade slobodan izbor operatora, a svim operatorima pristup zgradi uz ravnopravne i nediskriminirajuće uvjete, tada investitor čini prekršaj za koji može platiti novčanu kaznu navedenu u čl. 120. ZEK-a.

Ad c) Pitanje je li postignuta pravična ravnoteža postaje relevantno tek nakon što se utvrdi da je predmetno miješanje bilo u javnom interesu, da je udovoljilo zahtjevu zakonitosti i da nije bilo proizvoljno. U sličnim slučajevima kada miješanje nije uključivalo izvlaštenje, ECHR će ispitati i je li zakonima omogućen neki oblik naknade za ograničenja koja su trajala određeno vrijeme. Naime, u konkretnom slučaju vlasnici/suvlasnici zgrada ne mogu od operatora naplaćivati nikakvu naknadu. Dakle, uvjeti naknade bitni su za ocjenu pravične ravnoteže te, posebice, pitanja predstavlja li osporena mjera nerazmjeran teret za podnositelje zahtjeva.¹⁰ Štoviše, uzimanje imovine bez plaćanja iznosa razumnog u odnosu na njezinu vrijednost obično će predstavljati nerazmjerno miješanje, a potpuni nedostatak naknade može se smatrati opravdanim na temelju P1-1 samo u iznimnim okolnostima. Analizom prakse domaćih sudova i ECHR-a koja se tiče iznimnih okolnosti vidimo da provođenje EKI-ja kroz stambene zgrade ne konstituira iznimnu situaciju. Nadalje, pri određivanju razmjernosti relevantno može biti i pitanje je li se isti cilj mogao postići manje invazivnim miješanjem u prava podnositelja zahtjeva i jesu li vlasti ispitale mogućnost primjene tih manje nametljivih rješenja. Tu svakako moramo reći da postoje manje invazivna rješenja, ali su znatno skuplja.

5. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
Liberalizacijom tržišta elektroničkih komunikacija, a uz primjenu postojećeg vlasničkopravnog uređenja, pojavili su se mnogi problemi na svakodnevnoj razini koji su vezani uz korištenja nekretnina pravnih ili fizičkih osoba od trećih osoba. Stoga pozitivnopravna analiza pojedinih aspekata provođenja EKI-ja kroz stambene zgrade pokazuje čitav niz paralela, čiji su zajednički nazivnik: dvojbe i otvorena pitanja. U konačnici, kada se prethodna kritika suoči s praksom, moguće je iznijeti zaključke, koji su, čini se communis opinio.

Iz navedenog proizlazi da su gradnja, održavanje, razvoj i korištenje elektroničke komunikacijske mreže i elektroničke komunikacijske infrastrukture od interesa za Republiku Hrvatsku te da operator komunikacijskih mreža ima pravo te aktivnosti provoditi kroz tuđu nekretninu, odnosno zajedničke dijelove tuđe nekretnine, dakako uz prethodno proveden propisani postupak. Ono što smatramo problematičnim jest pravna kvaliteta tog postupka odnosno pravna priroda sporazuma o izgradnji fizičke infrastrukture i pristupne točke za potrebe cijele zgrade.

Na praktičnoj i empirijskoj razini primijećeno je da velik broj zgrada nema predstavnika suvlasnika pa je svakako pitanje može li se sporazum sklopiti sa stanarima. Primjenjujući ciljno i logično tumačenje, koje najbolje izražava vladajuće društvene ciljeve specifičnosti pravnog uređenja odnosa u stambenoj zgradi, mišljenja smo da nema zapreka da se sporazum sklopi i sa stanarima. Ipak, takvo je rješenje neživotno, dakle u praksi neprovedivo. No, bilo bi zanimljivo vidjeti pravni temelj za provođenje EKI-ja kroz stambene zgrade u kojima nema predstavnika suvlasnika, a proveden je EKI?

Nadalje, operatoru su na raspolaganju dvije mogućnosti – ili s vlasnicima nekretnine sklopiti ugovor/sporazum putem predstavnika stanara, za koji smatramo da je ugovor o osnivanju služnosti, u kojemu će sporazumno dogovoriti sve uvjete, prava i obveze glede imanja elektroničkih komunikacijskih vodova i drugih uređaja na nekretnini; ili tražiti da se sve to odredi odlukom suda ili drugoga tijela vlasti (HAKOM-a).

Ako se operator ne uspije s vlasnikom nekretnine sporazumjeti oko sklapanja ugovora (o osnivanju služnosti), preostaje mu jedino da od suda odnosno od drugog tijela vlasti zatraži osnivanje služnosti izvlaštenjem vlasnika odnosno ograničavanjem vlasnika u konzumaciji njegovih vlasničkih prava. Za osnivanje služnosti, odnosno za bilo kakav oblik izvlaštenja, osnovni pravni temelj proizlazi iz Ustava RH koji omogućuje da se zakonom u interesu RH ograniči ili oduzme vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti koja se sada ne isplaćuje.

U konkretnom slučaju polaganja vodova kroz stambene zgrade i drugih uređaja za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu riječ će biti o nepotpunom izvlaštenju nekretnine. Dakle, nepotpuno izvlaštenje predstavlja način ograničenja pravne vlasti vlasnika tako da se prisilnim opterećivanjem vlasnikove nekretnine (privremeno ili trajno), na nekretnini osnuje neko subjektivno pravo, kao što je, primjerice, pravo služnosti, u korist određene treće osobe (operatora), pozivom na javni ili opći interes.

U tom slučaju korisnik izvlaštenja obvezan je vlasniku poslužne nekretnine platiti naknadu za umanjenu tržišnu vrijednost nekretnine zbog osnivanja služnosti.

Štoviše, i temeljem ZEK-a u hrvatskom pravnom sustavu razrađen je institut prava puta pa dosadašnja iskustva pokazuju da su stjecanjem prava služnosti ili drugih stvarnih prava na nekretninama, gdje god je to bilo moguće, operatori nastojali legalizirati izgrađenu elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu, i upravo putem instituta služnosti puta najčešće su uređivali imovinskopravne odnose s vlasnicima nekretnina.