1. Obveza implementacije direktiva u nacionalno zakonodavstvo
Članak 288. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (bivši čl. 249. st. 3. Ugovora o Europskoj zajednici) obvezuje države članice da postignu rezultate koji su propisani direktivom, pa tako stvarne obveze koje su propisane za države članice, ovise o sadržaju konkretne direktive. Jednom kad je direktiva usvojena na europskoj razini, država je mora ugraditi u interno pravo, bez obzira na moguće ekonomske, političke, kulturne ili bilo koje druge teškoće koje se pritom mogu pojaviti. Iz takve se obveze te iz načela lojalnosti koje postoji u EU, može izvesti presumpcija da politička država, kad donosi neki propis, ne želi njime kršiti obveze nastale na europskoj razini.¹

Cijeli proces tijekom kojeg se obveze iz navedenog članka ispunjavaju naziva se postupkom implementacije. Određeni propusti pretpostavljaju nepoštovanje obveza u određenim stadijima: tako može postojati izostanak transponiranja/neodgovarajuće transponiranje (ili implementacija u užem smislu), neprimjenjivanje/neodgovarajuće primjenjivanje te neprovođenje/neodgovarajuće provođenje². Slučajevi kada direktiva nije implementirana ili nije implementirana na odgovarajući način, prilika su za snažniju i vidljiviju primjenu interpretativne obveze, koja proizlazi iz europskog prava za nacionalne sudove te druga tijela koja implementiraju europsko pravo na nacionalnoj razini³. Sijedom toga, sud je, ne samo dužan uzeti u obzir direktivu, već je obvezatan konstruirati značenje internog pravnog pravila tako da se ostvari rezultat koji se želi postići direktivom⁴. Takav način implementacije europskog prava te pojačana interpretativna aktivnost dovodi do pojačanih zadaća i ovlasti sudaca, u odnosu na one zadatke i ovlasti koje imaju u nacionalnim stvarima. Implementacija direktiva, ali i cjelokupnog europskog zakonodavstva kad se obavlja od strane izvršnih tijela, također zahtijeva proširene ovlasti državnih službenika te drugih primjenjivača prava. Također, implementacija u užem smislu odnosno transponiranje europskih odredaba u nacionalne propise dovodi i do promjena u ingerencijama u svezi s donošenjem propisa i narušavanja dosadašnje podjele ovlasti, posebice između zakonodavne i izvršne vlasti, kao i do promjena u pravnoj snazi nacionalnih pravnih akata, nomotehničkih promjena nacionalnih propisa itd. Promjene i zahtjeve uz te promjene koje su nužne u nacionalnim pravnim sustavima kao rezultat primjene europskog prava, države članice i njezini nacionalni primjenjivači prava trebaju imati na umu prilikom postupanja u europskim stvarima.

2. Jačanje uloge sudova – globalni i europski trend
Formalističko odnosno pozitivističko poimanje uloge sudaca u pravu je u posljednjih nekoliko stoljeća bilo prisutno u Americi, a u određenom obliku i u drugim europskim common law, ali i civil law sustavima. U svim tim oblicima formalizma težilo se naglasiti element čiste i mehaničke logike u sudačkom odlučivanju, dok se prikrivao voluntaristički, diskrecijski element. Zajedničko svim tim nastojanjima koja su zastupana preko sociološke jurisprudencije i pravnog realizma u Americi, interesne jurisprudencija (Interessen Jurisprudenz) i škole slobodnog prava (Freirechtsschule) u Njemačkoj, metoda slobodnog znanstvenog istraživanja (libre recherche scientific) u Francuskoj, bilo je priznanje teorijske prirode Justinijanove ili Montesquieuove koncepcije suca kao »beživotnih robotiziranih usta zakona«. Tako je naglašena ideja da čista deduktivna logika pomaže sucu »utvrditi«, nekreativno i bez osobne odgovornosti, pravo bez obzira na to je li izraženo u obliku običaja, precendenata, zakona, zakonika ili pretpostavljenog »sustava normi«⁵. 

Takvo poimanje uloge sudova i danas je duboko ukorijenjeno i aktualno u gotovo svim nacionalnim pravnim sustavima država članica Europske unije. Formalizam, koji se razlikuje od sustava do sustava i od pravne tradicije do pravne tradicije, u različitom intenzitetu i obliku još uvijek postoji na nacionalnoj razini. Na određen način bio je također intenzivno prisutan, iako deriviran u svom obliku, u bivšim socijalističkim pravnim sustavima, a njegov utjecaj vidljiv je i danas⁶. Primjerice, hrvatski i ostali sustavi koji su pripadali socijalističkoj pravnoj tradiciji⁷, pokazivali su onu vrstu nedemokratičnosti i izostanak sudskog aktivizma i interpretativne aktivnosti koji idu za svakim gušenjem sudačke kreativnosti⁸. 

