1. DOKAZIVANJE JEDNAKOVRIJEDNOSTI
Člankom 20. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna Zakona o javnoj nabavi (u nastavku teksta: Nacrt prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a)¹ predloženo je da se članak 210. stavak 3. Zakona o javnoj nabavi izmijeni te da glasi: „(3) U slučaju iz stavka 2. ovoga članka, ponuditelj je dužan dokazati jednakovrijednost ponuđene robe, radova ili usluga.“ Važeći članak 210. ZJN-a propisuje: „(1) Tehničke specifikacije ne smiju upućivati na određenu marku ili izvor, ili određeni proces s obilježjima proizvoda ili usluga koje pruža određeni gospodarski subjekt, ili na zaštitne znakove, patente, tipove ili određeno podrijetlo ili proizvodnju ako bi to imalo učinak pogodovanja ili isključenja određenih gospodarskih subjekata ili određenih proizvoda, osim ako je to opravdano predmetom nabave.²

(2) Upućivanje iz stavka 1. ovoga članka iznimno je dopuštena ako se predmet nabave ne može dovoljno precizno i razumljivo opisati sukladno članku 209. ovoga Zakona, pri čemu takva uputa mora biti popraćena izrazom »ili jednakovrijedno«.

(3) U slučaju iz stavka 2. ovoga članka, javni naručitelj je obvezan u dokumentaciji o nabavi navesti kriterije mjerodavne za ocjenu jednakovrijednosti predmeta nabave.“

Predloženom izmjenom obveza dokazivanja jednakovrijednosti ponuđene robe, radova ili usluga bila bi na ponuditelju, a javni naručitelj više ne bi bio obvezan u dokumentaciji o nabavi navesti kriterije mjerodavne za ocjenu jednakovrijednosti predmeta nabave. Dakle, na opisani bi način ponuditelj bio obvezan dokazati jednakovrijednost ponuđene robe, radova ili usluga, ali bez jasnih kriterija jednakovrijednosti prethodno zadanih od javnog naručitelja.

1.1. PRETHODNA ANALIZA TRŽIŠTA I PRETHODNO SAVJETOVANJE
Važećim člankom 198. ZJN-a³ propisano je: „(1) Prije pokretanja postupka javne nabave javni naručitelj u pravilu provodi analizu tržišta u svrhu pripreme nabave i informiranja gospodarskih subjekata o svojim planovima i zahtjevima u vezi s nabavom.

(2) Javni naručitelj smije tražiti ili prihvatiti savjet neovisnih stručnjaka, nadležnih tijela ili sudionika na tržištu koji može koristiti u planiranju i provedbi postupka nabave te izradi dokumentacije o nabavi, pod uvjetom da takvi savjeti ne dovode do narušavanja tržišnog natjecanja te da ne krše načela zabrane diskriminacije i transparentnosti.

(3) Prije pokretanja otvorenog ili ograničenog postupka javne nabave za nabavu radova ili postupka javne nabave velike vrijednosti za nabavu robe ili usluga, javni naručitelj obvezan je opis predmeta nabave, tehničke specifikacije, kriterije za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta, kriterije za odabir ponude i posebne uvjete za izvršenje ugovora staviti na prethodno savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima u trajanju od najmanje pet dana.

(4) Nakon provedenog savjetovanja javni naručitelj obvezan je razmotriti sve primjedbe i prijedloge zainteresiranih gospodarskih subjekata, izraditi izvješće o prihvaćenim i neprihvaćenim primjedbama i prijedlozima te ga objaviti na internetskim stranicama.

(5) Sadržaj izvješća, način i rokove objavljivanja te druga pitanja u vezi s prethodnim savjetovanjem i analizom tržišta propisuje čelnik tijela državne uprave nadležnog za politiku javne nabave, pravilnikom.“

Člankom 18. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a predloženo je da se u citiranom članku 198. stavku 1. ZJN-a riječi: “u pravilu“ zamjenjuju riječju „obvezno“, čime bi analiza tržišta od naručitelja postala obvezna. Navedeno se pokazuje pozitivnim u odnosu na ponuditelje, kao poduzetnike, jer bi im kroz provođenje obveznih analiza tržišta mogla postati dostupna veća količina informacija o nabavama koje će se provoditi u budućnosti.⁴

