1. Uvod
Vlada Republike Hrvatske uputila je Hrvatskom saboru Prijedlog dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama s konačnim prijedlogom Zakona, o čemu će se glasovati po hitnom postupku (u nastavku teksta: Prijedlog)¹. Dopuna Zakona dio je mjera kojima se nastoji omogućiti žurno i adekvatno postupanje svih nadležnih tijela u novonastalim posebnim okolnostima u svezi s proglašenom epidemijom bolesti COVID-19 i potrebama da se korištenjem podataka o lokaciji zaštite od neposredne ugroze životi i zdravlje ljudi.

2. Prijedlog dopuna Zakona o elektroničkim komunikacijama
Svrha ove dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama je člankom 104.a ugraditi iznimku od odredaba članka 104. kojom se dopušta obrada podataka o lokaciji bez prometnih podataka u cilju zaštite nacionalne i/ili javne sigurnosti, i to u slučajevima kada Vlada Republike Hrvatske proglasi prirodnu nepogodu ili katastrofu, ili kada ministar nadležan za zdravstvo proglasi epidemiju zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti, u skladu s posebnim propisima. Dodatan uvjet za dopuštanje obrade tih podataka je da se u tim slučajevima zdravlje i životi građana bez obrade tih podataka ne bi mogli učinkovito zaštititi. Dopunom se također želi nametnuti i obveza operaterima javnih komunikacijskih mreža i javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga da, na temelju zahtjeva ministra nadležnog za proglašenu prirodnu nepogodu ili katastrofu, odnosno ministra nadležnog za zdravstvo, tijelu državne uprave nadležnom za poslove civilne zaštite osiguraju podatke o lokaciji bez prometnih podataka. Središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove civilne zaštite, odnosno Ministarstvo unutarnjih poslova (MUP), bilo bi ovlašteno za obradu navedenih podataka u opsegu i na način koji je nužan za ostvarenje propisanog cilja i svrhe, a na koju obradu se odgovarajuće primjenjuju posebni propisi o zaštiti osobnih podataka. U skladu s navedenim, predložena je također dopuna prekršajnih odredaba ZEK-a prema kojima bi se propisivalo kažnjavanje novčanom kaznom u iznosu od 50.000,00 do 500.000,00 kn onu pravnu osobu koja ne postupaju u skladu sa zahtjevom nadležnog ministra i ne osigura podatke o lokaciji bez prometnih podataka. Također, zbog osobito opravdanih državnih razloga, predloženo je stupanje na snagu predloženih dopuna ZEK-a prvog dana od dana objave u Narodnim novinama.

Do sada je člankom 104. Zakona o elektroničkim komunikacijama (Nar. nov., br. 73/08, 90/11, 133/12, 80/13, 71/14 i 72/17 – u nastavku teksta: ZEK) bilo propisano da se podaci o lokaciji bez prometnih podataka, koji se odnose na pretplatnike ili korisnike javnih komunikacijskih mreža ili javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga, mogu obrađivati samo u slučaju kada su učinjeni neimenovanima, ili na temelju prethodne privole pretplatnika ili korisnika usluga, na način i u razdoblju potrebnom za pružanje usluge sposebnom tarifom.

Vlada, kao predlagatelj, smatra da je odredba predloženog članka 104.a u skladu s odredbama Opće uredbe o zaštiti podataka², te da je predloženi način ograničenja pojedinih osobnih prava razmjeran  potrebi zaštite zdravlja i života građana u situaciji kada Vlada Republike Hrvatske proglasi prirodnu nepogodu ili katastrofu, ili ministar nadležan za zdravstvo proglasi epidemiju zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti.

3. Iznimke propisane drugim zakonima
ZEK-om je propisana tajnost elektroničkih komunikacija i pripadajućih prometnih podataka u javnim komunikacijskim mrežama i javno dostupnim komunikacijskim uslugama te je zabranjeno slušanje, prisluškivanje, pohranjivanje te svaki oblik presretanja ili nadzora elektroničkih komunikacija i pripadajućih prometnih podataka (čl. 100. ZEK-a), osim kada su u pitanju mjere tajnog nadzora elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, u skladu s posebnim zakonima iz područja nacionalne sigurnosti i kaznenog postupka (čl. 108. ZEK-a).

