Raspolaganje nekretninama u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku teksta: JLP(R)S ili jedinice samouprave) može poprimiti različite oblike, poput prodaje, davanja u zakup, upisa hipoteke, darovanja i dr. Pritom, bez obzira na to radi li se o nekretninama koje se gospodarski iskorištavaju (npr. davanjem u zakup ili koncesiju), javnim dobrima u javnoj uporabi (nekretnine u kojima su smještena tijela JLP(R)S-a i dr.)^[1], javnim dobrima u općoj uporabi (npr. javna cesta, most, nacionalni park, groblje i sl.)^[2] ili onima koje su ustupljene višim razinama vlasti ili pravnim osobama s javnim ovlastima radi realizacije projekata od javnog interesa (primjerice, radi društvenog poticanja stanogradnje, izgradnje škole, bolnice i sl.), nekretnine predstavljaju trajnu vrijednost lokalnih zajednica. Zbog činjenice da nekretnine mogu na različite načine pridonositi javnom dobru, a imajući na umu da raspolaganja imaju, u pravilu, dugoročnu ili trajnu narav, raspolaganje nekretninama od strane JLP(R)S-a opterećeno je ograničenjima koja smo pokušali sistematizirati u ovom tekstu. Stoga, tekst treba shvatiti tek kao pregled ili podsjetnik na propise kojima je uređeno raspolaganje nekretninama od strane jedinica samouprave.

Člankom 35. st. 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (u nastavku teksta: Zakon o vlasništvu)^[3] uređeno je, između ostaloga, da ovlasti za raspolaganje, upravljanje i korištenje stvarima u vlasništvu JLP(R)S-a imaju tijela JLP(R)S-a određena propisom o ustrojstvu lokalne i područne (regionalne) samouprave, osim ako posebnim zakonom nije drukčije određeno.

Nadležnost za raspolaganje imovinom JLP(R)S-a podrobnije uređuje Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (u nastavku teksta: ZOLIP(R)S)^[4]. Člankom 48. st. 1. toč. 5. toga Zakona utvrđeno je, između ostaloga, da izvršni čelnik (načelnik, gradonačelnik ili župan) odlučuje o stjecanju, otuđivanju i drugom raspolaganju nekretninama u skladu sa ZOLIP(R)S-om, statutom i posebnim propisima. Međutim, kao i u slučaju raspolaganja bilo kojom drugom imovinom jedinice samouprave, ovlast izvršnog čelnika za raspolaganje nekretninama ograničena je pa će on moći odlučivati do vrijednosti nekretnine od najviše 0,5 % iznosa prihoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodni godini u kojoj se odlučuje o raspolaganju nekretninama. Ako prema izloženoj formuli 0,5 % iznosa prihoda bez primitaka iznosi više od milijun kuna, izvršni čelnik ovlašten je odlučivati o raspolaganju nekretninama do vrijednosti od milijun kuna, a o raspolaganju iznad te vrijednosti odlučit će predstavničko tijelo. Ako 0,5 % iznosa prihoda bez primitaka iznosi manje od 70.000,00 kuna, izvršni čelnik može odlučivati o raspolaganju nekretninama do vrijednosti od 70.000,00 kuna, a predstavničko tijelo odlučivat će o svakom raspolaganju nekretninama čija vrijednost prelazi taj iznos. 

Čak i kada je na temelju ZOLIP(R)S-a izvršni čelnik ovlašten odlučiti o raspolaganju nekretninama, to raspolaganje mora biti planirano u proračunu (čl. 48. st. 2.). S obzirom na to da proračun donosi predstavničko tijelo, proizlazi da, bez obzira na vrijednost raspolaganja, izvršni čelnik u raspolaganju nekretninama nije samostalan jer njegovoj odluci mora uvijek prethoditi odluka predstavničkog tijela. S tim u svezi, pitanje je mora li predstavničko tijelo, nakon što je raspolaganje određenom nekretninom utvrdilo u proračunu, o tom raspolaganju donositi i posebnu odluku na temelju koje će izvršni čelnik postupati. Mišljenja smo da mora, ako je u proračunu utvrđen tek iznos koji se očekuje od raspolaganja nekretninama, bez navođenja konkretnih nekretnina koje su predmet raspolaganja (npr. ako proračun utvrdi da se od prodaje nekretnina očekuje prihod od milijun kuna, posebnim će odlukama potom predstavničko tijelo odlučiti prodajom koliko i kojih će se nekretnina namaknuti planirani iznos). No, ako je proračunom izričito utvrđeno da se prihod u određenom iznosu planira ostvariti raspolaganjem određenom nekretninom (ili više njih), mišljenja smo da posebna odluka predstavničkog tijela o raspolaganju tom nekretninom nije potrebna, osim ako se odlukom utvrđuju posebni uvjeti vezani uz raspolaganje koje je proračunom nemoguće propisati (rokovi, razlozi za odstupanje od cijene i dr.). 