Također, člankom 18. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a predloženo je da se gore citirani članak 198. stavak 3. izmijeni tako da glasi: „(3) Prije pokretanja otvorenog ili ograničenog postupka javne nabave za nabavu radova ili postupka javne nabave velike vrijednosti za nabavu robe ili usluga osim u slučaju iz članka 234. ovoga Zakona, javni naručitelj obvezan je opis predmeta nabave, procijenjenu vrijednost nabave, tehničke specifikacije, troškovnik, kriterije za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta, kriterije za odabir ponude i posebne uvjete za izvršenje ugovora staviti na prethodno savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima u trajanju od najmanje sedam dana.“

Dakle, javni naručitelj bio bi obvezan provesti prethodno savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima prije pokretanja otvorenog ili ograničenog postupka javne nabave za nabavu radova ili postupka javne nabave velike vrijednosti za nabavu robe ili usluga, osim u slučaju iz članka 234. ZJN-a, što se odnosi na „žurne situacije“. Također, razlika je i u tome što je važećim ZJN-om propisano da naručitelj stavlja na prethodno savjetovanje: opis predmeta nabave, tehničke specifikacije, kriterije za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta, kriterije za odabir ponude i posebne uvjete za izvršenje ugovora, dok bi prema novopredloženoj odredbi naručitelj na prethodno savjetovanje stavio i procijenjenu vrijednost nabave te troškovnik. Savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima trajalo bi najmanje sedam dana, za razliku od do sada propisanog roka od najmanje pet dana.

Predložena obveza stavljanja procijenjene vrijednosti nabave i troškovnika na prethodno savjetovanje, što dosad nije bilo izričito propisano, pokazuje se kao pozitivan pomak jer bi poduzetnici na taj način mogli dobiti jasniji uvid u financijske vrijednosti, što bi moglo utjecati na učinkovitije donošenje poslovnih odluka glede angažiranja kod budućih projekata.

Također, predloženo produljeno minimalno trajanje savjetovanja na sedam dana pokazuje se dobrim pomakom za jačanje uloge gospodarskih subjekata u fazi pripreme postupka javne nabave. Trenutačno važeći rok od pet dana⁵ doista se u praksi pokazao kao prekratak, osobito kod kompleksnijih nabava.

Predložene izmjene i dopune ZJN-a u odnosu na postupak prethodnog savjetovanja prikazane su zbog korelacije s predloženim izmjenama i dopunama u odnosu na prije spomenuto „dokazivanje jednakovrijednosti“ ponuđene robe, radova ili usluga, o čemu više u nastavku.

1.2. OTEŽAVAJUĆI POLOŽAJ PONUDITELJA GLEDE DOKAZIVANJA JEDNAKOVRIJEDNOSTI
U Nacrtu prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a predlagatelj je, uz članak 20. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a (vezano uz izmjene članka 210. stavka 3. ZJN-a), naveo obrazloženje: „Ovim člankom obvezuje se ponuditelj da ukoliko nudi jednakovrijednu robu, radove ili usluge da dokaže jednakovrijednost s obzirom da bi on u slučaju nuđenja jednakovrijedne robe, radova ili usluga trebao raspolagati s potrebnim dokazima jednakovrijednosti.“.

Dakle, iz citiranog je jasna i razumljiva intencija predlagatelja te nije sporno da bi ponuditelj doista trebao raspolagati potrebnim dokazima jednakovrijednosti, međutim iskustva iz prakse govore da bi to moglo kod ponuditelja/gospodarskih subjekata/poduzetnika prouzročiti nedoumice o tome koje će točno dokaze naručitelj prihvatiti, a time i potencijalni rizik od mogućeg neprihvaćanja dokaza, jer je predloženo brisanje dosadašnje obveze naručitelja da u dokumentaciji o nabavi navede kriterije mjerodavne za ocjenu jednakovrijednosti predmeta nabave.

Time bi se i odvjetnici koji savjetuju poduzetnike doveli u nezavidan položaj, posebice ako bez jasnih kriterija koje zadaje naručitelj, odvjetnik bez rizika pogreške ne može ispravno savjetovati klijenta poduzetnika koji je točno dokaz jednakovrijednosti potrebno priložiti uz ponudu, a da bi bio prihvatljiv za naručitelja u konkretnom postupku javne nabave te da ga konkurent ne bi mogao uspješno pobiti u žalbenom postupku.