Tako je Zakonom o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 79/06 i 105/06) propisano da Sigurnosno-obavještajna agencija (SOA) može prema građanima primjenjivati mjere tajnog prikupljanja podataka kojima se privremeno ograničavaju neka ustavna ljudska prava i temeljne slobode ako se podaci ne mogu prikupiti na drugi način ili je njihovo prikupljanje povezano s nerazmjernim teškoćama. Jedna od mjera tajnog prikupljanja podataka je tajni nadzor lokacije korisnika (čl. 33. st. 3. toč. 1. c). Primjenu te mjere odobravaju ravnatelji sigurnosno-obavještajnih agencija.

Jedna od policijskih ovlasti propisanih člankom 13. Zakona o policijskim poslovima i ovlastima (Nar. nov., br. 76/09, 92/14 i 70/19) jest provjera uspostavljanja elektroničke komunikacije koja može obuhvaćati i utvrđivanje položaja komunikacijskog uređaja, kao i utvrđivanje mjesta na kojima se nalaze osobe koje uspostavljaju elektroničku komunikaciju te identifikacijsku oznaku uređaja (čl. 68.). Tu ovlast policija ima u svrhu sprječavanja i otkrivanja kaznenih djela koja se progone po službenoj dužnosti i njihovih počinitelja, sprječavanja opasnosti i nasilja i traganja za osobama i predmetima. Zahtjev pisano odobrava načelnik Uprave kriminalističke policije ili načelnik Policijskog nacionalnog ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta ili načelnik policijske uprave, a u njihovoj odsutnosti osobe koje ih zamjenjuju. Iznimno, ako je to potrebno radi sprječavanja neposredne opasnosti ili nasilja odnosno radi žurnog traganja za osobama, odobrenje može biti dano i usmeno, ali mora biti pisano potvrđeno najkasnije u roku od 24 sata od danog usmenog odobrenja. Odobrenje se temelji na činjenicama iz kojih je vidljivo da se drugim radnjama nije mogao ili se neće moći postići cilj policijskog posla ili bi postizanje tog cilja bilo povezano s nerazmjernim teškoćama. Tako pribavljeni podaci, dakle, koriste se tijekom izvida koje provodi policija, te nemaju dokaznu snagu u kaznenom postupku.

Tek ako policija, na temelju naloga suca istrage, zatraži  putem Operativno-tehničkog centra za nadzor telekomunikacija od operatora javnih komunikacijskih usluga provjeru istovjetnosti, trajanja i učestalosti komunikacije s određenim elektroničkim komunikacijskim adresama, utvrđivanje položaja komunikacijskog uređaja, kao i utvrđivanje mjesta na kojima se nalaze osobe koje uspostavljaju elektroničku komunikaciju, te identifikacijsku oznaku uređaja, i to za registriranog vlasnika ili korisnika telekomunikacijskog sredstva za kojeg postoji sumnja da je počinio kazneno djelo iz čl. 334. Zakon o kaznenom postupku (Nar. nov., br. 152/08, 76/09, 80/11, 91/12, 143/12, 56/13, 145/13, 152/14, 70/17, 126/19) ili neko drugo kazneno djelo za je propisana kazna zatvora teža od pet godina odnosno osobe koja je s njom povezana, na taj način prikupljeni podaci mogu se koristiti kao dokaz u kaznenom postupku (čl. 339.a Zakona o kaznenom postupku). Sudac istrage nalog izdaje temeljem obrazloženog zahtjeva državnog odvjetnika. Iznimno nalog može izdati nadležni državni odvjetnik ako postoji opasnost od odgode i ako ima razloga vjerovati da na vrijeme neće moći pribaviti nalog suca, u kojem se slučaju on mora u roku od 24 sata dostaviti sucu istrage koji onda odlučuje o njegovoj zakonitosti. Podaci pribavljeni na prethodno opisane načine mogu se zatražiti unazad za godinu dana.

Naime, člankom 109. ZEK propisana je obveza operaterima javnih komunikacijskih mreža i javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga zadržavanja podataka (iz članka 110.)  u svrhu zaštite obrane i nacionalne sigurnosti u skladu s posebnim propisima,  na rok od dvanaest mjeseci od dana obavljene komunikacije, a ti podaci obuhvaćaju podatke o lokaciji uređaja, i to samo za navedenu svrhu.