Temeljno pravilno raspolaganja nekretninama u vlasništvu JLP(R)S-a utvrđeno je odredbom čl. 391. st. 1. Zakona o vlasništvu, kojom je propisano da se nekretnine mogu otuđiti ili se njima može na drugi način raspolagati samo na osnovi javnog natječaja i uz naknadu utvrđenu prema tržišnoj cijeni, ako zakonom nije drukčije određeno. S tim u svezi, često postoji dvojba oko toga može li jedinica samouprave nekretninu u svojem vlasništvu dodijeliti nekoj fizičkoj ili pravnoj osobi (liječniku, trgovačkom društvu, udruzi, ustanovi i sl.), besplatno ili uz simboličnu naknadu, kako bi ta osoba zauzvrat na području jedinice samouprave pružala neku uslugu koja je od koristi i važnosti za sve građane (npr. liječnička ordinacija, ljekarna, privatni dječji vrtić i sl.). Takvo raspolaganje nije dopušteno, bez obzira na to što je čelništvo jedinice samouprave uvjereno da će dodjelom nekretnine besplatno ili uz simboličnu naknadu unaprijediti društveni standard svoje zajednice. Naime, niti jednim zakonom nije utvrđeno da se od pravila o raspolaganju nekretninama može odstupiti iz navedenih razloga (ili kako bi se pridonijelo javnom dobru). Stoga je, ako zakonom nije izričito propisano, potrebno uvijek raspisati javni natječaj i utvrditi tržišnu cijenu konkretnog raspolaganja nekretninom. U suprotnom, raspolaganje koje je protivno odredbama Zakona smatra se ništetnim (ništavim)^[5].

Stavkom 2. citirane odredbe Zakona o vlasništvu propisano je da se navedeno ograničenje ne odnosi na slučajeve kad pravo vlasništva na nekretninama u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, stječu Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, te pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ako je to u interesu i cilju općega gospodarskog i socijalnog napretka njezinih građana. Prema tome, ovo je situacija u kojoj čelništvo jedinice samouprave može nekretninu dodijeliti navedenim korisnicima bez javnog natječaja i bez naplate tržišne cijene nekretnine. Primjera radi, ako Hrvatska pošta u nekom mjestu namjerava otvoriti poštanski ured, jedinica samouprave može joj dodijeliti prostor bez raspisivanja javnog natječaja i uz cijenu koja ne mora biti tržišno određena. No, moguće je zamisliti i to da nekretninu u vlasništvo ili na korištenje traži neki od prethodno navedenih entiteta, ali za svrhu za koju se ne može pouzdano reći je li u interesu i cilju općega gospodarskog i socijalnog napretka građana. Primjerice, ako u prethodno opisanom slučaju Hrvatska pošta treba prostor za skladištenje dotrajale opreme, u kojem će raditi samo čuvar, bez izgleda da se zaposli i netko drugi iz lokalne zajednice i bez nekih dodatnih usluga ili pogodnosti za građane, lokalno čelništvo ima pravo i obvezu razmotriti je li odstupanje od pravila u interesu i cilju općega gospodarskog i socijalnog napretka građana.

Stavkom 3. čl. 391. Zakona o vlasništvu utvrđeni su uvjeti pod kojima jedinica samouprave može (ali ne mora) zemljište u svojem vlasništvu prodati bez provođenja javnog natječaja, pri čemu uvjet tržišne cijene i dalje postoji:

- osobi kojoj je dio tog zemljišta potreban za formiranje neizgrađene građevne čestice u skladu s lokacijskom dozvolom ili detaljnim planom uređenja, ako taj dio ne prelazi 20 % površine planirane građevne čestice i

- osobi koja je na zemljištu u svom vlasništvu, bez građevinske dozvole ili drugog odgovarajućeg akta nadležnog tijela državne uprave, izgradila građevinu u skladu s detaljnim planom uređenja ili lokacijskom dozvolom, a nedostaje joj do 20 % površine planirane građevne čestice, pod uvjetom da se obveže da će u roku jedne godine od dana sklapanja kupoprodajnog ugovora ishoditi građevinsku dozvolu.

