1. Uvodne napomene
Pravo na žalbu ustavno je pravo, zajamčeno člankom 18. Ustava Republike Hrvatske[i] protiv odluka suda, donesenih u prvom stupnju, a može biti samo iznimno isključeno u slučajevima propisanima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.

Ne treba zaboraviti da je novi Zakon o upravnim sporovima[ii] »komplimentiran« kao propis koji donosi niz novih procesnih rješenja u svrhu postizanja veće djelotvornosti upravnog spora i bolje sudske zaštite, dok se najvećom reformom upravnog sudovanja smatra njegova dvostupnost te postupak pred prvostupanjskim upravnim sudom. 

U razmišljanjima o manjkavosti odredbe članka 66. stavak 2. ZUS-a, autorica polazi od mjerodavnih pravnih normi, mogućih procesnih aspekata te zakonske odredbe, zatim od položaja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske kao žalbenog suda i poremećaja nadležnosti s tim u svezi.

Nastojimo, stoga, ukazati na mjerila kvalitete pravne norme, osobito sporne odredbe ZUS-a, da ne bi ograničavali pravo na žalbu više negoli je to dopušteno Ustavom Republike Hrvatske.

Osim članka 18. Ustava Republike Hrvatske, za cjelovitu analizu žalbe u predmetnom kontekstu mjerodavne su i odredba članka 19. stavak 2. Ustava, koji glasi: Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlast, te članka 29. stavak 1. Ustava, koji glasi: Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela. 

Treba svakako spomenuti i odredbu članka 6. stavak 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,[iii] kojom je propisano pravo na pravično suđenje, a koja glasi: Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravo da ... sud pravično ... ispita njegov slučaj. 

Djelotvornost žalbe protiv presude u upravnom sporu nije moguće razmatrati bez primjene članka 13. Konvencije, kojim je propisano: Svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji povrijeđene ima pravo na djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom (...).

Žalba protiv presude donesene u upravnom sporu, uređena je člankom 66. ZUS-a, u kojem je pravo na žalbu ograničeno stavkom 2. toga članka, a koji glasi: (2) Žalba se može podnijeti kada je upravni sud presudom sam odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke. 

Rješavanje stvari od strane upravnog suda u smislu navedene odredbe propisano je člankom 58. stavak 1. ZUS-a, koji glasi: (1) Ako sud utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev, poništiti pobijanu odluku i sam riješiti stvar, osim kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni. Isto postupanje propisano je u stavku 3. toga članka za slučaj kad sud utvrdi da upravno tijelo nije odluku donijelo u propisanome roku. 

Budući da je prema odredbi članka 66. stavak 2. ZUS-a žalba dopuštena samo ako je upravni sud presudom sâm odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke, argumentum a contrario, žalba nije dopuštena ako upravni sud presudom nije sâm odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke. 

Imajući na umu da je Ustav u članku 18. stavak 2. dopuštenost ograničenja prava na žalbu protiv prvostupanjskih sudskih odluka uvjetovao obvezom zakonodavca da zakonom propiše te slučajeve, odredbom članka 66. stavak 2. ZUS-a ti slučajevi ipak nisu propisani onako kako bi stranke upravnog spora, poglavito tužitelje (fizičke ili pravne osobe), jasno i razumljivo uputio u njihovo pravo na žalbu. 

Obveza propisivanja konkretnih slučajeva u kojima je žalba dopuštena (ili nije dopuštena), nadovezuje se na odredbu iz članka 12. stavak 3. točka 1. ZUS-a, kojom je propisano da Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučuje o žalbama protiv presuda upravnih sudova (...) protiv kojih je dopuštena žalba. 

Za navedeni kontekst bitna je i odredba članka 60. stavak 1. ZUS-a, prema kojoj presuda mora sadržavati uvod, izreku, obrazloženje i uputu o pravnom lijeku, dok je u stavku 5. istoga članka propisano: Uputom o pravnom lijeku stranka se obavješćuje može li protiv presude podnijeti žalbu, kojem sudu, u kojem roku i na koji način. 

