1. Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama
Hrvatski je sabor na svojoj 23. sjednici, održanoj 15. srpnja 2011., »u paketu« sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 90/11) donio Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Nar. nov., br. 90/11), koji je stupio na snagu 10. kolovoza 2011. Tim se Zakonom uređuju uvjeti, postupak i pravne posljedice uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada² (u nastavku teksta: ozakonjenje zgrada) uvažavanjem prostornih, socijalnih, gospodarskih i tehničkih zahtjeva. Na temelju članka 17. stavak 6. navedenoga Zakona, Vlada Republike Hrvatske donijela je Uredbu o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru (Nar. nov., br. 101/11), koja je stupila na snagu 15. rujna 2011. Tom Uredbom određuje se način obračuna naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, pokazatelje s vrijednostima bodova i koeficijenata na temelju kriterija za ocjenjivanje utjecaja nezakonito izgrađene zgrade na prostor, vrijednosti općih korektivnih koeficijenata i dopunskih korektivnih koeficijenata za umanjenje iznosa naknade, te najmanja i najveća vrijednost jediničnih iznosa za položajne zone.

Kako je ozakonjenje zgrada prema navedenom Zakonu u izravnoj svezi s prostornim uređenjem (prostornim planiranjem i uređivanjem naselja) koje je prema važećim propisima³ u djelokrugu jedinica lokalne samouprave, tako se provedba toga Zakona u značajnoj mjeri oslanja na propise i druge opće akte koje su donijele ili trebaju donijeti jedinice lokalne samouprave. To se odnosi, prije svega, na uvjete za ozakonjenje zgrada, a zatim i na naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru i s njom povezanim programom korištenja sredstava prikupljenih od te naknade, koji donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. U nastavku dajemo prikaz odredaba predmetnog Zakona, čija provedba ovisi o spomenutim općim aktima jedinica lokalne samouprave te u prilogu dajemo obrasce (primjere) dvaju takvih akata.

Osnovni uvjeti za ozakonjenje zgrada proizlaze, prije svega, iz definicije nezakonito izgrađene zgrade⁴. Ta je definicija izuzetno značajna, jer su njome određene zgrade za koje se prema predmetnom Zakonu može pokrenuti postupak ozakonjenja. Za zgrade koje se ne mogu podvesti pod navedenu definiciju ne može se pokrenuti postupak ozakonjenja. S tim u svezi valja primijetiti da se zakonodavac nije odlučio na ozakonjenje zgrada koje su izgrađene ili na kojima su izvedeni svi grubi konstruktivni građevinski radovi do 21. lipnja 2011., nego na ozakonjenje takvih zgrada koje su evidentirane na digitalnoj ortofoto karti (DOF5) u mjerilu 1:5000 Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske od tog datuma. Takvo rješenje, nesumnjivo, pridonosi objektivnom, brzom i jednostavnom utvrđivanju zgrada koje mogu biti predmet ozakonjenja.

Uvjeti za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada proizlaze iz podjele nezakonito izgrađenih zgradau dvije skupine. Prvu skupinu čine nezakonito izgrađene zgrade u skladu s planom⁵, tj. zgrade koje su glede namjene, veličine i smještaja na čestici izgrađene u skladu s prostornim planom koji vrijedi na dan stupanja na snagu Zakona. Drugu skupinu čine nezakonito izgrađene zgrade protivne planu⁶, tj. zgrade koje su glede namjene, veličine i smještaja na čestici izgrađene protivno prostornom planu koji vrijedi na dan stupanja na snagu Zakona. Nezakonito izgrađene zgrade na kojima su izvedeni samo svi grubi konstruktivni građevinski radovi …, s obzirom na propisane uvjete i postupak njihovog ozakonjenja, ulaze u skupinu nezakonito izgrađene zgrade u skladu s planom. Pod prostornim planom koji vrijedi na dan stupanja na snagu Zakona, a koji imaju na umu navedene podijele, valja istaknuti, podrazumijeva se prostorni plan »najužeg područja« u obuhvatu kojega se nalazi nezakonito izgrađena zgrada koja se ozakonjuje. Dakle, sukladnost s prostornim planom nezakonito izgrađene zgrade glede namjene, veličine i smještaja na čestici ocjenjuje se u odnosu na detaljni plan uređenja, odnosno urbanistički plan uređenja ako on vrijedi na dan stupanja na snagu Zakona (postoji), a ako ne postoji, tada u odnosu na prostorni plan šireg područja koji je na snazi na dan stupanja na snagu Zakona. 

