Pitanja vezana uz pravo vlasništva i njegovo ograničenje spadaju u jedno od najstarijih, ali i najturbulentnijih područja građanskog prava, lako iz dalekih i dubokih povijesnih korijena, obrađena u bezbrojnim komentarima, člancima i raspravama, ona uvijek i iznova otvaraju brojne dvojbe vezane uz moralne i pravne zasade, pa tako u državi kao što je Republika Hrvatska, u kojoj je vladavina prava jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, vezane i uz ustavnopravne odgovore glede zaštite nepovredivosti prava vlasništva, jamstva prava vlasništva, ali i njegova ograničenja, naknade za ta ograničenja i postupak. Domašaj zaštite otežan je time što je život raskošniji od bilo čije mašte, pa tako i zakonodavčeve. Dosljedno tome i zakonodavcu i praksi kako upravnoj, tako i sudskoj, na željenom putu ka ostvarivanju vječnog ideala vladavine prava, pojavljuju se novi problemi i nove zamke. One su ojačane i težnjom zakonodavca da u međunarodne ugovore uvede, u europskim, a možemo kazati i svjetskim integracijama i u ovoj materiji, nadzakonsku snagu tih ugovora.

Ustavna jamstva

U najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske spada i nepredvidivost vlasništva (čl. 3. Ustava Republike Hrvatske - u nastavku teksta: Ustav)¹,²

Ta temeljna odredba Ustava, uz čl. 5. st. 2. Ustava, prema kojem je svatko dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske, putokaz je u primjeni ostalih odredaba Ustava o pravu vlasništva i u odnosu prema pravu vlasništva. Temelj je to ustavnog jamstva prava vlasništva. S tim u skladu Ustav u čl. 48. st. 1. propisuje:

»Jamči se pravo vlasništva.« Na tu se odredbu nadovezuju posebno i odredbe čl. 49. i 50. Ustava. O njima kasnije. Odredbe o vlasništvu nalaze se u nizu propisa. Međutim, u ostvarivanju ustavnih odredaba u vlasništvu, pri njegovoj zakonodavnoj provedbi treba uputiti, prije svega, na Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima koji je stupio na snagu 1. siječnja 1997. godine.³ Prema odredbi čl. 30. Zakona: »1) Pravo vlasništva je stvarno pravo na određenoj stvari koje ovlašćuje svoga nositelja da s tom stvari i koristima od nje čini što ga je volja te da svakoga drugoga od toga isključi, ako to nije protivno tuđim pravima ni zakonskim ograničenjima. 2) U granicama iz stavka 1. ovoga članka vlasnik ima, među ostalim, pravo posjedovanja, uporabe, korištenja i raspolaganja svojom stvari.«

Već iz stavka 1. ove odredbe slijedi da pravo vlasništva nije neograničeno. Vlasnikova prava su ograničena, prema toj odredbi: a) ako je to protivno tuđim pravima, ili b) ako je to protivno zakonskim ograničenjima.4 Prema čl. 140. Ustava, međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava. Stoga je dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, po pravnoj snazi iznad zakona i Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Rim, 4. studenoga 1950.) i Protokol br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Naime, njih je Republika Hrvatska ratificirala Zakonom o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i. Protokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.5 Prema čl. 1. st. 1. Prvog protokola (Pariz, 20. ožujka 1952.): »Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava.« Zakon o vlasništvu propisuje i: a) opća ograničenja i b) posebna ograničenja6.

a) Opća ograničenja

Opća ograničenja temelje se na odredbi čl. 48. st. 2. reč. 1. Ustava. Prema toj odredbi: »Vlasništvo obvezuje.« Pretočeno u zakon uređuje te obveze i čl. 31. Zakona o vlasništvu. On glasi: »Vlasništvo obvezuje i vlasnik je dužan pridonositi općem dobru, pa je općenito prilikom izvršavanja svoga prava dužan postupati obzirno prema općim i tuđim interesima koji nisu protivni njegovu pravu, a osobito: - vlasnik se, a ni itko drugi, ne smije služiti svojim pravom s jedinim ciljem da drugome šteti ili da ga smeta, - vlasnik nije ovlašten zabraniti tuđi zahvat u svoju stvar kad je taj nužan radi otklanjanja štete koja nekome neposredno prijeti, a nerazmjerno da veća od one što iz toga zahvata proizlazi za vlasnika nego je samo ovlašten potraživati naknadu za pretrpljenu štetu, - vlasnik nekretnine nije ovlašten braniti tuđe zahvate poduzete na tolikoj visini ili dubini gdje on nema nikakva opravdanoga interesa da ih isključi.« »Vlasništvo, dakle, nije samo pravo raspolagati svojom imovinom, i iz toga raspolaganja isključiti sve ostale, već i dužnost pripadnosti općem dobru razmjerno obujmu te imovine.«⁷