Brojni su primjeri da presuda upravnog suda nema nikakvu uputu o pravnom lijeku, niti se u njezinu obrazloženju bilo što navodi vezano uz mogućnost ili nemogućnost izjavljivanja žalbe, unatoč navedenoj zakonskoj obvezi. Iz toga se jedino može zaključiti da upravni sudovi, kad odbijaju tužbe građana protiv upravnih akata državnog tijela, svjesno ignoriraju taj dio obvezatnog sadržaja presude, čime ispitujući i ocjenjujući zakonitost odluke i postupanja upravnog tijela i sami postupaju nepravilno i protivno zakonu. Posljedica jest da građani de facto nikada nemaju pravo na žalbu protiv presude upravnih sudova. 

S obzirom na to da upravni sud sâm rješava stvar samo onda kad donosi presudu kojom usvaja tužbu u upravnom sporu (tzv. reformacijska presuda), dakle, kad utvrđuje da je državno tijelo primijenilo zakon u upravnoj stvari na štetu tužitelja, tom se državnom tijelu tada daje pravo da se na tu presudu žali Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Time sa samo pojačava, prema našem mišljenju, ionako nejednak procesni položaj stranaka u upravnom sporu - fizičke ili pravne osobe nasuprot državnog tijela koje je snagom svoga autoriteta rješavalo o pravu, obvezi ili interesu tužitelja, što daje prostora sumnji u neovisnost i nepristranost upravnog suđenja, posebiceo ako se ono odvija samo u jednom stupnju i to pred sucem pojedincem. 

Sve su to opravdani razlozi za propitivanje svrhe i učinkovitosti same dvostupnosti upravnog sudovanja, budući da je novi ZUS ustrojio dvostupanjsko upravno sudovanje upravo zbog toga da se strankama upravnog spora omogući ulaganje žalbe na odluke prvostupanjskih upravnih sudova, a kao dio obveze usklađivanja procesnih pravila hrvatskog upravnog sudovanja s acquis communautaire. 

Sudska kontrola zakonitosti upravnih akata, zajamčena člankom 19. stavak 2. Ustava, ostvaruje se u upravnom sporu, u postupku koji se vodi pred upravnim sudovima, sukladno odredbama ZUS-a, čija je svrha osigurati sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka, povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela (čl.  1. i 2. ZUS-a). 

Upravne sporove rješavaju upravni sudovi, u prvom stupnju, te Visoki upravni sud Republike Hrvatske, u drugom stupnju (čl. 12. st. 1. ZUS-a). Prema članku 63. stavak 1. ZUS-a, prvostupanjska presuda postaje pravomoćna protekom roka za žalbu ako žalba nije podnesena, odnosno danom donošenja, ako žalba nije dopuštena.

Prema odredbama ZUS-a kojima je propisana nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (čl. 12. st. 3.), taj sud nije uvijek žalbeni sud, već samo u slučjevima u kojima je žalba dopuštena, što znači da će se, zbog restriktivnih uvjeta za izjavljivanja žalbe protiv presude upravnog suda, upravni sporovi okončavati već pred prvostupanjskim upravnim sudom. S druge strane, zbog nove nadležnosti Visokog upravnog suda u odnosu na ocjenu zakonitosti općih akata, taj sud sada ima ovlasti koje su izvorno pripadale Ustavnom sudu Republike Hrvatske. 

Procesnim pravilom da je žalba dopuštena samo ako je upravni sud sâm odlučio o pravu ili obvezi tužitelja (čl. 66. st. 2. ZUS-a), ograničava se pravo pojedinca ili pravne osobe da o zakonitosti odluke donesene u prvostupanjskom upravnom sporu odlučuje Visoki upravni sud Republike Hrvatske, pa se postavlja pitanje osigurava li takvo zakonsko uređenje pravo na žalbu u upravnom sporu kao djelotvorno i učinkovito ostvarivanje jamstva iz članka 19. stavak 2. Ustava. 