Zgrade iz obje navedene skupine mogu se ozakoniti ako njihovo ozakonjenje nije isključeno izričitim odredbama predmetnog Zakona sadržanim pod naslovom »Osnovni uvjeti za ozakonjenje zgrada« ili tzv. »eliminacijski kriteriji«, s tim da se nezakonito izgrađene zgrade protivne planu mogu ozakoniti ako su (dodatno) izdane potvrde javnopravnih tijela i suglasnost stranke propisane predmetnim Zakonom⁷. Pritom je mogućnost ozakonjenja zgrada izgrađenih protivno planu glede njihove veličine ograničena, tako da se one ne mogu ozakoniti ako imaju više od jedne etaže nego što je dopušteno planom, odnosno više od dvije etaže od kojih je druga potkrovlje. Primjerice, ako je prostornim planom propisano da se graditi može najviše prizemlje i dva kata (P+2), tada se može ozakoniti zgrada koja ima najviše prizemlje, tri kata i potkrovlje (P+3+Pk) ili ako je prostornim planom propisano da se graditi može najviše prizemlje, dva kata i potkrovlje (P+2+Pk), tada se može ozakoniti zgrada koja ima najviše prizemlje, četiri kata i potkrovlje (P+3+Pk). 

Odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave može se propisati veći broj etaža koji se može ozakoniti od broja propisanog prostornim planom i (uvećanog) predmetnim Zakonom. Ta odluka primjenjuje se samo u postupku ozakonjenja zgrada, a njome se može određivati veći broj etaža za nezakonito izgrađene zgrade unutar i/ili izvan građevinskog područja. Dakle, isključena je mogućnost određivanja većeg broja etaža za pojedine zgrade ili za pojedine zone unutar građevinskog područja. Tu odluku predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave mogu donijeti u roku 60 dana od dana stupanja na snagu Uredbe o načinu izračuna naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, tj. do 14. studenoga 2011. Nakon proteka toga roka odluka se više ne može donijeti. U prilogu 1. ovoga članka dajemo primjer (obrazac) odlukeo broju etaža koje se mogu ozakoniti na nezakonito izgrađenoj zgradi⁸.

»Osnovni uvjeti za ozakonjenje zgrada« ili bolje rečeno »eliminacijski kriteriji«, jer se radi o kriterijima (odredbama) koje isključuju primjenu Zakona, podijeljeni su u četiri skupine.

Prvu i najveću skupinu čine Zakonom propisana područja određena prostornim planovima⁹ koje su donijele jedinice lokalne samouprave. U tom se smislu odredbe predmetnog Zakona ne odnose na nezakonito izgrađenu zgradu, koja se nalazi u području koje je prostornim planom uređenja općine, grada i velikog grada, prostornim planom Grada Zagreba ili generalnim urbanističkim planom, koji vrijedi na dan stupanja na snagu predmetnog Zakona, određeno kao:

- površine izvan građevinskog područja u zaštićenom obalnom području mora u pojasu do 70 m, osim za nezakonito izgrađene zgrade isključivo stambene namjene i zgrade poljoprivrednog i obiteljskog gospodarstva, za koje podnositelji zahtjeva mogu dokazati da su ih stalno koristili za tu svrhu prije 21. lipnja 2011.;

- površine izvan građevinskog područja u nacionalnom parku, parku prirode i regionalnom parku, osim za nezakonito izgrađene zgrade unutar tradicijske naseobine;

- planirani ili istraženi koridori i površine prometnih, elektroničkih komunikacijskih, energetskih i vodnih građevina od važnosti za Republiku Hrvatsku te jedinice područne (regionalne) i lokalne samouprave;

- površine javne i društvene namjene unutar građevinskih područja naselja za sadržaje upravnih, socijalnih, zdravstvenih, predškolskih, obrazovnih (osnovno, srednjoškolsko, visoko obrazovanje), kulturnih i vjerskih funkcija, osim za nezakonito izgrađene zgrade na tim površinama i u skladu s tom namjenom;

- izdvojeno građevinsko područje izvan naselja koje je prostornim planom predviđeno za gospodarsku namjenu (proizvodnja, ugostiteljstvo i turizam, sport) i groblja, osim za nezakonito izgrađene zgrade unutar tog područja i u skladu s tom namjenom;

- poljoprivredno zemljište kategorije osobito vrijedno obradivo (P1) i vrijedno obradivo (P2) zemljište, osim za nezakonito izgrađene zgrade poljoprivrednog i obiteljskog gospodarstva, za koje podnositelji zahtjeva mogu dokazati da su ih stalno koristili za tu svrhu prije 21. lipnja 2011.;

- gospodarska i zaštitna šuma te šuma s posebnom namjenom;

- područje posebne zaštite voda, unutar zone sanitarne zaštite vode za piće;

- eksploatacijsko polje mineralne sirovine.