U tom smislu i ustavnosudska praksa. Naime, u povodu ustavne tužbe u kojoj se kao povreda prava vlasništva, pa tako i ustavnog prava iz čl. 48. Ustava smatra dužnost plaćanja naknade za održavanje zajedničkih dijelova i uređaja u zgradi i snašanja dijela troškova za upravljanje zgradama, Ustavni sud je, odbivši ustavnu tužbu naveo i ovo: »Ustavne odredbe što ih je podnositeljica navela jamče pravo vlasništva, ali propisuju i da vlasništvo obvezuje i da su nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni pridonositi općem dobru. Naznačene ustavne odredbe propisuju i to da je u interesu Republike zakonom moguće ograničiti ili oduzeti vlasništvo uz naknadu tržišne vrijednosti, ali i da su poduzetnička i tržišna sloboda temelj gospodarskog ustroja Republike. Bit ove ustavne tužbe, međutim, svodi se na tvrdnju da podnositeljica, kao vlasnica etažnog stana u zgradi koju je gradila stambena zadruga, nije dužna plaćati naknadu za održavanje zajedničkih dijelova i uređaja u zgradi upravo SIZ-u za stanovanje i upravljanje zgradama, i to iznos naknade koji odredi taj SIZ.

Ustavni je sud ocijenio da podnositeljici ustavne tužbe, time što je obvezana na plaćanje naknade za održavanje zajedničkih dijelova i uređaja u zgradi kao i dijela troškova upravljanja stambenom zgradom, nisu povrijeđena u ustavnoj tužbi navedena ustavna prava. Ovo stoga što ovakvo obvezivanje vlasnika etažnih stanova u zgradi proizlazi iz zakonske regulacije prema kojoj su vlasnici posebnih dijelova zgrada dužni sudjelovati u troškovima održavanja zajedničkih dijelova zgrade.«⁸

b) Posebna ograničenja

Republika Hrvatska je i socijalna država (čl. 1. st. 1. Ustava). Dosljedno tome i socijalna pravda jedna je od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava (čl. 3. Ustava). Zakon o vlasništvu štiti te vrednote kroz posebne odredbe uređene u čl. 32. Zakona o vlasništvu - »Posebna ograničenja.« Taj članak u stavku 1. do 3. glasi: »1) Vlasnik stvari ne smije izvršavati svoje pravo vlasništva preko granica koje su svim vlasnicima takvih stvari postavljene na temelju ovoga ili posebnih zakona radi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. 2) Vlasnik neke od stvari koje su na temelju Ustava posebnim zakonom proglašene stvarima od interesa za Republiku, i za koje je propisan poseban način njihove uporabe i iskorištavanja od strane njihovih vlasnika i ovlaštenika drugih prava na njima, dužan je izvršavati svoje pravo vlasništva s time u skladu, ali mu pripada pravo na naknadu za ograničenja kojima je podvrgnut. 3) Kad je radi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, spomenika kulture, ljudskoga okoliša ili zdravlja ljudi određeno, da je vlasnik na temelju zakona dužan nešto poduzeti glede vlastite stvari, a njega se na to ne može prisiliti, poglavarstvo jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave je ovlašteno uspostaviti privremeno upravljanje tom stvarju (sekvestraciju) primjenjujući na odgovarajući način pravila o privremenom skrbništvu nad ostavinom za slučaj da su nasljednici nepoznati ili nepoznatoga boravišta, ako posebni zakon ne određuje što drugo.«⁹

Zaštita vlasništva - zaštita poduzetničke i tržišne slobode

Načelo nepovredivosti vlasništva iz čl. 3. i jamstva prava vlasništva iz čl. 48. Ustava ugrađeni su i u poduzetničku i tržišnu slobodu kao temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske u smislu odredbe čl. 49. Ustava. On glasi: »Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike. Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjeni su monopoli. Republika potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana i brine se za gospodarski razvitak svih svojih krajeva. Prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu se umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom. Inozemnom ulagaču jamči se slobodno iznošenje dobiti i uloženog kapitala « Cjelovita odredba vodi računa o poticanju i jamstvu poduzetničke i tržišne slobode. Međutim, ona nije lišena i činjenice da je Republika Hrvatska socijalna država te da je načelo socijalne pravde u katalogu najviših ustavnih vrednota iz čl. 3. Ustava, jednako onom o nepovredivosti vlasništva. Stoga se opasnosti koje bi mogla donijeti poduzetnička i tržišna sloboda iz st. 1. i 2. ovog članka sprječavaju ili umanjuju odredbama o zabrani monopola i onima iz st. 3. čl. 49. Ustava. Vlasnička pak prava stečena ulaganjem kapitala i jamstvo inozemnom ulagaču da će svoju dobit i uloženi kapital slobodno iznijeti iz Republike Hrvatske utvrđena su st. 4. i 5. čl. 49. Ustava. To je u biti zabrana državi da zahvati »u pravo vlasništva, da pokušaji novih nacionalizacija ne bi mogli biti provedeni na ustavni način.«¹⁰