Naime, navedene okolnosti nedvojbeno dovode u pitanje cjelovito ostvarivanje ustavnog jamstva sudske kontrole zakonitosti upravnih akata iz članka 19. stavak 2. Ustava, pa se ukazuje i na stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske,[iv] prema kojem sudska kontrola upravnih akata podrazumijeva stvarnu i učinkovitu, neovisnu i nepristranu sudsku zaštitu od nezakonitih akata tijela državne uprave i drugih tijela s javnim ovlastima.

Odredbom članka 66. stavak 2. ZUS-a dovedena je u pitanje djelotvornost samog upravnog sudovanja, prema našem mišljenju, osobito stoga što je druga pravna zaštita, u smislu odredbe članka 18. stavak 2. Ustava, osigurana u tom slučaju samo podnošenjem ustavne tužbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Ustavni sud tada obavlja zadaću drugostupanjskog upravnog suda, koja će okolnost, zbog očekivanog povećanog priljeva takvih ustavnih tužbi, zasigurno otvoriti pitanje poremećaja nadležnosti.[v] 

Procesna posljedica zakonodavnog uređenja da Visoki upravni sud samo iznimno odlučuje o žalbama protiv presuda upravnih sudova je ta da će se stranke upravnog spora, poglavito građani kao tužitelji, sa svojim prigovorima glede nezakonitosti presuda upravnih sudova, obraćati Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Tako je ustavna tužba, a ne žalba u upravnom sporu, postala redovito pravno sredstvo za sudsku kontrolu u smislu članka 19. stavak 2. Ustava.

Stoga se stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske iz navedene Odluke i izvješća u svezi s poremećajima nadležnosti mogu, mutatis mutandis, primijeniti i u slučaju članka 66. stavak 2. ZUS-a, budući da će podnositelji ustavne tužbe, izjavljene protiv presude prvostupanjskog upravnog suda, očekivati da Ustavni sud odluči o zakonitosti odluke upravnog suda, što bi definitivno bilo izvan ustavne nadležnosti toga suda (čl. 129. Ustava), osobito njegove temeljne zadaće da jamči poštovanje i primjenu Ustava (čl. 2. st. 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske).[vi]

Sukladno tome, nastaje poremećaj ustavnih nadležnosti između Ustavnog suda Republike Hrvatske i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, jer postojeći zakonski okvir ne omogućava građanima da u odnosu na svaku presudu prvostupanjskog upravnog suda ostvare pred drugostupanjskim upravnim sudom ustavno jamstvo iz članka 19. stavak 2. Ustava.

Razmatranje poremećaja nadležnosti ne bi bilo potpuno, a da se ne spomene članak 78. ZUS-a, kojim je uređen zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude upravnog suda ili Visokog upravnog suda Republike Hrvatske. Naime, stranke u upravnom sporu mogu radi povrede zakona predložiti Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske da taj zahtjev podnese Vrhovnom sudu Republike Hrvatske, koji može zahtjev odbiti ili usvojiti te presudu upravnog suda ukinuti ili preinačiti. 

Bez obzira na to što Vrhovni sud Republike Hrvatske u odlučivanju o tom zahtjevu ima ovlasti pune jurisdikcije (revizijske ovlasti), kojima taj sud, u okviru svojih ustavnih ovlasti, osigurava jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana,[vii] zahtjev ne otklanja navedeni poremećaj nadležnosti budući da on kao izvanredno pravno sredstvo nema suspenzivni učinak u odnosu na ustavnu tužbu, u smislu članka 62. stavak 3. UZUS-a.[viii]