Važeće zakonodavno rješenje u odnosu na institut prethodnog savjetovanja sa zainteresiranim gospodarskim subjektima te prijedlozi njegovih izmjena i dopuna, pokazuju da ne postoji jasan pravni put kroz koji bi poduzetnik mogao dobiti jasne odgovore koje točno dokaze za dokazivanje jednakovrijednosti ponuđenog predmeta nabave mora podnijeti, odnosno koja će dokumentacija biti valjano prihvaćena. Sve to predstavlja rizik za ponuditelje i može dovesti do pravne nesigurnosti, jer bi ponuditelj mogao predati dokaze⁶, a da ne zna hoće li naručitelj takve dokaze prihvatiti ili odbiti. Postavlja se opravdano pitanje ne bi li takvo zakonodavno rješenje moglo dovesti do (nenamjernog) arbitrarnog postupanja naručitelja, jer bi naručitelj zapravo tek naknadno, prilikom pregleda i ocjene ponuda, odlučivao koji su dokazi „relevantni i pravovaljani“. Navedeno bi moglo dovesti i do povećanja broja žalbi, zbog nejasnoća u postupanju ponuditelja.

Kroz postupak prethodnog savjetovanja naručitelj ni sadašnjim zakonodavnim rješenjem, ni prikazanim predloženim izmjenama i dopunama ZJN-a, nema ovlasti prejudiciranja „što će prihvatiti kao dokaz jednakovrijednosti” pa je upitno bi li ponuditelj kroz prethodno savjetovanje mogao dobiti relevantne informacije oko potrebnih dokaza za jednakovrijednost.

2. UPOZORENJE NARUČITELJU NA NEZAKONITOST
Člankom 56. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a, među ostalim, predloženo je da se iza članka 403. ZJN-a doda članak 403.a, koji bi glasio: „(1) Žalitelj je prije izjavljivanja žalbe na sadržaj poziva na nadmetanje, dokumentaciju o nabavi, sadržaj ispravka poziva na nadmetanje odnosno sadržaj izmjene dokumentacije o nabavi obvezan upozoriti naručitelja na konkretnu nezakonitost putem EOJN RH najkasnije tijekom 10-og dana od dana:

- objave poziva na nadmetanje, u odnosu na sadržaj poziva ili dokumentacije o nabavi

- objave obavijesti o ispravku, u odnosu na sadržaj ispravka

- objave izmjene dokumentacije o nabavi, u odnosu na sadržaj izmjene dokumentacije.

(2) U slučaju iz stavka 1. ovoga članka žalitelj ne smije izjaviti žalbu prije nego što istekne rok od tri dana od kada je naručitelj upozoren na konkretnu nezakonitost iz stavka 1. ovoga članka.“

Člankom 58., 59. i 60. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a predloženo produljenje roka za žalbu u postupcima javne nabave sa, sada propisanih, deset dana na petnaest dana⁷, i to u odnosu na: 1. objavu poziva na nadmetanje, u odnosu na sadržaj poziva ili dokumentacije o nabavi, 2. objavu obavijesti o ispravku, u odnosu na sadržaj ispravka, 3. objavu izmjene dokumentacije o nabavi, u odnosu na sadržaj izmjene dokumentacije. Nisu predložene izmjene roka od deset dana za izjavljivanje žalbe na, među ostalim, odluku o odabiru ili poništenju, u odnosu na postupak pregleda, ocjene i odabira ponuda, ili razloge poništenja, pa bi se i nadalje primjenjivao.

Nadalje, člankom 68. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a predloženo je da se u članku 425. stavku 1. točki 2. iza riječi: „nedostatka pravnog interesa“ doda zarez te riječi: „u slučaju da žalitelj nije upozorio naručitelja sukladno obvezi propisanoj stavkom 1. članka 403.a ovoga Zakona“. Prethodno predloženo odnosi se na ovlast Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (u nastavku teksta: DKOM) da odbaci žalbu ako ne bi bila ispoštovana predložena odredba o prethodnom upozorenju koje žalitelj upućuje naručitelju.