Ustavni temelji ograničenja prava vlasništva

Uz već navedeno treba navesti i sljedeće: Ustavne odredbe o nepovredivosti, odnosno o jamstvu prava vlasništva, ne znače da se vlasništvo ne može ograničiti ili oduzeti. U tom smislu, kada je riječ o ograničenjima, čl. 16. Ustava određuje da se slobode i prava mogu ograničiti (dakle i pravo vlasništva), ali samo zakonom da bi se zaštitili: - slobode i prava drugih ljudi, te - pravni poredak, - javni moral i zdravlje. Kod toga Ustav upućuje u članku 16. stavku 2. na potrebu restriktivnog prilaska ograničenju sloboda ili prava. Naime, prema tom propisu svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. lako je to načelo uneseno u Ustav tek prvom Promjenom Ustava Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 113/00), Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj praksi i prije te Promjene Ustava unio ga je kroz svojevrsni ustavnosudski aktivizam, svojom interpretacijom već 1997. godine. Svojim odlukama, još prije prve Promjene Ustava uzdignuo ga je na razinu općeg načela ustavnog prava. Tako: »Ustav predviđa mogućnost ograničavanja sloboda i prava čovjeka i građanina (npr. u čl. 16. st. 2., čl. 43., čl. 50. st. 3., čl. 59. st. 2. čl. 60.). No, svako ograničenje čak i kad je neophodno i zasnovano na Ustavu, predstavlja iznimno stanje, jer odstupa od općih pravila o ustavnim slobodama i pravima. Zbog toga ograničenja trebaju biti ne samo zasnovana na Ustavu, već su razmjerna cilju i svrsi koje se zakonom želi postići, tj. taj se cilj, odnosno svrha mora postići sa što manjim zadiranjem u ustavna prava građana (dakako, ako se ograničenja mogu odrediti stupnjevito). Ovo pravilo o proporcionalnosti, ograničenju, cilju i svrsi koje se zakonom želi postići je opće ustavno načelo, koje je imanentno svim ustavnim odredbama o slobodama i pravima čovjeka i građanina.«¹¹

Iznimka od pravila da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom utvrđena je u čl. 17. Ustava, kojima se pod određenim pretpostavkama to pravo daje i predsjedniku Republike.12 Prema čl. 50. Ustava: »Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti. Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.« Ni prema odredbi čl. 1. Protokola 1, pravo svake fizičke ili pravne osobe na mirno uživanje njezina vlasništva ne može se apsolutizirati. Protokol utvrđuje pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnim da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni. Time se, kad postoje određene pretpostavke, zadire u prava koja proistječu iz Protokola 1. st. 1. o »mirnom uživanju« vlasništva. Europski sud je izgradio svoje stajalište o ravnoteži između pravnog interesa pojedinca i javnog interesa.¹³ Odredbu čl. 50. st. 1. Ustava zakonodavac je pretočio i u Zakon o izvlaštenju.¹⁴ Zakonom o izvlaštenju završava se jedno razdoblje započeto Osnovnim zakonom o eksproprijaciji iz 1947. godine, obilježeno nizom propisa o izvlaštenju - eksproprijaciji.15 Kao obilježje tih propisa mogla bi se navesti - lakoća uzimanja. Naime, u skladu s cjelokupnim tadašnjim društvenopolitičkim sustavom, u kojem je pravo vlasništva bilo tek podređeno, a državno vlasništvo, zatim općenarodna imovina i kasnije društveno vlasništvo imalo primat, pristupilo se institutu izvlaštenja (eksproprijacije) na tome odgovarajući način. Stoga su zapreke izvlaštenju bile blage, a naknada za izvlaštenu imovinu u prvo je vrijeme bila potpuno zanemariva. Ta se situacija trebala izmijeniti od 15. veljače 1968. kad je uveden pojam pravične naknade. Međutim, u sudskoj praksi pojam pravične naknade sporo je poprimao svoj pravni sadržaj (značajni pomak učinjen je nakon donošenja Zakona o eksproprijaciji - Nar. nov., br. 10/78), kad je sudska praksa približila pojam pravične naknade onome što se željelo njime kazati. Međutim, pretpostavke pristupu eksproprijaciji ostale su i dalje vrlo blage. U tome je Zakon o izvlaštenju (ZOI) učinio radikalnu prekretnicu. Utemeljen je na Ustavu Republike Hrvatske. To znači da je utemeljen: - na nepovredivosti vlasništva, - ustavnom pravu vlasništva, - ustavnoj iznimci o mogućnosti izvlaštenja. Takva ustavna odredba upućuje zakonodavca na mogućnost oduzimanja ili ograničenja vlasništva samo kao na strogu, Ustavom utvrđenu, iznimku. Stoga i odredbe Zakona o izvlaštenju, koje se mogu provesti samo u interesu Republike Hrvatske, omogućuju oduzimanje ili ograničenje vlasništva, u sadržaju Ustavom vraćene izvorne građanske ustavnosti vlasništva.

