1. UVOD
Ustavni sud Republike Hrvatske odbio je, Odlukom od 26. lipnja 2025., ustavnu tužbu podnositelja u predmetu br. U-III-4195/2023, i pritom razmotrio prigovore povrede prava vlasništva u kontekstu odgovornosti države za štete od katastrofalnih poplava, odnosno drugih prirodnih katastrofa.

U članku predstavljamo navedenu odluku, kao i praksu Europskog suda za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP), koja se odnosi na slične situacije.

Dakako, opseg odgovornosti države različit je od slučaja do slučaja i ovisi o utvrđenim okolnostima svake pojedine prirodne katastrofe, njezinim učincima, ljudskim i materijalnim žrtvama i drugim odlučnim elementima.

2. PRAKSA ESLJP-a
U predmetu Budayeva i dr. protiv Rusije (br. 15339/02, presuda od 20. ožujka 2008.) ESLJP je razmatrao predmet vezan uz katastrofalne prirodne nepogode (odrone zbog kiše).

Naime, gradić Tirniauz (u Rusiji) nalazi se u području u kojem su od 1937. svake godine evidentirani odroni. Tijekom ljeta 2000. u tom je gradu, u razdoblju od sedam dana, došlo do velikog broja odrona i tom je prilikom poginulo najmanje osam ljudi, uključujući i muža prve podnositeljice zahtjeva. I njezin mlađi sin bio je ozbiljno ozlijeđen, dok su druga podnositeljica i njezina kći od trenja pretrpjele ozbiljne opekotine. Domovi podnositelja zahtjeva i njihova imovina uništeni su i, premda im je osiguran besplatan alternativni smještaj i jednokratna materijalna pomoć, nakon ove se nesreće pogoršalo njihovo zdravlje. Tužiteljstvo je odlučilo ne pokrenuti kaznenu istragu, niti o nepogodi, niti o smrti supruga prve podnositeljice, koja je označena kao nesretan slučaj. Parnični sud u Rusiji kasnije je odbacio građansku tužbu koju su podnositelji zahtjeva podnijeli protiv države, s obrazloženjem da su mediji obavijestili lokalno stanovništvo o opasnosti i da su bile poduzete sve razumne mjere kako bi se ona ublažila.

Država je u postupku pred ESLJP-om tvrdila da je bilo nemoguće predvidjeti ili spriječiti odrone zbog njihove izuzetne siline, i da su svi stanovnici koji su se poslije prvog vala vratili svojim kućama to učinili suprotno naredbama o evakuaciji. Podnositelji zahtjeva optužili su državne vlasti da nisu izvršile nužne popravke pokvarene opreme, da ih nisu unaprijed upozorile na opasnost i da nisu provele istragu. Priložili su službene dokumente koji pokazuju da u okružnom proračunu nisu bila izdvojena nikakva sredstva za popravke šteta, a da su vlasti dosta prije nesreće dobile niz upozorenja od planinskog geofizičkog instituta (državne agencije zadužene za praćenje razvoja opasnih vremenskih pojava u područjima na visokim nadmorskim visinama), koji ih je pozivao da poprave opremu i postave promatračnice kako bi prema potrebi olakšale evakuaciju stanovništva. U jednom od posljednjih upozorenja ukazano je na mogućnost da će odroni prouzročiti rekordnu štetu i ljudske žrtve ako te mjere ne budu hitno provedene.

ESLJP je predmet prvo razmotrio prema članku 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Nar. nov. – MU, br. 18/97, 6/99, 8/99, 14/02, 1/06, 2/10 i 13/17 - u nastavku teksta: Konvencija), u okviru pozitivnih obveza države u području pomoći u izvanrednim situacijama. Pozitivne obveze ovise o uzroku opasnosti i mjeri u kojoj je tu opasnost moguće ublažiti. Relevantan faktor u tom predmetu bilo je pitanje jesu li okolnosti slučaja ukazivale na neposrednu prijetnju od lako uočljivih prirodnih opasnosti, poput nepogode koja periodično pogađa određeno područje u kojem ljudi žive i rade.