2.1. RIZICI ZA ŽALITELJA VEZANO UZ UPOZORENJE O NEZAKONITOSTI
Jasno je, kao i u odnosu na predložene izmjene i dopune glede dokazivanja jednakovrijednosti, da je intencija predlagatelja smislena, odnosno vrlo izvjesno u cilju da se u toj „ranoj“ fazi postupka spriječi žalbeni postupak ukazivanjem žalitelja naručitelju na nezakonitosti. Međutim, iz nacrta predložene zakonske odredbe novog 403.a ZJN-a nije jasno koje bi bilo daljnje postupanje naručitelja nakon što zaprimi upozorenje žalitelja na nezakonitost. Ostaje otvoreno pitanje bi li se naručitelj morao u narednom roku od tri dana pismeno očitovati na predano upozorenje o nezakonitosti, odnosno koje bi bilo daljnje postupanje ako bi naručitelj prihvatio argumente iz upozorenja na nezakonitost vs. ako ne bi prihvatio argumente iz upozorenja na nezakonitost.

Hipotetski, kada bi žalitelj, poduzetnik, posljednji, deseti dan podnio upozorenje o nezakonitosti, trebao bi naredna tri dana očekivati daljnje postupanje naručitelja, nakon čega bi preostao dodatan rok od samo dva dana za podnošenje žalbe. Iako se moguće naizgled čini da bi u tom slučaju poduzetnik kao žalitelj imao pripremljene argumente za žalbu iz već izrađenog i predanog upozorenja na nezakonitost, ističemo da žalba u postupku javne nabave predstavlja kompleksan podnesak koji se generira putem Elektroničkog oglasnika javne nabave te mora sadržavati sve raščlanjene elemente koje propisuje ZJN. Usto, prije podnošenja žalbe potrebno je podmiriti i naknadu⁸ za pokretanje žalbenog postupka. Nije isključeno ni da bi poduzetnik, kao žalitelj, nakon što utvrdi da njegovo upozorenje na nezakonitost nije prihvaćeno, odlučio za podnošenje žalbe angažirati stručnu pomoć odvjetnika, za što, moguće, ne bi ostalo dovoljno vremena. Navedeno bi za poduzetnike moglo predstavljati rizik za neostvarivanje temeljnog prava na žalbu. Isto tako, ako bi upozorenje na nezakonitost bilo usvojeno⁹ te ne bi postojala potreba podnošenja žalbe, ostaje otvoreno pitanje naknade troška poduzetniku za sastav upozorenja na nezakonitost ako je podnesen putem odvjetnika. U tom bi se slučaju za poduzetnika de facto ostvario isti efekt kao da je podnio žalbu u toj fazi postupka nabave, i sa žalbom uspio te bi postojala obveza naručiteljeva namirenja troškova žalitelju. Međutim, za troškove sastava pisanog upozorenja na nezakonitost, koje bi bilo usvojeno, Nacrtom prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a (očito) nije predviđena naknada troška žalitelju, iako je riječ o opravdanom trošku.

3. NAKNADA TROŠKOVA ŽALBENOG POSTUPKA
Člankom 71. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a predloženo je da se u članku 431. ZJN-a iza stavka 6. doda novi stavak 7., koji bi glasio: „(7) U slučaju usvajanja žalbe, Državna komisija može odlučiti da svaka stranka žalbenog postupka snosi svoje troškove, ako je žalba usvojena iz razloga za koje naručitelj nije znao niti mogao znati u postupku pregleda i ocjene ponuda.“, dok bi dosadašnji stavak 7. članka 431. ZJN-a postao stavak 8.

Člankom 431. stavkom 6. ZJN-a koji bi ostao nepromijenjen, propisano je: „U slučaju usvajanja žalbe, Državna komisija će svojom odlukom naložiti naručitelju plaćanje troškova žalbenog postupka žalitelju u roku od osam dana od dana primitka odluke Državne komisije.“

Dakle, DKOM će imati ovlast odlučiti da svaka stranka žalbenog postupka snosi svoj trošak. To bi za poduzetnika kao žalitelja značilo, primjerice, da za slučaj uspjeha njegove žalbe, u odnosu na koju je imao troškove zastupanja po odvjetniku, ne bi imao pravo na naknadu troškova ako bi žalba bila „usvojena iz razloga za koje naručitelj nije znao niti mogao znati u postupku pregleda i ocjene ponuda“. Formulacija „nije znao niti mogao znati“ pokazuje se u „najmanju ruku“ kao nejasna i podložna subjektivnom tumačenju. Ako bi se to u praksi odnosilo na situacije kada žalitelj uz žalbu dostavi dokaze zbog kojih se žalba usvoji, a naručitelj za te dokaze nije znao niti mogao znati, proizlazi da bi se to odnosilo praktički na svaki slučaj jer je žalitelj dužan uz žalbu priložiti dokaze na koje se poziva.