S obzirom na to da iz Prijedloga proizlazi da će podatke o lokaciji uređaja, odnosno osobne podatke operateri na temelju zahtjeva ministra nadležnog za proglašenu prirodnu nepogodu ili katastrofu odnosno ministra zdravstva, dostavljati MUP-u koji je nadležan za poslove civilne zaštite, na taj način omogućava se i olakšava kazneni ili prekršajni progon građana za koje se smatra da su povrijedili zabranu kretanja i time počinili kazneno djelo ili prekršaj. Također, ostaje otvoreno pitanje u koju svrhu sve MUP može koristiti na takav način pribavljene podatke.

4. Zaključak
Prijedlogom nisu precizno definirane situacije u kojima se dopušta obrada podataka o lokaciji  bez prometa podataka ni u kojim se sve slučajevima on može koristiti te nisu navedeni rokovi trajanja mjera niti je išta rečeno o retroaktivnoj primjeni tako prikupljenih podatka. Treba uzeti u obzir da lokacija mobilnog uređaja ne mora nužno označavati mjesto na kojem se nalazi registrirani korisnik jer se on može kretati bez uređaja ili uređaj može koristiti netko drugi. U tom slučaju ograničenje prava na zaštitu privatnosti ne služi učinkovito u zaštiti legitimnog cilja. U normalnim okolnostima ovakve mjere predstavljale bi nerazmjerno kršenje prava na privatnost, pa je ograničavanje temeljnih ustavnih prava i sloboda moguće samo u izvanrednim okolnostima. Tako članak 17. Ustava Republike Hrvatske  (Nar. nov., br. 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14)  propisuje da se pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu ograničiti za vrijeme prirodnih nepogoda, o čemu odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Stoga bi jedino dvotrećinsko odlučivanje o ovakvim ograničenjima ljudskih prava bilo ispravno ustavnopravno postupanje.³

S druge strane,  postavlja se pitanje udovoljavaju li sadašnje okolnosti zahtjevu ograničenja pojedinih osobnih prava i je li to doista nužno provoditi radi zaštite slobode i prava drugih ljudi te zaštite javnog zdravlja. I sam ministar zdravstva nedavno je izjavio da je većina umrlih koji se svakim danom broje i o kojima se svaki dan izvještava umrla s koronavirusom, a ne od koronavirusa2.  S druge strane, predsjednik Republike Hrvatske iznio je podatak da je u siječnju prošle godine u vrijeme epidemije gripe Zarazna bolnica u Zagrebu imala popunjene kapacitete respiratora te da je prije tri godine u siječnju u Republici Hrvatskoj umrlo oko 2.000 ljudi više od desetogodišnjeg prosjeka, a na što se uopće nije reagiralo. Dakle, pitanje je udovoljavaju li uopće predložene mjere kriteriju razmjernosti.

1 https://www.sabor.hr/prijedlog-zakona-o-dopunama-zakona-o-elektronickim-komunikacijama-s-konacnim-prijedlogom-zakona?t=115803&tid=208662

2 Uvodna odredba 46 glasi: Obrada osobnih podataka trebala bi se također smatrati zakonitom ako je potrebna za zaštitu interesa koji je neophodan za očuvanje života ispitanika ili druge fizičke osobe. Obrada osobnih podataka na temelju životno važnih interesa druge fizičke osobe u načelu bi se smjela obavljati samo ako se obrada očito ne može temeljiti na drugoj pravnoj osnovi. Neke vrste obrade mogu poslužiti i za važne potrebe javnog interesa i životno važne interese ispitanika kao, na primjer, ako je obrada potrebna u humanitarne svrhe, među ostalim za praćenje epidemija i njihovog širenja ili u humanitarnim krizama, posebno u slučajevima prirodnih katastrofa i katastrofa uzrokovanih ljudskim djelovanjem

3 Đorđe Gardašević, Pandemija i Ustav Republike Hravatske, Informator, br. 6623.

2 https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/beros-u-saboru-uvjeravamo-zastupnike-da-zdravstveni-sustav-funkcionira-vecina-zarazenih-covidom-19-u-hrvatskoj-umire-s-virusom-a-ne-od-virusa/10211299/