Državne su vlasti tijekom 1999. primile određeni broj upozorenja koja su im trebala ukazati na sve veću opasnost od velikog odrona. One su bile svjesne da bi svaki odron, bilo kojih razmjera, mogao imati katastrofalne posljedice zbog kvarova na zaštitnoj infrastrukturi. Iako im je jasno ukazano na nužnost hitnih popravaka, vlasti nisu izdvojile nikakva sredstva za tu svrhu. Nisu poduzele osnovne praktične mjere radi osiguranja sigurnosti lokalnog stanovništva: nisu izdale nikakvo upozorenje, niti su izdale, objavile ili izvršile bilo kakvu naredbu o evakuaciji; ignorirale su stalne pozive planinskog instituta da postave privremene promatračnice; nisu postojali nikakvi dokazi o usvajanju bilo kakvog zakonodavnog okvira, politike urbanizma ili konkretnih zaštitnih mjera, a oprema za sprječavanje odrona nije bila adekvatno održavana. Ukratko, vlasti nisu poduzele nikakve mjere prije nesreće. Nije postojalo nijedno opravdanje za neprovođenje politike uređenja zemljišta i politike pomoći koju vlasti pružaju u izvanrednim situacijama, s obzirom na predvidljivu opasnost po ljudske živote. Ozbiljni administrativni propusti koji su spriječili provođenje tih politika prouzročili su smrt supruga prve podnositeljice i njezine povrede, kao i povrede ostalih članova njihove obitelji. Vlasti stoga nisu ispunile svoju dužnost da uspostave zakonodavni i upravni okvir kako bi osigurale djelotvornu zaštitu prava na život. Stoga je utvrđena povreda članka 2. Konvencije u materijalnom aspektu

U odnosu na postupovni aspekt članka 2. Konvencije, ispitivana je reakcija pravosudnih tijela na nesreću. Tužiteljstvo je već tijekom prvog tjedna nakon nesreće odlučilo obustaviti kaznenu istragu o smrti supruga prve podnositeljice. Istraga je bila ograničena na neposredan uzrok smrti i nije obuhvatila pitanja vezana uz poštovanje pravila o sigurnosti ili odgovornost vlasti, niti su ta pitanja bila predmet ikakve kaznene, upravne ili tehničke istrage. Osobito, nikada nisu poduzete nikakve radnje kako bi se preispitali brojni navodi o neadekvatnom održavanju opreme ili propustu da se uspostavi sustav upozoravanja. Domaći su sudovi u biti odbacili zahtjeve podnositelja za odštetu jer oni nisu dokazali u kojoj je mjeri nemar države prouzročio štetu veću od one koju prirodna nesreća neizbježno prouzroči. Međutim, odgovor na to pitanje mogao je biti dobiven samo nakon složene stručne istrage i utvrđivanja činjenica kojima su samo vlasti imale pristup. Od podnositelja zahtjeva stoga se zahtijevalo da osiguraju dokaze koji su bili izvan njihova domašaja. U svakom slučaju, domaći sudovi nisu u potpunosti iskoristili svoje ovlasti i pozivali svjedoke ili tražili mišljenja vještaka kako bi utvrdili činjenično stanje, dok su dokazi koje su iznijeli podnositelji obuhvaćali izvještaje koji su ukazivali na to da su određene službene osobe dijelile njihovu zabrinutost. Dakle, nijedno sudsko ili upravno tijelo nikad nije istražilo ili ispitalo odgovornost države za nesreću. Stoga je utvrđena povreda i toga aspekta članka 2. Konvencije.