Nepostojanje javnog natječaja u opisanim je situacijama razumljivo jer za otkup dijela zemljišne čestice nije zainteresiran unaprijed neodređeni broj kupaca, već samo vlasnik zemljišne čestice koja graniči s česticom u vlasništvu jedinice samouprave. Uz to, i veličina zemljišta koje se prodaje u većini slučajeva nije velika pa je i kupoprodajna vrijednost sukladna tome. Naime, jedinice samouprave prostornim planom slobodno utvrđuju minimalnu veličinu građevnih čestica na svojem području, ali one se u većini slučajeva utvrđuju u veličini od nekoliko stotina kvadratnih metara. No, u prethodno opisanom slučaju gradnje bez odgovarajućeg akta o građenju, jedinica samouprave s vlasnikom graničnog zemljišta mora sklopiti ugovor o kupoprodaji dijela zemljišne čestice, uz uvjet ishodovanja građevinske dozvole^[6].

1. dio neizgrađenog zemljišta potrebnog za formiranje neizgrađene građevne čestice u skladu s detaljnim planom uređenja, ako taj dio ne prelazi 50 % površine planirane građevne čestice

2. dio zemljišta potrebnog za formiranje izgrađene građevne čestice u skladu s detaljnim planom uređenja i

3. zemljište koje čini građevnu česticu zgrade za koju je doneseno rješenje o izvedenom stanju na temelju posebnog zakona kojim se uređuje ozakonjenje nezakonitih zgrada.

Nesumnjivo se radi o odredbama koje su u djelomičnoj koliziji jer uređuju isto pitanje na različit način. Mišljenjem KLASA: 350-01/17-02/464, URBROJ: 531-05-2-17-2 od 13. prosinca 2017. Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja utvrdilo je da u slučaju dvojbe o tome treba li na konkretan slučaj primijeniti čl. 391. st. 3. podst. 1. Zakona o vlasništvu ili čl. 176. podst. 1. Zakona o prostornom uređenju, potonji ima prednost, sukladno pravnom načelu lex specialis derogat legi generalis.

Raspolaganje poslovnim prostorom u vlasništvu jedinica samouprave uređeno je Zakonom o zakupu i kupoprodaji poslovnog prostora^[8]. Uvjet za zaključenje ugovora o zakupu poslovnog prostora je nepostojanje novčanih obveza zakupoprimca prema državnom proračunu ili (bilo kojoj) jedinici samouprave, osim ako je na temelju zakona odobrena odgoda plaćanja obveza. Ugovor mora biti sastavljen u pisanoj formi i solemniziran od strane javnog bilježnika. Nedostatak bilo kojega od triju navedenih uvjeta ugovor čini ništetnim.

I kod zakupa poslovnog prostora pravilo je obveza raspisivanja javnog natječaja. Iznimno, jednako kao što je propisano i Zakonom o vlasništvu, javni natječaj nije potreban ako se poslovni prostor daje u zakup državnim institucijama, jedinicama samouprave ili pravnim osobama u njihovu pretežitom vlasništvu, ako je to u interesu i cilju općega gospodarskog i socijalnog napretka stanovnika jedinice samouprave. Kao što smo istaknuli prethodno, sama činjenica da poslovni prostor traži neka od povlaštenih institucija još ne znači da se on može dodijeliti bez natječaja ako istovremeno nije moguće utvrditi da je davanje poslovnog prostora u zakup u interesu općega gospodarskog i socijalnog napretka građana.

Sukladno prethodno navedenim pravilima o raspolaganju imovinom jedinica samouprave, o davanju poslovnog prostora u zakup odlučit će izvršni čelnik ili predstavničko tijelo.

Zakonom o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara^[9]utvrđen je niz nekretnina koje mogu predstavljati kulturno dobro (grad, selo, naselje, građevina, vrtovi, perivoji, parkovi i dr.), kao i to da kulturna dobra mogu biti od nacionalnog i lokalnog značenja. 

Jedinica samouprave može prodati nekretninu koja je proglašena kulturnim dobrom, ali pritom mora kupcu dati do znanja da se radi o zaštićenom kulturnom dobru, predočiti mu dokaz o vlasništvu i predočiti mu isprave o odricanju od prava prvokupa (čl. 38.). Osim navedenoga, na kupoprodaju se primjenjuju opća pravila koja vrijede za kupoprodaju nekretnina u vlasništvu JLP(R)S-a.