Ustavnim pravom na pravično suđenje, zajamčenim člankom 29. stavak 1. Ustava, osigurava se svakome pravo na sud, odnosno pravo da od suda traži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u svezi sa svojim pravima, obvezama i interesima. Riječ je o pravu na pristup sudu. Jamstva prava na pravično suđenje iz te ustavne odredbe primjenjuju se i na postupak pred upravnim sudom (upravni spor).[ix] Važno je spomenuti i ovo stajalište Ustavnog suda[x]: Bilo bi nezamislivo da članak 29. stavak 1. Ustava osigurava postupovna jamstva strankama u sudskim postupcima - poštenost, javnost, brzinu - a da im ne osigurava i ne jamči da će se u njihovim predmetima donijeti konačna odluka o njihovim pravima. 

Vezano uz temu koja je predmet ovog članka, nameće se pitanje je li u donošenju presude protiv koje temeljem odredbe članka 66. stavak 2. ZUS-a nije u dopuštena žalba višem upravnom sudu zbog toga što upravni sud nije sâm rješavao o stvari, upravni sud postupao i sudio kao sud pune jurisdikcije, odnosno, je li upravni spor u kojem je donesena presuda protiv koje žalba iz navedenih razloga nije dopuštena, spor pune jurisdikcije. Odgovor bi mogao biti da se presuda koju donese upravni sud u prvom stupnju, a protiv koje temeljem osporene odredbe članka 66. stavak 2. ZUS-a nije dopuštena žalba višem upravnom sudu, ne može smatrati odlukom suda pune jurisdikcije, jer upravni sud u slučaju kad sâm ne rješava o bîti stvari niti ne sudi kao sud pune jurisdikcije, zbog čega niti upravni spor ne može biti spor pune jurisdikcije.

Od brojnih stajališta Europskog suda, o sadržaju članka 6. stavak 1. Konvencije, kojim se jamči pravo na pravično suđenje, navodi se slučaj Lesjak protiv Hrvatske,[xii] u kojem je navedeno da taj članak sadržava pravo na sud, tj. pravo na pristup sudu pokretanjem sudskog postupka; da bi ono bilo djelotvorno, pojedinac mora imati jasnu i stvarnu mogućnost osporavanja akta kojim se narušavaju njegova prava; ono nije apsolutno, već može podlijegati ograničenjima koja, međutim, ne smiju ograničiti niti umanjiti pristup sudu na način i u mjeri kojom bi bila narušena sama bît toga prava. 

U slučaju povrede prava iz Konvencije, uključivo i onih vezanih uz pravičnosti suđenja, pravo na djelotvorno pravno sredstvo osigurava članak 13. Konvencije, koji glasi: Svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji povrijeđene ima pravo na djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom (...).

Uskraćivanje prava na pravno sredstvo (žalbu) protiv prvostupanjske sudske odluke, s posljedicom da se bilo kakav nedostatak prvostupanjskog postupka ne može ispraviti pred višom instancijom, Europski sud je u predmetu XY protiv Hrvatske[xiii]utvrdio povredu prava na pravično suđenje iz članka 6. stavak 1. Konvencije. U toj presudi Europski je sud naveo da se pravna sredstva čije ulaganje ovisi o diskrecijskim ovlastima državnih tijela, u predmetnom kontekstu upravnog suda, a koja zbog toga nisu izravno dostupna, ne mogu smatrati djelotvornim pravnim sredstvima u smislu Konvencije.

Zbog ograničene mogućnosti pristupa Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, stranke podnose ustavne tužbe protiv odbijajućih presuda upravnih sudova, očekujući da će Ustavni sud Republike Hrvatske osigurati jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost građana, odnosno sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata i upravnih presuda, a to nije njegova ustavna nadležnost.

Odredba članka 66. stavak 2. ZUS-a ograničava se, stoga, na načelo prava na pristup sudu, odnosno prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavak 1. Ustava i člankom 6. stavak 1. Konvencije. Ta odredba ZUS-a, prema našem mišljenju, ugrožava samu bît prava na žalbu, što zasigurno nije u skladu s europskim standardima funkcioniranja pravne države.