U odnosu na članak 1. Protokola br. 1 ESLJP je utvrdio da iz predočenih dokaza nije bilo jasno u kojoj bi mjeri propisno održavanje zaštitne infrastrukture moglo ublažiti izuzetnu silinu odrona, niti je dokazano da bi sustav upozoravanja mogao spriječiti oštećenje stanova ili imovine podnositelja zahtjeva pa se ta pitanja očigledno ne mogu pripisati nemaru države. Štoviše, obveza države da štiti privatnu imovinu ne može se smatrati jednakom obvezi da nadoknadi punu tržišnu vrijednost uništene imovine. Naknada koju je ponudila država morala je biti ocijenjena uzimajući u obzir sve druge mjere koje su vlasti provodile, složenost situacije, broj vlasnika, i ekonomska, društvena i humanitarna pitanja svojstvena pružanju pomoći u nesrećama. Naknada za štetu nastalu gubitkom stana koja je ponuđena podnositeljima predstavke nije bila očigledno nerazmjerna. Također, gornja granica (13.200 rublji ili oko 530 eura) za naknadu štete glede namještaja činila se opravdanom s obzirom na velik broj žrtava i razmjere operacija pomoći u izvanrednim situacijama. Pristup naknadama bio je neposredan i automatski i nije zahtijevao pokretanje parničnog postupka niti potrebu dokazivanja stvarnih gubitaka. Prema tome, uvjeti pod kojima je naknada dodjeljivana nisu predstavljali nerazmjeran teret za podnositelje zahtjeva. Stoga je utvrđeno da nije došlo do povrede te odredbe Konvencije (jamstva prava vlasništva).

3. PREDMET PRED USTAVNIM SUDOM (U-III-4195/2023)
Predmet spora u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku bio je tužbeni zahtjev podnositelja (vlasnika nasada povrća koji je u potpunosti uništen u poplavi), kojim je zahtijevao naknadu totalne štete koju je pretrpio na poljoprivrednim nasadima i plastenicima zbog poplava koje su se dogodile 12. rujna i 22. listopada 2014. U tužbi je istaknuto da je do plavljenja došlo zbog neodržavanja cestovnog kanala uz županijsku cestu te neadekvatno izvedenog sustava odvodnje vode.

Prvostupanjski je sud utvrdio da je na poplavljenom poljoprivrednom zemljištu podnositelj uzgajao ratarske kulture pod plastenicima te da se predmetno poplavljeno zemljište nalazi u depresiji između nasipa županijske ceste 3124 te nasipa kanala Ludinica. Utvrđeno je da se nasip županijske ceste nalazi uz cestovni jarak koji nije uredno održavan povremenim čišćenjem.

Sustav odvodnje na navedenom području uređen je na temelju projekta uređenja potoka Ludinice iz 1958. te Glavnog projekta regulacije vodotoka iz 1965., i to tako da se oborinske vode s cestovnih kanala slijevaju u kanal Ludinica, a iz navedenog kanala u rijeku Česmu. Radi zaštite od povratnih voda na ulijevanju kanala Ludinica u rijeku Česmu, kao i na ulijevanju u navedeni kanal postavljeni su sigurnosni, tzv. žablji čepovi, koji rade tako da se zatvaraju prilikom porasta vodostaja u vodotoku u koji se obavlja izlijevanje.

Na navedenom je području 2014. pala iznadprosječna količina kiše, s tim da je količina padalina bila veća od sedamdesetogodišnjeg prosjeka, i to na razini godine za 59,67 %, u rujnu za 2,36 puta, a u listopadu za 1,8 puta.