Drugu skupinu čine područja i zgrade određene posebnim propisima o zaštiti kulturne baštine i zaštiti prirode. U tom smislu ozakoniti se ne mogu zgrade izgrađene unutar arheološkog nalazišta ili zone, kulturno-povijesne cjeline upisane u Listu svjetske baštine i zgrade evidentirane, odnosno registrirane kao pojedinačno kulturno dobro, te zgrade koje se nalaze unutar strogog rezervata, posebnog rezervata, spomenika prirode, park šume ili spomenika parkovne arhitekture. Treću skupinu čine postojeće površine javne namjene, pomorsko dobro i vodno dobro pa se nezakonito izgrađena zgrada ne može ozakoniti ako se nalazi na kojoj od tih površina. Četvrta skupina eliminacijskih kriterija odnosi se na materijal od kojega je zgrada izgrađena, odnosno na način na koji je ona izgrađena. Naime, odredbe predmetnog Zakona ne odnose se na sklop trajno povezan s tlom (kamp kućica, kontejner i sl.), odnosno izgrađen na način i od materijala kojima se ne osigurava dugotrajnost i sigurnost korištenja (baraka i sl.).

Podnositelj zahtjeva dužan je prije izdavanja rješenja o izvedenom stanju platiti naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (u nastavku teksta: naknada), odnosno prvi obrok naknade u slučaju obročne otplate. Naknada se utvrđuje rješenjem o naknadi, koje po službenoj dužnosti donosi isto upravno tijelo koje donosi rješenje o izvedenom stanju, i to nakon što je u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju utvrdilo da su ispunjeni drugi propisani uvjeti za donošenje tog rješenja.

Naknada se plaća jednokratno u roku 30 dana od dana izvršnosti rješenja o obračunu naknade ili obročno. Obročna otplata odobrava se rješenjem o obračunu naknade ako to zatraži podnositelj zahtjeva. Rok obročne otplate ne može biti dulji od dvije godine. Iznos prvog obroka pri obročnoj otplati ne može biti niži od 30% od utvrđene naknade, a isplaćuje se u roku osam dana od dana izvršnosti rješenja o obračunu naknade. Preostali dio naknade isplaćuje se u jednakim mjesečnim obrocima. Iznos drugoga i ostalih obroka uvećava se za kamatu prema eskontnoj stopi Hrvatske narodne banke važećoj na dan donošenja rješenja o obračunu, počevši od dospijeća prvoga obroka. Ako podnositelj zahtjeva ne plati obrok naknade određen rješenjem o obračunu naknade kojim je dopuštena obročna otplata, naplata se izvršava prisilnim putem. Rješenje o obračunu naknade izvršava upravno tijelo koje ga je donijelo, na način i u postupku uređenom propisima o prisilnoj naplati poreznog duga, a o žalbi na to rješenje odlučuje Ministarstvo.

Rješenje o obračunu naknade oglašava se ništavim po službenoj dužnosti ako je rješenje o izvedenom stanju u povodu žalbe ili upravnog spora poništeno, odnosno ako je zahtjev za donošenje tog rješenja pravomoćno odbijen ili odbačen. U tom slučaju Republika Hrvatska i jedinica lokalne samouprave dužne su podnositelju zahtjeva isplatiti (vratiti) plaćeni iznos naknade.

Naknada se utvrđuje prema ocjeni utjecaja nezakonito izgrađene zgrade na prostor¹¹, uz primjenu općih korektivnih koeficijenata¹² i uz primjenu jediničnog iznosa za pripadajuću položajnu zonu, koji se određuje odlukom jedinice lokalne samouprave u kojoj se nezakonito izgrađena zgrada nalazi (vidjeti poglavlje 3.3.). Na iznos naknade obračunan na navedeni način primjenjuju se i dopunski korektivni koeficijenti kojima se umanjuje iznos naknade od 50% do 75% i time uvažava socijalni status podnositelja zahtjeva i svrha njegovog nezakonitog građenja.

Pravo na primjenu tih dopunskih korektivnih koeficijenata ima podnositelj zahtjeva za izdavanje rješenja o izvedenom stanju nezakonito izgrađene zgrade:

- isključivo stambene namjene građevinske (bruto) površine do 400 m², koja je njemu i članovima njegova kućanstva jedina nekretnina na području Republike Hrvatske, koja se ne nalazi u prvoj položajnoj zoni i uz uvjerenje policijske uprave/postaje o mjestu prijavljenog prebivališta do 21. lipnja 2011. na adresi nezakonito izgrađene zgrade ili

- namjene isključivo za obavljanje poljoprivredne djelatnosti (poljoprivredno odnosno obiteljsko gospodarstvo).

