1. Uvodne napomene
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim medijima (Nar. nov., br. 84/11 - u nastavku teksta: Zakon) Hrvatski je sabor, po hitnom postupku, donio na sjednici 8. srpnja 2011. Zakon je stupio na snagu osmoga dana od dana objave u Narodnim novinama.

Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim medijima, s Konačnim prijedlogom Zakona (PZ br. 848 od 1. srpnja 2011.),¹ Vlada Republike Hrvatske podnijela je Predsjedniku Hrvatskog sabora 1. srpnja 2011., s prijedlogom za donošenje zakona po hitnom postupku. U Prijedlogu Zakona, kao ustavna osnova za njegovo donošenje, navodi se odredba članka 2. stavka 4., u vezi s člankom 38. Ustava Republike Hrvatske.² Ustavna osnova određuje opseg i sadržaj normativnih rješenja u Zakonu, a s obzirom na ustavnu osnovu, proistječe da zakonodavac ne pridaje važnost ustavnoj osnovi te da se navođenje ustavne osnove, prema našem mišljenju, shvaća formalistički. Stoga je pogrešno, kao ustavna osnova, navedena i »alineja 2. i 3. članka 4. u vezi s člankom 38.b Ustava«. Polazeći od pitanja koja se predlažu urediti Prijedlogom zakona, ustavna osnova je u vezi s pravom vlasništva i/ili slobodom poduzetništva (čl. 48. st. 1. i čl. 49. Ustava).

Naime, Prijedlogom Zakona uređuju se sljedeća pitanja, koja ukratko navodimo: transparentnost vlasničke strukture pružatelja medijskih usluga; zabrana pravnih poslova kojima je svrha prikrivanje vlasničke strukture pružatelja medijskih usluga ili vlasništva stjecatelja dionica ili udjela u pružatelju medijskih usluga i zabrana prijenosa koncesije za obavljanje djelatnosti pružanja medijskih usluga  televizije i radija na drugu osobu.

Prijedlog za donošenje zakona po hitnom postupku temelji se na članku 159. Poslovnika Hrvatskog sabora (Nar. nov., br.71/00, 129/00, 117/01, 6/02 - proč. tekst, 41/02, 91/03, 58/04, 69/07 - Odluka USRH, 39/08 i 86/08), hitni postupak obrazložen je (...) »drugim osobito opravdanim državnim razlozima. Naime, sukladno zaključku Vijeća za nacionalnu sigurnost predviđena je hitna izmjena Zakona o elektroničkim medijima, radi preciziranja odredbi koje uređuju transparentnost vlasničke strukture pružatelja medijskih usluga, te kako bi se spriječilo i prekršajno sankcioniralo prikrivanje vlasničke strukture pružatelja medijskih usluga i neobjavljivanje podataka o dioničarima i nositeljima udjela u Narodnim novinama.«(...) 

2. Sadržaj Zakona
Zakon sadržava pet članaka, uključujući i članak o njegovom stupanju na snagu.

Mjerodavne odrebe Zakona kojima je izmijenjen  Zakon o elektroničkim medijima³ glase:

U svezi s člankom 4. Zakona koji je predmet ovoga članka važno je istaknuti da je članak 74. stavak 5. Zakona o elektroničkim medijima do stupanja na snagu Zakona glasio:

Zakonom je, dakle, izmijenjena odredba članka 74. stavak 5. Zakona o elektroničkim medijima tako da od dana stupanja na snagu Zakona nije dopušten prijenos koncesije za obavljanje djelatnosti pružanja medijskih usluga televizije i radija na drugu osobu.

Povezano s promjenom dotadašnjeg pravnog režima, člankom 4. Zakona izrijekom je propisana obustava postupaka prenošenja koncesije za obavljanje djelatnosti pružanja medijskih usluga televizije i radija, započeti na temelju članka 74. stavak 5. Zakona o elektroničkim medijima.