U prvostupanjskom postupku, radi utvrđivanja je li do štete nastale plavljenjem usjeva podnositelja došlo propustom pravnih osoba nadležnih za gospodarenje vodama i cestama u ispunjavanju zakonskih obveza, provedena su dva građevinska vještačenja. U drugom vještačkom nalazu i mišljenju navedeno je da je uzrok štete:

• dugotrajna i ekstremna količina oborina
• neuređenost cestovnog kanala za zaštitu od brdskih voda uz lokalnu cestu - treba biti produbljen i s padom prema reguliranoj Ludinici
• nemogućnost odvodnje vode iz zaobalja u donji dio rijeke Česme
• okolnost da sustav obrane od poplava nije mogao funkcionirati u okolnostima takve elementarne nepogode
• područje na kojem su se nalazili plastenici u poplavnom su području obrane od poplava te je prilikom izgradnje plastenika bilo potrebno prikupiti uvjete Hrvatskih voda za gradnju plastenika.

Zaključak je vještaka da je nemoguće utvrditi od kuda je došla glavnina vode, a ako je došla iz regulirane Ludinice, tada je to bila elementarna nepogoda, pa je smještaj plastenika u vodoplavnom području, elementarna nepogoda i niz drugih slučajnih okolnosti doveo do štetnog događaja. Navodi da se na satelitskim snimkama vidi da je postojao prekop nasipa iz kanala koji je služio za navodnjavanje plastenika (...), što je moglo uzrokovati da voda dođe prije iz zaobalja, čak i iz kanala Ludinica. U svom vještačenju naveo je da je količina oborina bila 59 ili 60 % veća nego u prosjeku posljednjih 70 godina, čime je potvrdio da je to bila izvanredna okolnost. Ističe da se nasipi prilikom projektiranja i građenja grade na povratno razdoblje od najviše 50 godina, što znači da se riskira da će se u 50 godina dogoditi nešto izvanredno.

Tužbeni zahtjev odbijen je iz sljedećih razloga: “Vještaci su suglasni da je u konkretnom slučaju zbog izvanredne količine oborina razina vode u rijeci Česmi bila takva da se po principu spojenih posuda razina vode povećavala u kanalu Ludinica, čime se na poklopcu čepa stvorio tlak koji je onemogućio otjecanje nakupljene vode u kanal uz županijsku cestu. Dakle, po mišljenju obaju vještaka, u slučaju nepostojanja nasipa uz kanal Ludinice došlo bi do plavljenja poljoprivrednih površina s daleko većom posljedičnom štetom jer bi razina vode iznad poljoprivrednih površina dosegla viši nivo. Stoga oba vještaka zaključuju da je sistem odvodnje adekvatno izveden.

Konačno, vještaci su suglasni i u zaključku da je 19. 9. 2014. i 22. 10. 2014. došlo do ekstremne količine oborina (neovisno o tome je li proglašena elementarna nepogoda), da se usjevi tužitelja nalaze na području obrane od poplava pa je zbog navedenih okolnosti odabrana pozicija za izgradnju plastenika i sadnju izrazito nepovoljna i riskantna. (...) te stoga, nema mjesta zaključku da bi na strani tuženika došlo do kakvog postupanja ili propusta, i to u odnosu na obveze I. tuženika vezane za održavanje spornog cestovnog kanala, te u odnosu na II. tuženika u provedbi obrane od poplava, a koji bi prouzročili tužitelju štetu na usjevima tužitelja. Stoga, konkretnom slučaju nema odgovornosti tuženika za štetu koju je pretrpio tužitelj, sukladno odredbi članka 1045. st. 1. Zakona o obveznim odnosima (Nar. nov., br. 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18, 126/21, dalje: ZOO), te je tužbeni zahtjev tužitelja u cijelosti odbijen kao neosnovan, a za istaknuti je i doprinos tužitelja nastanku štete (čl. 1092. ZOO).”.

Drugostupanjski sud odbio je žalbu podnositelja. U odnosu na odgovornost za štetu tuženika (koja bi proizlazila iz njihovih propusta u održavanju kanala) drugostupanjski sud prihvaća utvrđenja prvostupanjskoga suda te zaključuje da je na tužitelju u ovom postupku bio teret dokaza da su tuženici svojim protupravnim postupanjem uzrokovali plavljenje nekretnina na kojima je tužitelj uzgajao ratarske kulture, a ocjena je i drugostupanjskog suda da tužitelj to nije dokazao.