Nasuprot tome javlja se druga tendencija - trend jačanja sudačke uloge i »sudskog prava« (judiciary law). Izraz je koristio Jeremy Bentham⁹ u opisivanju common law sustava, »da naglasi stajalište da suci, u okviru svog redovitog rada za koji se kaže da nije ništa više od objašnjavanja postojećeg prava, uistinu i stvaraju pravo«¹⁰. Međutim, Cappelletti naglašava da se taj fenomen ne pojavljuje samo u odnosu na pravo common lawa. Prema njemu, za to postoje dva razloga. Jedan je velik rast propisa koje donose parlamenti te paralelna ekspanzija sudskog prava¹¹. Jačanje »statutarnog prava«, smatra on, jedan je od aspekata općeg jačanja države u svim njezinim područjima, uključujući i pravosuđe. Drugi je razlog, prema tom autoru, u činjenici da je u mnogim zemljama trend priznavanja deklaracija o temeljnim pravima i njihovo sudsko provođenje. 

Tom trendu, ponajprije izazvanom jačanjem međunarodnog prava koje promiče i štiti temeljna prava, europsko pravo, koje također ima zahtjev zaštite temeljnih prava i općih načela u provođenju na nacionalnoj razini, pridonosi i zbog same svoje pravne prirode i mehanizama funkcioniranja. Europsko pravo temelji se na nedovršenim i nedefiniranim konceptima, ono je u stalnom formiranju i promjeni, ovisno o ciljevima i kretanjima unutar Europske unije. Nedorečenost koncepata, potreba uključivanja temeljnih prava u sudačko odlučivanje te interpretativna obveza, koja mu je inherentana, dovode do realnog povećanja zadaća, ali i ovlasti sudaca koji provode europsko pravo. Glede direktiva ta je obveza najizraženija, iako postoji u odnosu na cjelokupno europsko zakonodavstvo. Tako »interpretativna obveza (op. a.) poziciju sudova prema ostalim granama vlasti … Ona omogućava sudovima, ili čak od njih i zahtijeva, reinterpretaciju internog prava bez formalne izmjene pravne norme od strane zakonodavca. Time sudovi stječu važnu ulogu u europeizaciji različitih javnih politika, te im se priznaje pravnokreativna uloga. Jača se i njihova autonomija u društvu te postaju važni samostalni sudionici diskursa kroz koji se gradi određeno društvo i njegova pravila. Nema, stoga, pravne prepreke da suci, posebice kad interpretiraju one pravne norme koje su donesene u procesu usklađivanja hrvatskog prava s europskim, u obzir uzimaju europske norme s kojima su hrvatske usklađivane.«¹² 

3. Proširenje ovlasti izvršne vlasti
Osim povećane uloge sudova dolazi i do drugog shvaćanja, a to je da se direktive implementiraju, tj. implementiraju u užem smislu, odnosno transponiraju u nacionalno pravo uz snažno oslanjanje na izvršnu vlast. Zbog velike produkcije propisa na razini Unije, dio se zakonodavnih ovlasti prenosi i na izvršnu vlast. Svjedoci smo da se to događa u svim zemljama.

Na primjeru Irske vidi se i način na koji ta zemlja rješava navedeni fenomen¹³. Interpretacijom irskog Ustava dolazi se do toga da zakonodavna vlast ne može delegirati svoje ovlasti izvršnoj vlasti, osim u iznimnim slučajevima i glede podzakonskih akata¹⁴. Prijenos zakonodavne vlasti predstavljao bi kršenje trodiobe vlasti, koja je Ustavom, ali i cjelokupnim sustavom, zajamčena. Problem, ali i njegovo djelomično rješenje, proizlazi iz činjenice da se većina mjera implementacije svodi na zakone i podzakonske propise. Ulaskom u Europsku uniju dolazi do prijenosa izvršne, zakonodavne i sudske suverenosti na Uniju. U praksi to znači implementaciju velikog broja propisa »koji potječu izvan same države«¹⁵. S obzirom na to da parlamenti ne donose, u pravilu, podzakonske akte, a ta je mogućnost, također, sadržana u navedenoj ustavnoj odredbi, cijeli teret brojnih podzakonskih akata u svrhu implementacije je na izvršnoj vlasti. Irska je 1972. donijela Zakon o Europskim zajednicama kojim se daje ovlast izvršnoj vlasti da donosi podzakonske akte koji su potrebni. Iz istog Zakona proizlazi da izvršna vlast može implementirati direktive, koristeći podzakonske propise sa zakonskom snagom. Zakon, međutim, ne navodi uvjete pod kojima je moguće koristiti te instrumente. Uz navedeno, zbog Irskog se iskustva postavlja pitanje ima li izvršna vlast pravo odlučivati na koji će način direktive biti implementirane. O tom pitanju postoji stajalište prakse Vrhovnog suda o davanju takvih ovlasti: …»uzimajući u obzir količinu propisa i mjera koji trebaju biti uneseni u pravo države, obveze članstva u Europskoj uniji (op. a.) zahtijevaju da u nekim, a moguće i u velikom broju slučajeva, to treba biti izvršeno u obliku upravnih, a ne zakonskih akata«^16,17. 