Način obračuna naknade, te pokazatelje s vrijednostima bodova i koeficijenata na temelju kriterija za ocjenjivanje utjecaja nezakonito izgrađene zgrade na prostor, vrijednosti općih korektivnih koeficijenata i dopunskih korektivnih koeficijenata za umanjenje iznosa naknade te najmanju i najveću vrijednost u kunama jediničnih iznosa za položajne zone propisala je Vlada Republike Hrvatske Uredbom o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru.

3.3. Odluka o vrijednostima jediničnih iznosa za položaj zone
Odluku o vrijednostima jediničnih iznosa za položajne zone, na temelju članka 17. stavak 7. predmetnog Zakona, donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Tu odluku predstavničko tijelo može donijeti u roku 30 dana od dana stupanja na snagu Uredbe o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru, tj. do 15. listopada 2011. Ako predstavničko tijelo ne donese tu odluku u navedenom roku, prilikom obračuna naknade uzima se najviša vrijednost jediničnog iznosa određena spomenutom Uredbom. U prilogu 2. ovoga članka dajemo primjer (obrazac) odlukeo vrijednostima jediničnih iznosa za položajne zone.¹³

Predmetnom odlukom određuje se vrijednost jediničnog iznosa za smještaj nezakonito izgrađene zgrade u odnosu na najviše pet položajnih zona, koje se podudaraju sa zonama određenim prema propisu o komunalnom gospodarstvu za obračun komunalnog doprinosa (odluka o komunalnom doprinosu). Ako je jedinica lokalne samouprave odredila više od pet položajnih zona, tada se petom zonom, u smislu predmetnog Zakona, podrazumijeva peta i sve zone koje slijede iza pete zone. Vrijednost jediničnog iznosa za smještaj nezakonito izgrađene zgrade predmetnom odlukom određuje se u kunama, unutar najmanjih i najvećih vrijednost (raspona) jediničnih iznosa propisanih Uredbom o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru. Ti su rasponi propisani odredbom članka 5. stavak 2. navedene Uredbe. Prema toj odredbi, jedinice lokalne samouprave vrijednost jediničnog iznosa¹⁴ određuju za pripadajuću položajnu zonu u okviru sljedećih raspona:

- za prvu zonu od 20,00 do 25,00 kuna

- za drugu zonu od 15,00 do 19,99 kuna

- za treću zonu od 10,00 do 14,99 kuna

- za četvrtu zonu od 5,00 do 9,99 kuna i

- za petu zonu od 3,00 do 4,99 kuna.

U slučaju da je jedinica lokalne samouprave odlukom o komunalnom doprinosu odredila tri položajne zone, prema spomenutoj Uredbi vrijednosti jediničnog iznosa podudaraju se s vrijednostima određenima za prvu, treću i petu položajnu zonu. U slučaju da je odredila manje od tri položajne zone, vrijednosti jediničnog iznosa podudaraju se s vrijednostima određenima za prvu i drugu, odnosno prvu položajnu zonu.

Sredstva naknade uplaćuju se u iznosu od 50% u proračun jedinice lokalne samouprave na čijem se području nezakonito izgrađena zgrada nalazi, a u iznosu od 50% u Državni proračun Republike Hrvatske. Sredstva koja su prihod proračuna jedinice lokalne samouprave, koriste se namjenski, za poboljšanje infrastrukturno nedovoljno opremljenih i/ili neopremljenih naselja prema programu koji donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Jedna trećina sredstava koja su prihod Državnog proračuna, koriste se za uspostavu katastra nekretnina u funkciji racionalnog upravljanja zemljištem, povećanje energetske učinkovitosti zgrada i za sanaciju područja koje nije obuhvaćeno ozakonjenjem prema izvanrednom programu, koji donosi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog Državne geodetske uprave i Ministarstva.

Predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave i Vlada Republike Hrvatske dužni su spomenute programe korištenja sredstava naknade donijeti do 31. prosinca 2012.

Prilog 1.

Prilog 2.