U Prijedlogu Zakona (PZ br. 848), a također ni uz odredbe članka 2. i 4., nema odgovarajućeg obrazloženja. U točki II. Ocjena stanja, sažeto, u nekoliko rečenica citira se dosadašnja praksa u provođenju članka 52. Zakona o elektroničkim medijima, a ne navodi se o kakvoj se praksi radi, te o mogućnosti da se određenim poslovimaprikrije vlasnička struktura pružatelja medijskih usluga ili vlasništvo stjecatelja dionica ili udjela. Stoga je potrebno zakonom predvidjeti određene mehanizme sprječavanja takvih pojava. U ocjeni stanja, a također niti u obrazloženju uz članak 4. Prijedloga Zakona, nema podataka o broju podnesenih zahtjeva (započetih postupaka) za prijenos koncesije, temeljem članka 74. stavak 5. Zakona o elektroničkim medijima. Na normativni sadržaj članka 4. tijekom rasprave nije bilo primjedbi, nisu izneseni podaci o broju postupaka u tijeku za prijenos koncesije, temeljem odredbe članka 74. stavka 5. Zakona o elektroničkim medijima.

3. Članak 4. Zakona u svjetlu vladavine prava
Vladavina prava je temeljna vrednota ustavnog poretka i temelj za tumačenja Ustava (čl. 3. Ustava). Prema članku 5. Ustava, zakoni moraju biti suglasni s Ustavom. Kad zakonodavac u izvršavanju svoje ustavne obveze donosi zakon, mora uvažavati zahtjeve vladavine prava o pravnoj kvaliteti zakona. 

Ustavni sud Republike Hrvatske je, glede pravne kvalitete zakona, izrazio stajalište prema kojemu »u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Sud također napominje da zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje.«⁴ 

Zakonodavna vlast slobodna je procijeniti uređenje prava i obveza, međutim opseg njegovih ovlasti ovisi o predmetu zakonskog uređenja te s njim povezanih činjenica i okolnosti. Drugim riječima, zakonodavac je ovlašten pravni režim mijenjati, dopunjavati i ukidati, ovisno o okolnostima bitnim za drukčije pravno uređenje.

Novim (kasnijim) zakonom mora se urediti i pitanje prema kojem će se zakonu dovršiti postupci započeti do stupanja na snagu kasnijeg zakona, a koji do stupanja na snagu tog kasnijeg zakona nisu dovršeni. Pri zakonskom uređenju određenog pravnog područja, pa tako i pitanja vezanih uz započete postupke (tzv. zatečene predmete), zakonodavac je dužan uvažiti ustavnopravne standarde o tome kakvi zakoni trebaju biti da bi bili u skladu s načelom vladavine prava.

Ti zahtjevi vladavine prava obuhvaćaju pravnu sigurnosti objektivnog pravnog poretka - načelo izvjesnosti zakonskih posljedica, načelo legitimnih očekivanja adresata na koje se zakon primjenjuje i zabranu retroaktivnosti. O tim zahtjevima vladavine prava izgrađena je i određena ustavnosudska praksa, koja može biti primjenjiva i na konkretni Zakon.

Pravna sigurnost objektivnog pravnog poretka, u svezi s načelom izvjesnosti zakonskih posljedica i legitimnih očekivanja adresata, pretpostavlja dovršenje započetih postupaka prema propisu koji je bio na snazi do stupanja na snagu novog propisa. Pretpostavlja, dakle, dovršenje započetog postupka prema zakonu za čijeg su važenja pravne i fizičke osobe poduzele određene radnje i pokrenule postupak. Naime, za dovršenje započetih postupaka vrijedi opće pravno pravilo prema kojem se postupci okončavaju prema pravilima koja su vrijedili u vrijeme kad su započeti. Zakonodavac može propisati dovršenje započetih postupaka prema novom propisu ako je povoljniji za stranke (načelo povoljnijeg zakona).