U ocjeni prigovora podnositelja Ustavni je sud posebno razmotrio pitanje odgovornosti države za materijalnu štetu koju je podnositelj pretrpio u predmetnoj poplavi. Naime, u konkretnom je slučaju podnositelj pretrpio štetu na nasadima i zemljištu u svom vlasništvu te stoga nesporno takva šteta obuhvaća njegovu postojeću imovinu, u smislu značenja toga pojma iz članka 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju. Imajući na umu da je šteta bila rezultat poplave koja predstavlja prirodnu katastrofu, Ustavni je sud razmotrio je li u konkretnom slučaju država ispunila pozitivnu obvezu poduzimanja odgovarajućih mjera zaštite imovine podnositelja (usp. s predmetom Budayeva i dr. protiv Rusije, br. 15339/02, presuda od 20. ožujka 2008.).

U odnosu na zaštitne mjere kod prirodnih katastrofa, ESLJP je utvrdio da se obveza zaštite prava na mirno uživanje imovine, koje nije apsolutno, ne može protegnuti više nego što se u takvim okolnostima razumno može očekivati. Zbog toga javne vlasti uživaju širu slobodu procjene u odlučivanju koje mjere poduzeti s ciljem zaštite imovine pojedinaca od opasnosti od vremenskih neprilika u odnosu na mjere koje su potrebne za zaštitu ljudskih života. (§. 175. presude Budayeva i dr.).

Sudovi su utvrdili da neodržavanje kanala uz cestu uz koju je bio i nasad podnositelja, odnosno održavanje strukture za obranu od poplava, iako odlučujući u zaštiti imovine podnositelja i ostalih posjednika poljoprivrednog zemljišta u zoni poplave, nisu pridonijeli nastanku štete na njegovu zemljištu i poljoprivrednim kulturama jer je utvrđeno da hidrotehnička građevina, tzv. čep na predmetnom kanalu, nije mogla raditi zbog velikog naleta vode do kojeg je došlo zbog ogromne količine kiše koja nije zabilježena u 70 godina na tom području (što proizlazi iz vještačkih nalaza). Dakle, ne može se zaključiti da postoji uzročna veza između poduzetih mjera za obranu od poplave (izgradnja kanala) i štete koju je pretrpio podnositelj 2014. Usto, utvrđeno je da sustavom zaštite od poplava predmetne nekretnine nisu niti trebale biti posebno zaštićene (osim sustava odvodnje koji je prije izgrađen), jer je riječ o relativno maloj površini, depresiji, između dvaju nasipa te da je podnositelj trebao biti svjestan opasnosti od poplave na nasadima na takvom terenu. Konačno, Ustavni sud uzeo je u obzir da podnositelj u ustavnoj tužbi ne tvrdi, a kamoli potkrjepljuje ili dokazuje, da mu je odbijanjem tužbenog zahtjeva za naknadu štete nametnut prekomjeran financijski teret.

Podnositelj se poziva i na presudu Vrhovnog suda broj: Rev-154/2011-2 od 29. prosinca 2015., u predmetu u kojem su Hrvatske vode d.o.o. obvezane na isplatu štete zbog poplave u poslovnom objektu. Međutim, u tom je predmetu riječ o različitom činjeničnom utvrđenju (poplava zbog zatrpanog odvodnog kanala u naseljenom mjestu, u vrijeme kada su padaline bile normalne i manje od maksimalne količine). Stoga se ne može utvrditi da su sudovi odstupili od sudske prakse u ovom predmetu te da bi zbog toga osporene odluke bile nezakonite.

S obzirom na prethodno navedeno, Ustavni je sud ocijenio da u okolnostima konkretnog predmeta nije došlo do povrede članka 48. stavka 1. Ustava, odnosno članka 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju.