Hrvatski sabor u hitnom postupku, objedinjavajući dva čitanja propisana Poslovnikom Hrvatskog sabora 6. travnja 2017., s 83 glasa »za« donio je netom navedeni Zakon (u nastavku teksta: Lex Agrocoriana, prema Traditio iuridica, br. 436 u Informatoru, br. 6464 od 10. travnja 2017.). Rasprava je protekla, uglavnom, na već toliko puta viđen način u našem parlamentu, što podrazumijeva obilje politiziranja i relativno malo prave argumentacije, i to osobito pravne. Mediji su vrlo intenzivno pratili sva događanja koja su prethodila donošenju toga propisa. Tako se najprije pojavila neslužbena verzija, koja je doživjela određene modifikacije usvojene na 28. sjednici Vlade Republike Hrvatske u formi konačnog prijedloga spremnog za parlamentarnu proceduru.^[1] Nakon rasprave Lex Agrocoriana donesen je i nakon promulgacije od strane Predsjednice Republike Hrvatske, objavljen u Narodnim novinama 6. travnja 2017., s vakacijskim rokom od jednog dana. Akceleracija stupanja na snagu na primjeru toga propisa je maksimalizirana na oba pravno moguća načina - hitan postupak i najkraći ustavnopravno prihvatljiv vacatio legis. 

Vrlo brzo nakon što je medijima postala dostupna prva, neslužbena verzija Nacrta Konačnog prijedloga Zakona pojavili su se, u javnom prostoru, komentari na sadržaj toga teksta. Službeni Konačni prijedlog je, uz usvajanje ukupno 10 od predloženih 15 amandmana, usvojen. Temeljni cilj Lex Agrocorianaje »zaštita održivost poslovanja trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku koja svojim poslovanjem samostalno ili zajedno sa svojim ovisnim ili povezanim društvima utječu na ukupno gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost u Republici Hrvatskoj.«^[2] Identična formulacija sadržana je u članku 1. Lex Agrocoriana. Njime se uvodi novi, dosad nepoznat pojam trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku.

Tri su temeljna kriterija, koja kumulativno moraju biti ispunjena da bi neko trgovačko društvo moglo biti predmet normativnog reguliranja toga propisa - mora se raditi o dioničkom društvu, broj zaposlenih u kalendarskog godini mora biti prosječno više od 5.000 i dugovi samostalno ili s ovisnim odnosno povezanim društvima moraju iznositi najmanje 7.500.000.000,00 kuna. Iznimka od tih pravila moguća je ako se uvjeti koji su određeni mogu primijeniti individualno u odnosu na ovisno ili povezano društvo koje samostalno, odnosno s vladajućim društvom ispunjava navedene uvjete. Kriterij prema kojem se neko društvo ima smatrati povezanim ili ovisnim jest najmanje 25 % udjela. Lex Agrocoriana predviđa provođenje jednog hibridnog postupka koji ima određene poveznice sa stečajem, ali ipak to nije. Moglo bi se zaključiti da se radi o quasi stečajnom postupku. Neustavnost svakog zakona, pa i ovoga, može se analizirati u osnovi s dva temeljna aspekta. Prvi bi se odnosio na formalnu neustavnost, koja obuhvaća oblik odnosno proceduru donošenja. Vezano uz Lex Agrocoriana bitno je razjasniti postojanje možebitne povrede odredaba Jedinstvenih metodološko-nomotehničkih pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor (u nastavku teksta: Nomotehnička pravila), koje se odnose na izmjene i dopune propisa koje u članku 49. st. 1. propisuju da se izmjenama i dopunama određenog propisa ne može mijenjati i dopunjavati drugi propis.^[3] To je značajno zbog toga jer se čitavim nizom odredaba Lex Agrocorianadopunjavaju drugi zakoni koji su organski po svojoj pravnoj prirodi. Nadalje, važno je naglasiti da spomenuta Nomotehnička pravila izrijekom ne predviđaju mogućnost donošenja novog propisa kojim se mijenjaju ili dopunjavaju odredbe već postojećih propisa. Proizlazi da je tu pravnu prazninu prijeko potrebno popuniti teleološkom interpretacijom odredbe iz članka 48. st. 1., prema kojoj se izmjene i dopune pravnog propisa provode samo propisom iste pravne snage i prema istom postupku prema kojem je taj propis donesen u korelaciji s prije navedenom odredbom iz članka 49. st. 1. Proizlazi da se donošenjem novog Zakona, in concreto Lex Agrocoriana, ne postupa suprotno odnosnim odredbama Nomotehničkih pravila. Ta pravila bitna su s aspekta formalne ustavnosti zbog toga jer se u članku 174. st. 5. jasno određuje da »Tekst prijedloga zakona mora biti izrađen u skladu s jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Sabor.« Lex Agrocorianadonesen je iznadpolovičnom većinom glasova svih zastupnika, što je bilo nužno jer se njime regulira organska materija - uspostavlja se nova nadležnost Vlade Republike Hrvatske, proširuje nadležnost Trgovačkog suda u Zagrebu, na određeno vrijeme onemogućuje primjena Zakona o parničnom postupku itd.

Učinak primjene novog propisa u našem pravnom sustavu nije zanemariva, ali je ustavnopravno opravdana. Naime, u Konačnom prijedlogu vrlo je kvalitetno i precizno definirana ustavna osnova donošenja Lex Agrocoriana. Potpuno je jasno da se radi o propisu kojim se ograničavaju poduzetnička sloboda i vlasnička prava zbog neupitnog postojanja legitimnog cilja kako iz članka 16., tako i iz članka 50. st. 2. Ustava Republike Hrvatske^[4]. Pravo vlasništva, iako zajamčeno hrvatskim Ustavom, nije nederogabilno pravo. To se odnosi na svakog titulara prava vlasništva neovisno o tome radi li se o pravnoj ili fizičkog osobi. Činjenica da je nepovredivost vlasništva jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske ne derogira odredbu iz članka 16. st. 2. Ustava, kojom se određuje razmjernost u ograničavanju prava i sloboda u svakom pojedinom slučaju.[5] Ispravan način razmjernosti u postupanju državnih tijela prema pravnim subjektima kao nositeljima Ustavom zajamčenih prava i sloboda jest onaj prema kojem se najmanjim zadiranjem u prava postiže legitiman cilj. Postavlja se pitanje razmjernosti u postupanju državne vlasti prema svim, pa i trenutno jednim jedinim trgovačkim društvom od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, na koje se Lex Agrocoriana primjenjuje. Odgovor na to pitanje apsolutno je pozitivan. Trajanje primjene odredaba toga Zakona najviše je 15 mjeseci. Iz toga proizlazi da se na radi o trajnom ograničavanju vlasničkog prava. Navedeno razdoblje za nužne promjene koje se žele postići u velikim trgovačkim društvima apsolutno je primjereno. U konkretnom slučaju, iako u javnosti nisu izneseni potpuno egzaktni podatci, broj zaposlenih u Republici Hrvatskoj je osam puta veći od zakonom propisanog. Osim temporalnog dijela, koji se reflektira na duljinu trajanja ograničenja važno je uzeti u obzir i razmjernost u postupanju kad se radi o tome u kojoj mjeri i koja se sve vlasnička prava ograničavaju. Iz sadržaja Lex Agrocoriana proizlazi da je izvanredni povjerenik organ dužnika, koji u svom radu nije apsolutno neograničen glede čitavog niza vlastitih ovlasti. Uvažavajući činjenicu da ga na prijedlog Vlade Republike Hrvatske imenuje sud, bitno je znati da on u svakom trenutku istim postupkom može biti razriješen. Osim toga, njegove ovlasti u raspolaganju sredstvima društva ograničene su na iznos od 3.500.000,00 kn samostalno, odnosno preko toga iznosa uz odobrenje vjerovničkog vijeća. Nadzor nad radom izvanrednog povjerenika u nadležnosti je Trgovačkog suda. Međutim, provođenjem postupka izvanredne uprave ne oduzima se niti ograničava vlasništvo jer je to ustavno dopušteno samo uz naknadu tržišne vrijednosti. Radi se o ograničavanju poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava. U odnosu na možebitni prigovor kako se takvim postupanjem krši ustavna norma opisana u članku 49. st. 2. Ustava Republike Hrvatske, kojom se određuje da država svim poduzetnicima jamči jednak položaj na tržištu, bitno je naglasiti da se u nastavku te odredbe propisuje zabrana monopolskog položaja određenog zakonom. Te dvije ustavne norme moraju se interpretirati zajedno, odnosno zajedno sa svim ostalim ustavnim normama koje se odnose na pravo vlasništva pa i s cijelim ustavnim tekstom.

Interpretacija ustavnih normi na način da se pojedina rečenica mehanički izdvaja i onda samostalno interpretira, pogrešna je, što proizlazi iz prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske.^[6] Povreda Ustava u materijalnopravnoj komponenti postojala bi kad bi se radilo o tome da je donošenjem i primjenom Lex Agrocoriana jedno trgovačko društvo bilo stavljeno u monopolski položaj u odnosu na sva ostala u Republici Hrvatskoj. Iz sadržaja Zakona nije jasno po čemu se bilo koje trgovačko društvo njegovom primjenom monopolizira kad je potpuno razvidna mogućnost primjene na barem deset različitih prema podatcima o broju zaposlenih iz 2015. godine. Narušavanje ustavnog načela jednakosti postojala bi ako se unutar usporedive skupine trgovačkih društava jedno izdvaja i zakonskom normom dovodi u povoljniji položaj u odnosu na sva ostala društva iz te usporedive skupine. Međutim, broj društava na koje bi se Lex Agrocoriana mogao primijeniti nije određen kao nekakav zakonski numerus clausus, nego je već iz samog sadržaja zakona postavljen relativno široko jer, kao što je prije napisano, može iznimno obuhvatiti ne samo vladajuće, nego i povezana odnosno ovisna društva u skladu s odredbom iz članka 5. Moguća posljedica primjene Lex Agrocoriana mogla bi biti, a nakon najavljenog restrukturiranja, uvjetno rečeno, demonopolizacija jednog trgovačkog društva u Republici Hrvatskoj.^[7]

Formalno nema monopolskog položaja zato što je koncentracija do koje je došlo tijekom vremena obavljena uz odgovarajuće dopuštenje Vijeća za zaštitu tržišnog natjecanja, odnosno Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, kao državnog regulatora u čijoj je nadležnosti primjena odgovarajućih pravnih propisa - Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, kao i pravnih propisa europskog prava relevantnih za osiguravanja jednakog položaja na tržištu u skladu s europskim pravom. Tu se primarno misli na odredbe iz članaka 101. i 102. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, ali i ostalih akata europskog prava (uredbe) niže pravne snage. O mogućoj neustavnosti u smislu neusklađenosti odredaba Lex Agrocoriana s nekom uredbom koja uopće nije na snazi u Republici Hrvatskoj u ovom je trenutku potpuno bespredmetno raspravljati. In ultima linea, u perspektivi nije isključena i izmjena i dopuna toga propisa ako to bude pravno nužno. Otvoreno ostaje pitanje što i kako se pravno trebaju tretirati možebitne posljedice koje nastanu u razdoblju od stupanja na snagu do možebitne prilagodbe.

Važnost određenih trgovačkih društava u smislu drukčijeg pristupa zakonodavca nije nepoznata u našem pravnom sustavu. Primjerice, Zakonom o strateškim investicijskim projektima Republike Hrvatske vrlo se jasno propisuje hitnost u postupanju s pripremom i provedbom strateškog projekta koja je različita glede trajanja rokova u odnosu na projekte koji ne podliježu primjeni toga Zakona. Znači li to da su investitori na koje se odnosi taj Zakon o nejednakom pravnom položaju na tržištu? Nadalje, ustavna obveza Vlade Republike Hrvatske je vođenje gospodarske politike poduzimanjem različitih mjera i politika. Ispunjava li Vlada Republike Hrvatske tu obvezu nedonošenjem propisa kojim se kao jedina i nužna mjera nastoji prevenirati vrlo izgledan udar na ukupan gospodarski sustav u Republici Hrvatskoj kroz pasivno prepuštanje tržištu da se samo regulira?? Dakako da je odgovor na to pitanje negativan. Naime, aktualne okolnosti nikako se ne mogu karakterizirati kao potpuno normalne i redovite. U prilog tome govori čitav niz različitih ekonomskih pokazatelja. Ako država treba poduzimati mjere i stvarati uvjete za ostvarivanje pozitivnih prava kao što je, primjerice, pravo na rad, postupa li ona ustavnopravno prihvatljivo ako ne poduzme mjere da se to pravo koje se u odnosu na vrlo velik broj ljudi ostvaruje i sačuva u razumnoj mjeri? Dakako da je odgovor negativan.

Ustavne norme interpretiraju se kroz dvije temeljne prizme. Najviše vrednote ustavnog poretka sadržane su u članku 3. Ustava Republike Hrvatske, od kojih je bitno naglasiti socijalnu pravdu i te vrednote predstavljaju temelj za tumačenje svake druge pojedine ustavne norme odnosno ustava u cjelini. Druga prizma je ukupnost ustavnog teksta i njegova uloga odnosno smisao u nekom političkom i pravnom sustavu. Ustav služi za ograničavanje državne vlasti i upravo u tome je temeljna ideja konstitucionalizma. Međutim, bit je u pronalaženju prave mjere u tome kako se vlast ne bi učinila nedjelotvornom i samim time onemogućilo ispunjavanje njezinih ustavnih dužnosti koje se tiču gospodarske politike. Ta se ravnoteža ne postiže generalnim normama koje se interpretiraju strogo gramatički i apsolutno, nego fleksibilnijom interpretacijom ustavnog teksta kao cjeline, koji je adaptibilan naglo izmijenjenim socijalnim i gospodarskim okolnostima u Republici Hrvatskoj. Nismo u izvanrednom stanju, ali nismo ni u redovitom. Zbog svega navedenoga, prema našem mišljenju, ustavnost Lex Agrocoriana nije upitna niti sporna. 

Bitno je naglasiti da se donošenjem Lex Agrocoriana ne narušava interna koherentnost objektivnog pravnog poretka u Republici Hrvatskoj, niti uvodi bilo kakav oblik pravne nesigurnosti. Naime, iz njegova sadržaja jasno proizlazi podredna primjena Stečajnog zakona. Sva pitanja koja nisu eksplicitno regulirana mogu se razriješiti pravilnom interpretacijom i implementacijom obaju propisa. Čitav niz zakonodavnih rješenja koja su u njega integrirana već postoje u aktualnom Stečajnom zakonu i nisu novum u našem pravnom sustavu. Jasnoća, preciznost i predvidljivost normi koje sadržava Lex Agrocoriana, uključujući i Stečajni zakon, izražene su u dovoljno visokoj mjeri da su adresatima poznate posljedice i očekivani način postupanja. U tom kontekstu važno je respektirati i stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske koja se izražavaju kao tri pravila o vlasništvu, koja se odnose na ustavno jamstvo prava vlasništva iz članka 48. st. 1., kao i odredbe iz članka 50. st. 1. i 2. Ustavni sud jasno određuje da se oduzimanje i ograničavanje prava vlasništva kao i ograničavanje poduzetničke slobode i ograničavanje vlasničkih prava moraju sagledavati u međusobnoj vezi.^[8] To znači da postoje različiti stupnjevi miješanja u pravo vlasništva. Prvi i najteži je eksproprijacija ili derogiranje vlasništva, uz obveznu naknadu tržišne vrijednosti. Taj je oblik najteži jer dovodi do prestanka prava - najneproporcionalniji pristup. Drugi je blaži jer se radi u klasičnom ograničavanju poduzetničke slobode odnosno vlasničkih prava za koje nije predviđena naknada vlasniku. Upravo ta distinkcija potvrđuje da je Vlada Republike Hrvatske između težeg i blažeg zadiranja u pravo vlasništva izabrala upravo najproporcionalniju mjeru. Analizirajući sadržaj čitavih pravnih normi Lex Agrocoriana, jasno je vidljiva primjena načela razmjernosti. To se osobito manifestira kako u definiranim ovlastima izvanrednog povjerenika, tako i u ovlastima osobama ovlaštenih za zastupanje povezanih i/ili ovisnih društava. Ključna formulacije vezana je uz obavljanje onih aktivnosti koje se mogu karakterizirati kao »redovito poslovanje«, odnosno za svaki postupak koji bi izlazio izvan tih granica od strane ovlaštenih osoba povezanih i/ili ovisnih društava potrebna je suglasnost izvanrednog povjerenika. U odnosu na njega izlazak izvan opsega »redovitog poslovanja« veže se uz ograničenje opisano u članku 12. st. 8. (iznos od 3.500.000,00 kn), odnosno podrednu primjenu odredaba Stečajnog zakona koje se tiču ovlasti stečajnog upravitelja. U navedenom Zakonu jasno su definirane njegove ovlasti i tijela koja nadziru njegov rad. Lex Agrocoriana svojevrsni je lex specialis u odnosu na Stečajni zakon.

U odnosu na određene navodne nedorečenosti u samom tekstu Zakona, koje se odnose na redoslijed namirenja starih i novih vjerovnika postojeće odredbe navedene u članku 39. Lex Agrocoriana, uz pravilnu interpretaciju i odgovarajuću primjenu odredaba Stečajnog zakona dovoljno su jasne kako u praksi ne bi bilo nesnalaženja koja bi mogla rezultirati neželjenim posljedicama. Nadalje, moguće je, kao što je i prije navedeno, odgovarajućim normativnim intervencijama mijenjati i dopunjavati taj propis, ali i donositi podzakonske akte ako se radi o materiji koja prema svojoj pravnoj prirodi i karakteru ne ulazi u zakonodavno normiranje. Donošenje nekog propisa nikad nije definitivno normativno reguliranje. Nasuprot tome, puno je bolje kad se sad tekst izrađuje u skladu s nomotehničkim načelom ukupnosti sadržaja pravnog propisa, čime se na određeno vrijeme osigurava stabilnost propisa u integralnom obliku. 

Prigovor koji se odnosi na odredbu iz članka 49. Lex Agrocoriana, prema kojoj će se procjena njegova učinka provesti naknadno, u roku dvije godine, mogao bi biti opravdan. U tom kontekstu relevantne su odredbe iz članka 10. st. 1. i članka 13. Zakona o procjeni učinaka pravnih propisa. Naime, obvezatnost provođenja procjene odnosi se na one propise koji su u okviru Godišnjeg plana predviđeni Planom normativnih aktivnosti. Taj propis to nije bio. Međutim, važna je i odredba iz članka 13. st. 2., prema kojoj se procjena učinaka provodi i za propis koji se donosi po hitnom postupku i koji svojim sadržajem može proizvesti značajne učinke na područja: gospodarstva, socijalne skrbi, zaštite okoliša, odnosno fiskalne obveze Republike Hrvatske. Opravdanost prigovora ovisit će o interpretaciji navedenih zakonskih normi. Prema jednoj potencijalnoj, tim se normama uvodi dodatna obveza procjene učinaka propisa osim one koja je već određena u članku 10. Zakona o procjeni učinaka propisa. Prema drugoj potencijalnoj, ne radi se o striktnoj zakonskoj obvezi, nego to ovisi o procjeni Vlade Republike Hrvatske, koja je, ex lege, bila dužna donijeti posebnu odluku, odnosno zaključak i provesti odgovarajući postupak. U ovom će dijelu svakako biti zanimljivo vidjeti stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske u interpretacijskom dijelu i, ako sud zaključi da je došlo do povrede Zakona o procjeni učinaka propisa, može li to uopće, samo po sebi ili u možebitnoj korelaciji s nekim drugim nedostatcima, biti dostatan razlog da bi se čitav propis proglasio neustavnim. Iz obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o procjeni učinaka propisa u odnosu na navedene odredbe, moglo bi se zaključiti da se dodatna obvezatnost propisana u članku 13., odnosi isključivo na djelovanje Vlade Republike Hrvatske u institucijama Europske unije u svezi s prijedlogom propisa i odluka Europske unije u čijem donošenju Vlada Republike Hrvatske sudjeluje putem svojih predstavnika.^[9]