Naknada

Pravo na naknadu za ograničenje iz čl. 50. Ustava treba razlikovati. Naime, različite su odredbe u odnosu na st. 1. čl. 50. Ustava u odnosu na one iz čl. 50. st. 2. Ustava ili pak čl. 52. Ustava (v. o tome u ovom napisu navedeno uz rješenje i odluku Ustavnog suda iz bilješke 16). Ustavom utvrđeno pravo na naknadu u visini tržišne vrijednosti nekretnine odnosi se na nekretnine izvlaštene prema odredbama Zakona o izvlaštenju (ZOI) odnosno drugih zakona koji bi upućivali bilo na čl. 50. st. 1. Ustava, bilo na odredbu ZOIa o naknadi za ograničenje. To jednako vrijedi za potpuno izvlaštenje (čl. 3. ZOIa) kao i nepotpuno ovlaštenje kojim se ograničava pravo vlasništva na nekretnini (služnosti zakupca - čl. 4. ZOI-a), a i na naknadu za privremeno uzimanje u posjed (čl. 5. ZOI-a). Naprotiv, kad je riječ o ograničenjima poduzetničke slobode i vlasničkih prava prema čl. 50. st. 2. Ustava - dakle radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi, tada nema ustavnog jamstva na naknadu u visini tržišne vrijednosti, kao ni za ograničenja na temelju čl. 52. Ustava. O tome je Ustavni sud raspravljajući o ustavnosti odredbe čl. 35. Zakona o lovu u dijelu u kojem nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom nekoliko odredbi tog zakona, naveo u svom rješenju16 i ovo: » 4. Neosnovano osporavaju podnositelji prijedloga ustavnost odredbi Zakona koje se odnose na gospodarsku funkciju lova, navodom da im je time ograničeno privatno vlasništvo i sloboda poduzetništva suprotno ustavnim jamstvima«. Ustavne odredbe za donošenje Zakona su odredbe čl. 2. st. 4., čl. 50. st. 2. i čl. 52. Ustava (podcrtao J. C.). Prema odredbi čl. 2. st. 4. Ustava, Hrvatski sabor, između ostalog, odlučuje o uređivanju gospodarskih odnosa. Na temelju odredbe čl. 50. st. 2. zakonom se mogu ograničiti poduzetnička sloboda i pojedina vlasnička prava radi zaštite interesa države, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Napokon se, kao svojevrsna razrada navedenih ustavnih odredaba, u čl. 52. Ustava pojedinačno nabrajaju prirodna dobra koja, ako se zakonom odredi da su od interesa za Republiku Hrvatsku, uživaju njezinu osobitu zaštitu. Među njima se izrijekom navode zemljište, šume, biljni i životinji svijet. Odredbom čl. 4. Zakona određeno je da je divljač dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, što se prema sadržaju osporenih odredbi kao i Zakona u cjelini, odnosi i na zemljišta na kojem divljač obitava (lovišta), jer su prema definiciji iz čl. 2. t. 1. Zakona divljač zakonom određene životinjske vrste koje slobodno žive u prirodi, na površinama namijenjenima za intenzivni uzgoj divljači ili za njezin uzgoj i razmnožavanje. Prema istoj odredbi (t. 6.) lovište je definirano kao određena površina zemljišta koje predstavlja zaokruženu prirodnu cjelinu u kojoj postoje ekološki i drugi uvjeti za uzgoj, zaštitu, lov i korištenje divljači i njezinih dijelova. Izravna ustavna osnova za zakonsko uređivanje poslova gospodarske funkcije te funkcije zaštite i očuvanja biološke i ekološke ravnoteže prirodnih staništa divljači (uzgoj, zaštita, lov, korištenje divljači i njezinih dijelova) jest odredba čl. 52. st. 2. Ustava, prema kojoj se zakonom određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti. 8. Odredbu čl. 35. Zakona (o sadržaju kako je to propisivao Zakon o lovu - Nar. nov., br. 10/94)17 predlagatelji smatraju nesuglasnom čl. 50. st. 1. Ustava, jer da njome nije propisana naknada tržišne vrijednosti za ograničenja prava vlasništva privatnog zemljišta, kako to jamči navedena odredba Ustava. Nakon podnošenja prijedloga za ocjenu ustavnosti odredbom čl. 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lovu koji je objavljen u Nar. nov., br. 14/ 01, od 21. veljače 2001. (stupio na snagu osmog dana od objave)18 izmijenjena je odredba čl. 35. Zakona glede rasporeda sredstava po osnovi lovozakupnina, no ne i njezinim bitnim odrednicama. Naknada koja je propisana nije suprotna ustavnim jamstvima, jer ustavni temelj osporene odredbe nije odredba čl. 50. st. 1. Ustava, već odredba čl. 52. Ustava, koja u st. 2. propisuje da se zakonom određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenje kojima su podvrgnuti. Prema tome, naknada predviđena osporenom odredbom iz čl. 35. Zakona odgovara onoj predviđenoj u odredbi st. 2. čl. 52. Ustava za ograničenja uporabe i iskorištavanja zemljišta, a ne naknadi tržišne vrijednosti zemljišta iz odredbe st. 1. čl. 50. Ustava. Naprotiv, svojom Odlukom (isti datum, isti broj i iste Narodne novine kao i rješenje iz bilješke 16) kojom je na temelju čl. 36. st. 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu¹⁹ sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti čl. 35. st. 2. Zakona o lovu (izmjena i dopuna Zakona) naveo je: »Navedena odredba Zakona protivna je odredbi st. 2. čl. 52. Ustava prema kojoj naknada za ograničenje uporabe i iskorištavanja zemljišta, nastalo njegovim uključenjem u zajedničko lovište, pripada isključivo i bezuvjetno vlasnicima zemljišta. Jedina pretpostavka za stjecanje prava na naknadu jest da je zemljište određenog vlasnika odlukom o ustanovljenju zajedničkog lovišta uključeno u zajedničko lovište.« U tumačenju ove odluke treba imati na umu i odredbu čl. 33. posebno i st. 3. Zakona o vlasništvu, o naknadi. Ona glasi: »(1) Pravo vlasništva može u interesu Republike Hrvatske biti zakonom oduzeto (potpuno izvlaštenje) ili ograničeno osnivanjem za drugoga nekoga prava glede vlasnikove stvari (nepotpuno izvlaštenje), u kojem slučaju vlasnik ima pravo na naknadu prema propisima o izvlaštenju. (2) Bude li zakonom nekoj vrsti stvari oduzeta sposobnost da bude objekt prava vlasništva, to za dotadašnje vlasnike takvih stvari proizvodi jednake pravne učinke kao da je glede tih stvari provedeno potpuno izvlaštenje. (3) Ako je vlasnik glede neke svoje stvari podvrgnut ograničenjima radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša ili zdravlja ljudi, koja od njega, ali ne i od svih ostalih vlasnika takvih stvari, zahtijevaju težu žrtvu, ili ga inače dovode u položaj nalik na onaj u kojem bi bio da je provedeno izvlaštenje - on ima pravo na naknadu kao za izvlaštenje. (4) Ne bude li razlog radi kojeg je bilo provedeno neko izvlaštenje ostvaren u propisanom, odnosno razumnom roku, izvlaštenik ima pravo zahtijevati da se uspostavi prijašnje pravno i faktično stanje koliko je to najviše moguće, ali tada smije zadržati samo onoliko od primljene naknade koliko je na gubitku u odnosu na stanje kakvo bi prema redovitom tijeku stvari bilo bez izvlaštenja.«