Nekretnina proglašena kulturnim dobrom može se dati u koncesiju za gospodarsko korištenje. Koncesija se daje na temelju provedenoga javnog prikupljanja ponuda, a obavijest o namjeri davanja koncesije objavljuje nadležno upravno tijelo. Koncesija se daje na najdulji rok od 99 godina.

Društveno poticana stanogradnja uređena je Zakonom o društveno poticanoj stanogradnji^[10]. Sukladno zakonskoj definiciji, to je »sustavno organizirana stanogradnja javnim sredstvima radi zadovoljavanja stambenih potreba i poboljšanja kvalitete stanovanja što šireg kruga građana, kao i unaprjeđenja graditeljstva«. Jedinica lokalne samouprave u procesu društveno poticane stanogradnje može sudjelovati tako da osigura novčana sredstva za gradnju, izgradnju komunalne infrastrukture i/ili zemljište na kojem će se graditi, sve u skladu s iskazanim interesom za kupnju ili najam stanova na svom području. 

Osiguranje zemljišta za gradnju predstavlja odstupanje od prethodno navedenih pravila raspolaganja nekretninama od strane jedinice lokalne samouprave. Prvo, zato što za navedeno građevinsko zemljište neće biti raspisan javni natječaj, već će ono, na temelju odluke predstavničkog tijela i zaključenog ugovora, biti ustupljeno Agenciji za pravni promet i posredovanje nekretninama. Drugo, i zato što građevinsko zemljište Agenciji može, ali i ne mora biti ustupljeno po tržišnoj cijeni. Naime, jedinica lokalne samouprave dostavlja Agenciji ponudu za ustupanje građevinskog zemljišta, u kojoj, između ostaloga, navodi cijenu za ponuđeno građevinsko zemljište. Iako Zakon ne utvrđuje izričito da cijena može biti niža od tržišne, zaključujemo da može jer se u ovom slučaju ne primjenjuje prethodno opisano pravilo o raspolaganju na temelju javnog natječaja i prema tržišnoj cijeni. Dakle, ako se može odstupiti od pravila da se raspisuje javni natječaj, zasigurno se može odstupiti i od pravila tržišne cijene (pritom, i priroda namjene zemljišta ukazuje na to da tržišna cijena ne treba biti kriterij raspolaganja). 

Prava i obveze Agencije i jedinice lokalne samouprave u tom odnosu uređuju se pisanim ugovorom (čl. 17.). Ako je jedinica lokalne samouprave osigurala građevinsko zemljište, Agencija od svake kupoprodaje stana, poslovnog prostora, garaže ili garažnog parkirnog mjesta, odnosno od svake naplaćene najamnine isplaćuje jedinici lokalne samouprave 35 % cijene građevinskog zemljišta (čl. 6. st. 3.).

Odluku o ustupanju zemljišta za potrebe društveno poticane stanogradnje te uvjete pod kojima se zemljište ustupa utvrđuje predstavničko, a provodi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave.

Zakon o hrvatskim braniteljima iz Domovinskog rata i članovima njihovih obitelji (u nastavku teksta: Zakon o hrvatskim braniteljima)^[11] propisuje mogućnost nenaplatnog ustupanja građevinskog zemljišta u vlasništvu jedinica lokalne samouprave.^[12] Slijedom zakonskih odredaba, gradovi i općine na čijem se području provodi program organizirane izgradnje stanova za potrebe stambenog zbrinjavanja zakonom utvrđenih korisnika ustupaju građevinsko zemljište (čl. 86. st. 3.). Povrat sredstava za ustupljeno građevinsko zemljište jedinica lokalne samouprave može ostvariti od jedinice lokalne samouprave u kojoj korisnik stambenog zbrinjavanja iz toga Zakona ima prebivalište^[13].

Određenim kategorijama osoba (iz čl. 83. st. 4. Zakona) jedinice lokalne samouprave dužne su, kad te osobe koriste stambeni kredit ili financijsku potporu za izgradnju obiteljske kuće u mjestu prebivališta, ustupiti bez naknade građevinsko zemljište (čl. 87. st. 1.).

Odluku o ustupanju građevinskog zemljišta na temelju citiranih odredaba Zakona o hrvatskim braniteljima donosi predstavničko ili izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ovisno o vrijednosti zemljišta. 