Prigovor da se ne radi o sistemskom zakonu, prema našem mišljenju, potpuno je promašen. Naime, radi se o zakonu koji svojim nazivom definira trgovačka društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku. Tu nije riječ o tome da se, poput, primjerice, Obiteljskog zakona, učinak propisa odražava na gotovo ukupnu populaciju, odnosno adresate u Republici Hrvatskoj. Sistemski značaj trgovačkih društava koja bi mogla biti predmet njegove primjene, uopće nije određen ukupnošću potencijalnih adresata. 

Zaključno proizlazi da je uz postojanje neupitnog legitimnog cilja, vrlo jasne i promišljene proporcionalnosti u postupanju i zakonske regulative potpuno ustavnopravno prihvatljivo normativno uređenje opisano u Lex Agrocoriana. Svi prigovori kojima bi se dovodila u pitanje ustavnost toga propisa nemaju, prema našem mišljenju, dostatno snažno i validno pravno utemeljenje u postojećem Ustavu Republike Hrvatske. Naposljetku, respektirajući činjenicu da će Lex Agrocoriana biti meta višestrukih prijedloga za ocjenu ustavnosti pred Ustavnim sudom, možemo reći da će biti izuzetno zanimljivo pratiti njegovu pravnu sudbinu, neovisno o tome kakva ona doista bude. 

[1] Prijedlog Zakona o postupku izvanredne uprave trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku s Konačnim prijedlogom Zakona (Nar. nov., br. 32/17), str. 3. dostupno na mrežnim stranicama Vlade RH, datum pristupa 10. 4. 2017.
[2] Prijedlog Zakona o postupku izvanredne uprave trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku s Konačnim prijedlogom Zakona, str. 3. dostupno na mrežnim stranicama Vlade RH, datum pristupa 10. 4. 2017.
[3] Jedinstvena metodološko-nomotehnička pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor (Nar. nov., br. 74/15).
[4] Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 8/98 - proč. tekst, 113/00, 124/00 - proč. tekst, 28/01, 41/01 - proč. tekst, 55/01 - ispr., 76/10, 85/10 - proč. tekst i 5/14 - Odluka USRH).
[5] Vidjeti bilješku 4.
[6] Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske U-I-3789/2003, objavljeno u Nar. nov., br. 142/10 u toč. 8.2. jasno stoji: »Stoga se nijedna ustavna odredba ne može izvući iz konteksta i samostalno interpretirati.«
[7] U Konačnom prijedlogu Zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku se pod točkom II. oznaka a) kao jedan, između ostalih, od parametara za sistemski karakter trgovačkog društva navodi i »dominantna gospodarska pozicija na dijelu teritorija Republike Hrvatske«.
[8] Odluka U-I-318/2003 i novije.
[9] Prijedlog Zakona o procjeni učinaka propisa s Konačnim prijedlogom zakona, datum pristupa 11. 4. 2017.