3.1. OGRANIČAVANJE PRAVA NA DJELOTVORNO PRAVNO SREDSTVO
Vezano uz prethodno ističemo da ostaje nejasno bi li se ovlast DKOM-a da odluči da svaka stranka snosi svoj trošak, ako bi žalba bila usvojena iz razloga za koje naručitelj nije znao niti mogao znati, odnosila samo na žalbene troškove vezane uz fazu postupka pregleda i ocjene ponuda, dok se navedena odredba ne bi odnosila ako bi se radilo o žalbi koja bi bila podnesena u drugim fazama postupka javne nabave.

U svakom slučaju, ključni kriterij za uskraćivanje troškova ponuditelju kao žalitelju, ako bi žalba bila usvojena „iz razloga za koje naručitelj nije znao niti mogao znati u postupku pregleda i ocjene ponuda“, može se tumačiti izrazito široko i, moglo bi se reći, neprecizno. Za poduzetnike, kao žalitelje, to bi značilo da bi, unatoč tome što su podnijeli žalbu i s njom uspjeli, morali sami snositi trošak zastupanja po odvjetniku, troškove vještačenja te troškove naknade za pokretanje žalbenog postupka.

Navedeno bi zasigurno moglo djelovati demotivirajuće na poduzetnike da podnose žalbe u postupcima javne nabave. Posljedično, time bi moglo doći do niže razine kontrole zakonitosti javne nabave, a naručiteljima bi u praksi dalo prostor za veću nepažnju, jer posljedice pogrešnog postupanja, dokazane dokazima ponuditelja, više ne bi uključivale obvezu nadoknade troškova žalitelju. To bi moglo imati odvraćajući učinak na ponuditelja za podnošenje žalbe, iako je pravo na djelotvorno pravno sredstvo njegovo temeljno pravo. Time bi se ponuditelji mogli dovesti u neravnopravniji položaj u odnosu na naručitelje.

4. ZAKLJUČAK
Iako je intencija predlagatelja Nacrta prijedloga izmjena i dopuna Zakona o javnoj nabavi zasigurno usmjerena na učinkovitiji postupak javne nabave u cjelini, pojedine predložene izmjene i dopune ZJN-a, koje su prikazane u ovom članku, ukazuju na moguće negativne posljedice koje bi izmjene mogle uzrokovati u odnosu na prava ponuditelja i natjecatelja, najčešće poduzetnika, u postupcima javne nabave i „otežati“ njihov položaj u postupcima javne nabave.

¹ Nacrt prijedloga izmjena i dopuna Zakona o javnoj nabavi bio je otvoren za savjetovanje s javnošću preko portala e-Savjetovanja u razdoblju od 16. listopada 2025. do 15. studenoga 2025. Kao datum očekivane objave izvješća naveden je 15. prosinca 2025. U postupku e-Savjetovanja s javnošću pristiglo je ukupno 389 komentara, koje u ovom članku ne analiziramo.
² Zakon o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 120/16, 114/22 – u nastavku teksta: ZJN).
³ Odnosi se na istraživanje tržišta, odnosno prethodnu analizu tržišta.
⁴ Naime, u praksi, za brojne složenije postupke javne nabave, velikih procijenjenih vrijednosti, ponuditelju je potrebna znatna količina vremena i resursa kako bi se pripremio za postupak nabave, jer postupak nabave diktira brza dinamika i kratki rokovi.
⁵ Što može uključivati i neradne dane, blagdane i praznike.
⁶ Primjerice, certifikate, testna izvješća, tehničke podatke ili sl.
⁷ U ovom članku nećemo detaljnije razrađivati članke 58., 59., 60. i 68. Nacrta prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a.
⁸ Koja prema sada važećem ZJN-u iznosi najmanje 1.320,00 eura, a najviše 66.360,00 eura.
⁹ Iako, kako je navedeno, prema Nacrtu prijedloga izmjena i dopuna ZJN-a nije jasno propisano daljnje postupanje naručitelja kada zaprimi upozorenje na nezakonitost.