Postupak izvlaštenja

Prema odredbama ZOI-a postupak izvlaštenja uključivo i utvrđivanje naknade za izvlaštenu nekretninu (Glave IV. i V. ZOI-a) provodila su nadležna tijela uprave.20

Prema čl. 21a ZOI-a o izvlaštenjima: a) u prvom stupnju odlučuje ured državne uprave nadležan za imovinskopravne poslove u županiji, odnosno Ured Grada Zagreba nadležan za imovinskopravne poslove, a b) u drugom stupnju odlučuje ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa. Do 20. prosinca 2001. sudska zaštita u upravnom sporu bila je osigurana pred Upravnim sudom Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Upravni sud). Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 8. studenoga 2000., br. U-l745/1999. (Nar. nov., br. 112/00) bile su ukinute odredbe čl. 22., čl. 25. t. 7. i čl. 36. Zakona o izvlaštenju.21 Osnovni razlog ukidanja je što je prema shvaćanju Ustavnog suda bio povrijeđen čl. 6. st. 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih prava i temeljnih sloboda prema kome: »Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi (podcrtao J. C.) ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj ...... To vrijedi i danas, ali s tim da je time povrijeđeno i ustavno pravo iz čl. 29. Ustava. Prema st. 1. toga članka: »Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama (podcrtao J. C.), ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.« Povredu Konvencije Ustavni sud nalazi u tome što Upravni sud nije sud pune jurisdikcije, to može biti sud koji ispunjava ove uvjete: »Prvo, da ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim riječima samostalno utvrditi činjenično stanje kad god stranka pobija pravilnost i potpunost njegova utvrđenja u upravnom postupku, neovisno o tome odlučuje li o zakonitosti upravnog akta ili izravno odlučuje o pravu tužitelja na koje se upravni akt odnosi; Drugo, da ima pravo i dužnost odrediti i održati usmenu i kontradiktornu raspravu kad god je riječ o tužbi protiv upravnog akta kojim je odlučeno o nekom građanskom pravu ili obvezi odnosno da je svatko dužan održati raspravu kad to stranka u postupku zahtijeva.«

Nakon uvida i raščlambe odgovarajućih odredaba ZUS-a Ustavni je sud utvrdio da Upravni sud Hrvatske ne ispunjava u zadovoljavajućoj mjeri nijednu od navedenih pretpostavki.