1 Stajališta autora iznesena u ovom radu nužno ne predstavljaju službena stajališta Ministarstva u kojemu je zaposlen. 
2 Pojam zgrade definiran je odredbom čl. 2. t. 47. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 76/07, 38/09, 55/11 i 90/11) kao zatvorena i/ili natkrivena građevina namijenjena boravku ljudi, odnosno smještanju životinja, biljaka i stvari. Zgradom se ne smatra pojedinačna građevina unutar sustava infrastrukturne građevine (trafostanice, pothodnici, mostovi i sl. građevine). 
3 Ustav Republike Hrvatske, Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07,125/08 i 36/09) i Zakon o prostornom uređenju i gradnji (Nar. nov., br. 76/07, 38/09, 55/11 i 90/11). 
4 Prema odredbi čl. 2. st. 1. predmetnog Zakona, nezakonito izgrađenom zgradom, u smislu tog Zakona, smatra se nova zgrada (cijela zgrada), odnosno rekonstruirani dio postojeće zgrade izgrađen bez akta kojim se odobrava građenje, odnosno protivno tom aktu, evidentirana na digitalnoj ortofoto karti (DOF5) u mjerilu 1:5000 Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske od 21. lipnja 2011., ako su do toga dana izvedeni: 
- svi građevinski i drugi radovi te ako se koristi ili se može koristiti ili 
- svi grubi konstruktivni građevinski radovi (temelji, zidovi, odnosno stupovi s gredama i stropovi) sa ili bez krovišta i ako su glede namjene, veličine i smještaja na čestici izgrađeni u skladu s prostornim planom koji vrijedi na dan stupanja na snagu predmetnog Zakona. 
5 Čl. 4. st. 1. Zakona. 
6 Čl. 4. st. 2. Zakona. 
7 Prema odredbama čl. 12. Zakona, rješenje o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu protivno planu donosi se: 
- kad su ispunjeni uvjeti odnosno kada je proveden postupak propisan člankom 11. toga Zakona; 
- kad su javnopravna tijela koja prema posebnim propisima u postupku izdavanja lokacijske dozvole utvrđuju posebne uvjete, izdala potvrde da zgrada nije protivna posebnim propisima i 
- kad je suglasnost za donošenje rješenja o izvedenom stanju dala stranka u postupku donošenja tog rješenja, koja je do 21. lipnja 2011., u svezi s nezakonito izgrađenom zgradom, podnijela prijavu građevinskoj inspekciji ili je sudu podnijela tužbu u svrhu zaštite svojega vlasništva ili drugih stvarnih prava. 
8 Primjer (obrazac) preuzet s internetskih stranica Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva - www.mzopu.hr. 
9 Čl. 5. st. 1. predmetnog Zakona. 
10 Uređeno odredbama čl. 16.-21. predmetnog Zakona. 
11 Utjecaj nezakonito izgrađene zgrade na prostor ocjenjuju se prema sljedećim kriterijima: smještaj nezakonito izgrađene zgrade u odnosu na građevinsko područje; odnos iskorištenosti građevne čestice prema maksimalno dopuštenoj prostornim planom, ako se određuje u postupku ozakonjenja; obilježje zaštite i vrijednosti prostora; način građenja; namjena nezakonito izgrađene zgrade; dovršenost nezakonito izgrađene zgrade; odnos građevinske (bruto) površine nezakonito izgrađene zgrade prema maksimalno dopuštenoj prostornim planom; usklađenost namjene nezakonito izgrađene zgrade prema prostornom planu, koji se primjenjuje. 
12 Općim korektivnim koeficijentima uzima se u obzir odnos zgrade koja se ozakonjuje prema aktu kojim se odobrava građenje, usklađenosti s prostornim planom i svrsi građenja zgrade. 
13 Primjer (obrazac) preuzet s internetskih stranica Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva - www.mzopu.hr. 
14 U Uredbi se rabi pojam »iznos jedinične naknade NP«. 
15 Prema odredbi čl. 4. st. 4. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Nar. nov., br. 90/11), ova se Odluka može odnositi na zgrade izgrađene: 
- unutar građevinskog područja 
- izvan građevinskog područja ili 
- unutar građevinskog područja i izvan građevinskog područja (broj etaža može biti isti ili različit), 
o čemu odlučuje gradsko odnosno općinsko vijeće. 
16 O većem broju etaža koje se mogu ozakoniti od broja etaža propisanog Zakonom, odlučuje gradsko odnosno općinsko vijeće. 
17 Broj zona određuje se prema utvrđenom broju zona odgovarajućom Odlukom o komunalnom doprinosu. 
18 Upisuje se stvarna vrijednost iznosa za pojedine položajne zone određene Odlukom o komunalnom doprinosu, koja mora biti unutar raspona propisanog u čl. 5. st. 2. Uredbe.