Odredba članka 66. stavak 2. ZUS-a zbog svoje nedorečenosti (podnormiranosti) u pojedinačnim upravnim stvarima pred upravnim sudovima, uzrokuje neprihvatljive procesne učinke, što se protivi ustavnim načelima vladavine prava i pravne sigurnosti, kao i ustavnim jamstvima dostupnog i djelotvornog pravnog sredstva, upravnosudske kontrole zakonitosti upravnih akata te pravičnog suđenja. 

O kvaliteti te zakonske odredbe treba prosuđivati temeljem kriterija koje je postavio, i europskih standarda koje je prihvatio Ustavni sud Republike Hrvatske, budući da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava. 

S obzirom na to da ograničenje prava na žalbu u prvostupanjskom upravnom sporu, propisano člankom 66. stavak 2. ZUS-a, daje prostora sumnji u smisao te odredbe, razmatranju je li ona dovoljno jasna u svom domašaju i primjeni, te ograničava li ona pravo na žalbu više negoli je to dopušteno Ustavom Republike Hrvatske, mjerodavno i obvezujuće stajalište o tome može dati samo Ustavni sud Republike Hrvatske u postupku ocjene njezine ustavnosti. Stoga završno citiramo stajalište toga suda o važnosti razumijevanja sadržaja i cilja pravne norme, a koje glasi: 

1 Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr. 76/10 i 85/10 - proč. tekst.2 Nar. nov., br. 20/10 i 143/12 - u nastavku teksta: ZUS.3 Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, 8/99, 14/02 i 1/06 - u nastavku teksta: Konvencija.4 Odluka, br. U-III-6002/11 od 11. listopada 2012. (Nar. nov., br. 121/12).5 O kakvim je problemima u svezi s poremećajima nadležnosti riječ, možemo naći, primjerice, u Odluci, br. U-I-1569/04 od 20. prosinca 2006. (Nar. nov., br. 2/07) i Izvješću Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-X-835/05 od 24. veljače 2005., vezano uz ograničenja prava na reviziju.6 Nar. nov., br. 99/99, 29/02 i 49/02 - proč. tekst - u nastavku teksta: UZUS.7 Prema čl. 119. st. 1. Ustava, Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. 8 Člankom 62. UZUS-a propisane su pretpostavke za podnošenje ustavne tužbe, koja se može podnijeti tek kad je iscrpljen drugi dopušteni pravni put. Odredba st. 3. glasi: (3) U stvarima u kojima je dopušten upravni spor, odnosno revizija (...), pravni put je iscrpljen nakon što je odlučeno i o tim pravnim sredstvima. 9 Riječ je o ocjenama Ustavnog suda Republike Hrvatske iz Odluke, br.: U-III-6070/10 od 30. lipnja 2011. (Nar. nov., br. 9/11), u kojoj je ponovljeno i stajalište Europskog suda da su pravila koja uređuju formalne »korake« koji se moraju poduzeti pri podnošenju pravnog sredstva usmjerena na osiguranje »pravilnog upravljanja pravdom« (proper administration of justice), osobito pravne sigurnosti (legal certainty).10 Odluka, br. U-III-1414/12 od 19. prosinca 2012. (Nar. nov., br. 10/13).11 Zakonom o izmjenama i dopunama ZUS-a (Nar. nov., br. 143/12, na snazi od 28. prosinca 2012.), izmijenjena je odredba čl. 14. st. 1. ZUS-a o sastavu suda, tako da sada u prvostupanjskom upravnom sporu uvijek sudi sudac pojedinac. 12 Zahtjev, br. 2594/06, presuda od 18. veljače 2010. 13 Zahtjev, br. 5193/09, presuda od 3. studenoga 2011.14 Odluka, br.: U-I-722/09 od 6. travnja 2011. (Nar. nov., br. 44/11).