Što se tiče utvrđivanja činjeničnog stanja Upravni ih sud u pravilu ne utvrđuje već prema odredbi st. 1. čl. 39. ZUS-a rješava spor na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. Vezanost Upravnog suda na činjenično stanje u upravnom postupku primjereno je temeljnoj karakteristici upravnog spora kao spora o zakonitosti upravnog akta. Potrebno je napomenuti da samo u nekoliko zakonom predviđenih situacija Upravni sud može, ako se na to odluči, i sam utvrđivati činjenično stanje. Tako prema odredbi st. 3. čl. 39. ZUS-a Upravni sud može sam utvrđivati činjenično stanje i na njegovoj podlozi donijeti presudu odnosno rješenje: - ako bi poništenje osporenog upravnog akta i ponovno vođenje postupka kod nadležnog tijela izazvalo za tužitelja štetu koja bi se teško mogla popraviti, ili - ako je na temelju javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očito da je činjenično stanje drukčije od onoga utvrđenog u upravnom postupku, ili - ako je u istom sporu već jednom poništen upravni akt, a nadležno tijelo nije postupilo prema presudi. Upravni bi sud također i u slučaju tzv. »šutnje uprave« imao priliku ako se odluči uvažiti tužbu i presudom riješiti upravnu stvar (umjesto da vrati predmet tuženoj strani i odredi u kojem smislu ima donijeti rješenje), samostalno utvrditi činjenično stanje (čl. 42. st. 4. ZUS-a). Sto se, pak, tiče druge pretpostavke, tj. održavanja usmene i kontradiktorne rasprave u postupku odlučivanja, Upravni je sud također ne ispunjava. Naime, prema odredbi čl. 34. st. 1. ZUS-a, Upravni sud o upravnim sporovima rješava u nejavnoj sjednici. Istina, Upravni sud može odlučiti sam ili na prijedlog stranke, da održi usmenu raspravu ako ocijeni da to zahtijeva složenost spora ili bolje razjašnjenje stvari. Pritom, međutim, nije dužan udovoljiti prijedlogu stranke za održavanjem rasprave.«²² Kako je odlučivanje o izvlaštenju također odlučivanje o pravu i obvezi građanske naravi u smislu čl. 29. st. 1. Ustava odnosno čl. 6. st. 1. Konvencije, to prava iz ovih odredbi nisu osigurana u postupku pred Upravnim sudom u upravnom sporu.

Nove odredbe

Odredbom čl. 6. ZIDZOI-a prestala je nadležnost Upravnog suda. Umjesto njega sudska zaštita pruža se prema čl. 3. ZIDZOI-a tako da je iza Glave V. ZOIa dodana Glava V. a i čl. 42.a - 42.h koji se odnose na postupak pred županijskim sudom. Kako ti članci vrlo šturo uređuju postupak pred županijskim sudom, to se na postupak na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o upravnim sporovima23 (čl. 42.b ZOI-a), a preko čl. 60. ZUS-a i odredbe Zakona o parničnom postupku.24 Postupak se pokreće tužbom protiv drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju. Ta se podnosi u roku 30 dana od dana dostave drugostupanjskog rješenja stranci koja je podnosi. Tužba se može podnijeti i zbog »šutnje uprave«, dakle iz razloga što drugostupanjsko tijelo nije u zakonom propisanom roku odlučilo o žalbi (čl. 42.a ZOI-a). Napominjemo da stranka u tužbi ne može iznositi nove činjenice, ali može predložiti nove dokaze u pogledu činjenica koje je iznijela u upravnom postupku. Tužbu prethodno ispituje predsjednik vijeća radi utvrđenja postoje li procesni nedostaci koji onemogućavaju postupanje po tužbi. Ako ih utvrdi, odbacit će tužbu. Protiv rješenja o odbačaju tužbe dopušten je prigovor u roku osam dana od dana primitka rješenja o kojem odlučuje tada vijeće trojice na nejavnoj sjednici (čl. 42.e). Vijeće može rješenjem odbaciti prigovor, odbiti prigovor kao neosnovan ili poništiti rješenje kojim se tužba odbacuje i povodom tužbe nastaviti spor. Vijeće će rješenjem odbaciti tužbu ako to nije učinio predsjednik vijeća. Presudom će, pak, vijeće tužbu uvažiti ili odbiti kao neosnovanu. Ako se tužba uvažava vijeće će: - poništiti drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje i odbaciti zahtjev za izvlaštenje, - poništiti drugostupanjsko rješenje i uputiti predmet drugostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje, - poništiti drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje i uputiti predmet prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje, - poništiti drugostupanjsko rješenje ili poništiti drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje i odlučiti o žalbi, odnosno zahtjevu. O tužbi odlučuje vijeće županijskog suda sastavljeno od tri suca. Odlučuje se na javnoj raspravi osim u dva slučaja: a) kada vijeće odlučuje o prigovoru protiv rješenja predsjednika vijeća zbog odbacivanja tužbe (čl. 42.c st. 4. ZOI-a) i b) u slučaju iz čl. 32. ZUS-a kad rješenje donosi predsjednik vijeća (čl. 42.d ZOI-a). Protiv odluka vijeća nisu dopušteni žalba i revizija. Postupci izvlaštenja su hitni (čl. 42.b i 42.h). Ove bitno izmijenjene odredbe Zakona o izvlaštenju otvaraju još niz pitanja. Na njih ćemo odgovoriti u posebnom članku u jednom od sljedećih brojeva lista.