Odredba članka 4. Zakona, prema pravnoj je prirodi prijelazna odredba, ne uvažava temeljna načela pravnog poretka, utemeljenog na vladavini prava, koja vrijede i za dovršenje započetih postupaka. Zakonodavac ne dopušta dovršenje započetih postupaka temeljem Zakona o elektroničkim medijima, već izrijekom obustavlja započete postupke. To zakonsko rješenje pobuđuje posebnu pozornost, polazeći od pravnih odnosa koji su uspostavljeni temeljem članka 74. stavak 5. Zakona o elektroničkim medijima, a koji je prestao važiti stupanjem na snagu Zakona. Naime, normativni sadržaj Zakona o elektroničkim medijima pokazuje da su adresati - pružatelji medijskih usluga, koji su podnijeli zahtjev za prijenos koncesije, gospodarski subjekti koji posluju na tržištu. Oni su, nesumnjivo, podnošenjem zahtjeva za prijenos koncesije bili izloženi i materijalnim troškovima. Pouzdajući se u sigurnost pravnog poretka njihova su očekivanja bila legitimna da će postupak biti okončan temeljem propisa koji je bio na snazi u trenutku pokretanja postupka.

Zakonodavac, u konkretnom slučaju, zadire u upravni postupak, što znači da obustavom postupka rješava i materijalno pravni supstrat zahtjeva za prenošenje koncesije. 

Iako je zabrana prijenosa koncesije, od dana stupanja na snagu Zakona, propisana radi postizanja legitimnog cilja (transparentnost vlasničke strukture pružatelja medijskih usluga), mišljenja smo da to ne daje ovlast zakonodavcu da obustavlja započete postupke o prijenosu koncesije temeljem Zakona o elektroničkim medijima.

Recentna ustavnosudska praksa glede obustave postupka, propisana prijelaznom odredbom zakona, zauzela je stajalište kako slijedi: 

Hrvatski Ustav iznimno dopušta retroaktivno djelovanje pojedinih odredaba zakona. Članak 90. stavak 4. i 5. Ustava glase:

Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.

Formalne ustavne pretpostavke za propisivanje retroaktivnog djelovanja zakona su: »posebno opravdani razlozi« i »pojedine odredbe zakona«. Odredba članka 4. Zakona pored nesuglasnosti s temeljnim zahtjevima  vladavine prava ima i retroaktivno djelovanje. Uz odredbu članka 4. Prijedloga Zakona nisu obrazloženi posebno opravdani razlozi  za njezino povratno djelovanje u smislu članka 90. stavak 5. Ustava, niti je donesena po posebnom postupku koji je propisan Poslovnikom Hrvatskog sabora⁶. Analiza zakona i ustavnosudske prakse pokazuje da zakonodavac ne pridaje primjernu pozornost »posebno opravdanim razlozima«, ali ni postupku koji je propisan Poslovnikom Hrvatskog sabora za odredbe zakona koje imaju retroaktivno djelovanje.⁷ U tom smislu valja istaknuti ustavnosudsku praksu o ukidanju retroaktivne odredbe zakona jer nije utvrđen posebno opravdan razlog  u postupku propisanom Poslovnikom Hrvatskog sabora⁸ te na prikriveno retroaktivno djelovanje zakona.⁹

Normativni optimizam zakonodavnu vlast  učestalo dovodi u položaj da donosi zakone ili, pak, pojedine odredbe u zakonu za koje se ne nalazi ustavnopravno ni logično obrazloženje. Pritom, neprovođenje zakona učestalo je razlog za izmjenu ili dopunu zakona ili donošenje novog zakona. Prijedlozi zakona koje Vlada Republike Hrvatske podnosi Hrvatskom saboru, u dijelu koji se odnosi na razloge donošenja zakona, s obrazloženjem odredaba prijedloga zakona (konačnog prijedloga) sročena su tako da se prepričava sadržaj odredbe ili ponavlja sadržaj odredbe. Ovu kritiku može e pripisati i Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim medijima. Ako se, pritom, zakoni donose po hitnom postupku to znači da zakonodavna vlast mora ozbiljno razmotriti zakonodavnu proceduru, a posljedično i pravne posljedice koje proizvodi sâm zakon.

Obilježje je zakona generalnost i apstraktnost njegovih odredaba, a primjenjuje se na neodređeni broj adresata. Polazeći od činjenice da je temeljem Zakona o elektroničkim medijima, na dan stupanja na snagu Zakona, bio u tijeku postupak koji je obustavljen pozivom na članak 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim medijima, što upućuje na zaključak da je donesen možda samo za jednog adresata.¹⁰