Važno je napomenuti da odredba čl. 391. st. 1. Zakona o vlasništvu nije primjenjiva na sva raspolaganja jer postoje raspolaganja nekretninama uz koje je neprikladno ili nemoguće povezati obvezu objave javnog natječaja i utvrđivanja tržišne cijene. Primjera radi, dopuštanje uspostave stvarnog prava na nekretnini ili upisa hipoteke na nekretninu također su raspolaganja, ali je za njih, po prirodi stvari, nemoguće raspisati javni natječaj ili utvrditi tržišnu cijenu. 

Osim toga, i objava javnog natječaja nije podrobnije uređena Zakonom o vlasništvu pa ostaje otvoreno pitanje načina objave, rokova za poduzimanje pojedinih radnji i sl. Stoga, u praksi svaka jedinica samouprave sama utvrđuje tehničke detalje natječaja (uvjete, rokove i sl.).

Jedinice lokalne i regionalne samouprave pravne su osobe javnog prava pa, u skladu s tim, njihova tijela u svim segmentima svoga djelovanja moraju štititi javni interes. No, razumljivo je da zakonodavac zaštitu javnog interesa, osobito u slučaju raspolaganja nekretninama, koje je, u pravilu, skupo i s dugoročnim ili trajnim učincima, nije prepustio osobnom osjećaju odgovornosti lokalnih dužnosnika ili članova lokalnih tijela, već je u zakonski okvir ugradio odgovarajuće zaštitne mehanizme. Pritom, mišljenja smo da edukacija lokalnih dužnosnika i službenika i promoviranje temeljnog načela raspolaganja, koje možemo svesti na sintagmu »na temelju javnog natječaja i po tržišnoj cijeni«, može blagotvorno utjecati na povećanje svijesti o tome na koji se način pri raspolaganju nekretninama štiti javni interes.

[1] Javna dobra u javnoj uporabi su ona koja jedinicama samouprave služe za obavljanje njihovih zakonom utvrđenih nadležnosti.
[2] Javna dobra u općoj uporabi su ona kojima se mogu služiti svi, onako kako je to odredilo nadležno tijelo. Pritom, nitko ne može onemogućavati ili ometati drugoga u uporabi toga dobra ako ga on rabi na uobičajeni način, sukladno njegovoj naravi (dr. sc. Mario Jelušić, Javno vlasništvo u pravnom sustavu Republike Hrvatske, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 1/2009, str. 152).
[3] Nar. nov., br. 91/96, 68/98 - v. čl. 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 137/99 - Odluka USRH, 22/00 - Odluka USRH, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12, 152/14, 81/15 - proč. tekst i 94/17 - ispr.
[4] Nar. nov., br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15 i 123/17.
[5] Ništetnost (ništavost) pravne radnje ili akta znači da takva radnja ili akt ne proizvode pravne učinke i kao da nikada nisu niti postojali.
[6] Ugovorom se mora utvrditi tzv. odgodni uvjet (čl. 297. st. 2. Zakona o obveznim odnosima) i klauzula koja utvrđuje da se ugovor raskida ako druga ugovorna strana u ugovorenom roku ne udovolji uvjetu. Takav ugovor bit će dovoljan za ishodovanje građevinske dozvole (vidjeti: čl. 109. st. 1. podst. 2. Zakona o gradnji).
[7] Nar. nov., br. 153/13 i 65/17.
[8] Nar. nov., br. 125/11 i 64/15.
[9] Nar. nov., br. 69/99, 151/03, 157/03, 100/04, 87/09, 88/10, 61/11, 25/12, 136/12, 157/13, 152/14, 98/15 i 44/17.
[10] Nar. nov., br. 109/01, 82/04, 76/07, 38/09, 86/12, 7/13 i 26/15.[11] Nar. nov., br. 121/17.
[12] I nenaplatnog komunalnog opremanja ustupljenog zemljišta, ali to nije predmet ovoga teksta.
[13] Uporište za pravilo o povratu sredstava je okolnost da se na temelju čl. 86. st. 2. Zakona organizirana izgradnja provodi prema mjestu prebivališta korisnika u vrijeme stradavanja odnosno u mjestu u kojem korisnik prava ima prebivalište neprekidno pet godina od 1991. godine ili je u tom mjestu boravio kao prognanik neprekidno pet i više godina te pisanom izjavom pod materijalnom i kaznenom odgovornošću iskazao da se u tom mjestu želi trajno nastaniti.