1 Ustav Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Ustav - pročišćeni tekst Nar. nov., br. 41/00 i 55/01 - isp.)
2 Članak 3. Ustava glasi: “Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.”
3 Nar. nov., br. 91/96, 69/98, te Nar. nov., br. 114/01 - v. čl. 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo - Nar. nov., br. 80/99, 137/99, 22/00 i 73/00.
4 Vidjeti o tome Nikola Gavela: Ograničenja prava vlasništva, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Volumen 19, br. 2/1998, str. 351.
5 Narodne novine - Međunarodni ugovori br. 18/97 od 28. listopada 1997. Pročišćeni tekst Konvencije s protokolima objavljen je u Narodnim novinama - Međunarodni ugovori br. 6/99 od 18. svibnja 1999., a njegov ispravak u broju 8/99.
6 Ovdje se nećemo baviti ograničenjima na temelju pravnog posla prema članku 34. Zakona o vlasništvu.
7 Vidjeti u Smiljko Sokol, Branko Smerdel, Ustavno pravo, Informator, Zagreb, 1998., str. 88.
8 Iz obrazloženja odluke Ustavnog suda od 25. veljače 1998. U-lll-102/1991.
9 Stavove 4. do 7. članka 32. Zakona o vlasništvu navodimo posebno, jer nisu bitni za konkretni napis. Oni glase: (4) U izvršavanju privremenoga upravljanja, poglavarstvo može stvari dati u zakup. (5) Ugovor o zakupu sklapa se na određeno vrijeme. (6) U slučaju iz stavka 4. ovoga članka zakupnina se može koristiti samo za održavanje stvari ili za ispunjenje druge obveze zbog koje je uspostavljeno privremeno upravljanje stvarju. (7) Vlasnik ima pravo na vraćanje posjeda stvari i prije proteka roka iz ugovora, ako u cijelosti isplati uložena sredstva ili ispuni drugu obvezu zbog koje je uspostavljeno privremeno upravljanje stvarju.
10 Vidjeti Sokol, Smerdel, op. cit, str. 88.
11 Odluka i rješenje Ustavnog suda br. U-l-673/1996., od 21. travnja 1999. objavljena u Nar. nov., br. 39/99. O načelu razmjernosti (proporcionalnost) vidjeti i: I. Šprajc, Načelo razmjernosti, Informator br. 4798, od 1. 3. 2000. S. Rodin, Načelo proporcionalnosti - porijeklo, ustavno utemeljenje i primjena, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu. br. 1-2/2000, str. 33. $ Nevenka Šernhorst, Pravno uređenje i primjena načela razmjernosti u praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske, u Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, Godišnjak 8, Hrvatsko društvo za građanskopravne znanosti i praksu, Zagreb, 2001., str. 231.
12 Članak 17. glasi: “U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, Predsjednik Republike. Opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji, a za posljedicu ne može imati nejednakost osoba s obzirom na rasu, boju kože, spol, jezik, vjeru, nacionalno ili socijalno podrijetlo. Niti u slučaju neposredne opasnosti za opstanak države ne može se ograničiti primjena odredbi Ustava o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli, savjesti i vjeroispovijedi."
13 Vidjeti o tome, Donna Gomien, Kratak vodič kroz Europsku konvenciju o ljudskim pravima, Vijeće Europe, Organizator, Zagreb, 1996., str. 109.
14 Nar. nov., br. 9/94, 35/94, 112/00 i sada od 20. prosinca 2001. br. 114/01. Za naziv tog zakona u nastavku teksta rabimo kraticu ZOI.
15 Vidjeti Jadranko Crnić, Komentar Zakona o izvlaštenju, Informator, Zagreb, 1994.
16 Rješenje i Odluka Ustavnog suda od 19. prosinca 2001., br. U-l-494/1995, objavljeno u Nar. nov., br. 4/ 2002.
17 Članak 35. je glasio: .Sredstva uplaćena po lovištu na poseban račun proračuna na ime lovozakupnine iz čl. 14. i čl. 28. st. 5. ovoga Zakona, obračunavaju se i raspoređuju na način: 1,70% sredstva raspoređuje se na ime naknade vlasnicima i ovlaštenicima prava na zemljištu bez prava lova proporcionalno površini koja je obuhvaćena lovištima za koje se uplaćuje lovozakupnina, 2,20% sredstava ostaje na posebnom računu proračuna za namjensko pokriće troškova provođenja ovoga Zakona (ustanovljavanja zajedničkih lovišta, davanja u zakup zajedničkih lovišta, zaštita i čuvanje lovišta koja nisu u zakupu, zaštita divljači na površinama izvan lovišta i dr.), 3,10% sredstava prihod su Republike koja se vode na posebnom računu ministarstva za namjenske troškove provođenja ovoga Zakona." 18 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lovu (Nar. nov., br. 14/01) kojim je izmijenjen čl. 35. Zakona o lovu glasi: ,(1) Sredstva uplaćena po lovištu na poseban račun proračuna po osnovi lovozakupnina iz čl. 14. i čl. 28. st. 6. ovoga Zakona, obračunavaju se i raspoređuju na način: 1,80% sredstava raspoređuje se za naknade vlasnicima bez prava lova razmjerno površini koja je obuhvaćena lovištima za koje se uplaćuje lovozakupnina, 2,20% sredstava ostaje na posebnom računu proračuna županije, odnosno Grada Zagreba za troškove provođenja ovoga Zakona, u svezi s ustanovljenjem zajedničkih lovišta, davanjem u zakup zajedničkih lovišta, zaštitom i čuvanjem lovišta koja nisu u zakupu, zaštitom divljači na površinama izvan lovišta i drugim. (2) Sredstva iz st. 1. t. 1. ovoga članka i sredstva iz čl. 26. st. 1. ovoga Zakona, koja do kraja lovne godine nisu potraživali vlasnici bez prava lova, rasporedit će se općinama i gradovima razmjerno površini  za koju vlasnici nisu potraživali naknade. Općine i gradovi dužni su ta sredstva rasporediti: 1,50% za gradnju lokalne infrastrukture, 2,50% za poticanje kupnje divljači. (3) Način poticanja kupnje divljači odredit će nadležno tijelo općina i gradova koje raspoređuje sredstva." 19 Nar. nov., br. 99/99
20 Prema odredbi čl. 21 .a ZOI-a odnosno čl. 1. i 4. ZIDZOI-a riječi “nadležno tijelo “ zamijenjene su riječima “ured državne uprave”.
21 Članak 22. “Rješenje o prijedlogu za izvlaštenje donosi nadležno tijelo u čijem se području nalazi nekretnina za koju se predlaže izvlaštenje. Prije donošenja rješenja o izvlaštenju, nadležno tijelo saslušat će vlasnika nekretnine. Nadležno tijelo dužno je poučiti vlasnika nekretnine da može podnijeti zahtjev za izvlaštenje preostalog dijela nekretnine u smislu čl. 7. ovoga Zakona i ovu pouku obvezno unosi u zapisnik. Ako je u postupku vlasništvo utvrđeno kao neprijeporno i ako se vlasnik nekretnine ne protivi izvlaštenju, nadležno tijelo mora istovremeno održati i raspravu za sporazumno određivanje naknade za nekretninu koja je predmetom izvlaštenja.” Članak 25. točka 7. ; “Rješenje kojim se prihvaća prijedlog za izvlaštenje, pored ostalog sadrži: 7. obvezu korisnika izvlaštenja glede naknade za izvlaštenu nekretninu: bliža oznaka odgovarajuće nekretnine (čl. 32.) odnosno novčani iznos tržišne vrijednosti s određivanjem roka predaje u posjed odnosno isplate koji ne može biti duži od 15 dana od pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju, ili naznačenje nagodbe u smislu čl. 23. ovoga Zakona, ukoliko je sklopljena.” Članak 36. stavak 3. »O naknadi iz st. 2. ovoga čianka odlučit će nadležno I tijelo. ukoliko o tome već nije odlučilo u rješenju o izvlaštenju nekretnine.”
22 Iz obrazloženja Odluke Ustavnog suda
23 Zakon o upravnim sporovima - SI. I., SFRJ br. 4/77, izmjene i dopune u Zakonu o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 53/91), te Zakon o izmjenama Zakona o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 9/92 i 77/92 — u nastavku teksta: ZUS). Vidjeti o tome i Pero Krijan: Komentar Zakona o upravnim sporovima, Informator, Zagreb, 2001.
24 Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 58/93 i 112/99.