Daljnji primjer slučaja da se direktive implementiraju u nacionalno pravo uz snažno oslanjanje na izvršnu vlast nalazimo u Ujedinjenoj Kraljevini, Belgiji te Francuskoj i Italiji, ali u različitoj mjeri. U Italiji je zakonodavna vlast prenijela svoje ovlasti na izvršnu člankom 76. talijanskog Ustava. Svake godine talijanska zakonodavna vlast donosi »Legge Comunitaria« čime se ovlašćuje izvršna vlast da implementira direktive navedene u zakonu, a u obliku »decreto legislative«. Za razliku od irskog Zakona o Europskim zajednicama, talijanska je praksa puno restriktivnija te se ne daju otvorene ruke izvršnoj vlasti, već samo glede onih direktiva koje su izričito navedene u Legge Comunitaria. Članak 38. francuskog Ustava ovlašćuje zakonodavca da delegira unutar definiranih parametara, svoje ovlasti na izvršnu vlast. To se odvija korištenjem instrumenta »Ordonnance« kojeg donosi parlament¹⁸. 

Smatra se da se brisanjem jasnih nadležnosti između izvršne i zakonodavne vlasti briše granica i između zakona i prakse¹⁹. Irska, poučena iskustvom, razmišlja o mogućoj zabrani da se direktive implementiraju podzakonskim aktima sa zakonskom snagom²⁰. Irsko iskustvo jest da se primjenom i provedbom europskog prava briše nacionalna hijerarhija propisa. Sada se na vrhu hijerarhijske ljestvice nalaze europske norme, a podzakonski se akti nalaze na dnu kao propisi sa najslabijom pravnom snagom. Međutim, teoretski je moguće da hijerarhijski najviši akt bude formuliran kao najniži. Tako je moguće da direktiva koja se implementira podzakonskim aktom izmijeni ustav. Vrsta podzakonskih akata često ne odgovara sadržaju koji bi imao u redovitom slučaju prema nacionalnoj nomotehnici, kad se ne bi radilo o implementaciji direktive. Tako se teoretski može dogoditi da sadržaj različitih propisa bude objavljen u istoj formi akta. 

Takva promijenjena u hijerarhiji nacionalnih propisa posljedica je i u okviru europskog prava, različitog poimanja samog koncepta pravne snage pravnih propisa i povezivanja obveznosti uz njihovu formu. Naime, samo europsko pravo ne prati nacionalnu hijerarhiju propisa, a unutar sekundarnog zakonodavstva ne postoje pravila na temelju kojih bi se neki akt smatrao jačim, bez obzira na njegov sadržaj. Primjerice, u odnosu uredaba i direktiva ne postoji odnos podređenosti i nadređenost, pa je tako sadržaj same pojedine odredbe s obzirom na njezinu svrhu najvažniji kriterij interpretacije. Budući da i same direktive zahtijevaju da čitavo zakonodavstvo bude interpretirano u smislu i prema svrsi koju one određuju, moguće je da jedna te ista direktiva mijenja i posebni zakon i temeljni zakon. Posljedično se postavlja pitanje nužnosti postojanja ili svrhovitosti temeljnih i posebnih zakona na nacionalnoj razini, ako oba sadržavaju iste ili slično podrobne odredbe zbog usklađivanja s konkretnom europskom odredbom²¹. 

U Republici Hrvatskoj nacionalni provedbeni akti su većinom zakoni i pravilnici, pa bi možda, prema uzoru i prema iskustvima drugih zemalja, tako trebalo razmotriti i možebitno urediti problem prenošenja zakonodavnih ovlasti na izvršna tijela. Dojam je da se to pitanje u Republici Hrvatskoj nije pretjerano razmatralo, već se čini da izvršna vlast u donošenju provedbenih propisa nema ograničenja, posebice u usporedbi s navedenim nacionalnim sustavima. Izvršna vlast nije imala ograničenja ni prilikom harmonizacije nacionalnog zakonodavstva u postupku pregovora i pretpristupnom razdoblju, s obzirom na to da su resorna tijela organizirala te tehnički, ali i stručno obavljala sve poslove u vezi s harmonizacijom nacionalnog zakonodavstva, ponajprije zakona, ali i pravilnika koji i jesu u ingerenciji izvršne vlasti. Pozitivno jest što se ti akti redovito objavljuju u Narodnim novinama, dok u nekim državama članicama u praksi može i dolazi do određenih problema, u kojima se podzakonski akti ne objavljuju niti kad se donose niti stavljaju izvan snage²².

4. Zaključak
Zatečeno stanje na nacionalnoj razini u gotovo svim državama članicama jest da su zakonodavstva, hijerarhija propisa, nomotehnika, pravna praksa, ali i samo poimanje prava, pod snažnim formalističkim utjecajem koji je posebno povezan s uvriježenim poimanjem trodiobe vlasti. Europsko pravo, pak, zbog svojih osobitosti i značajki neizbježno donosi određene promjene koje su vidljive u različitom poimanju i izvršavanju ovlasti, posebice sudske i izvršne vlasti. Te različitosti izazivaju probleme u nacionalnim pravnim sustavima, jer nisu izričito dodijeljene ustavom i drugim nacionalnim propisima drukčije, šire ovlasti sudske i izvršne vlasti u europskim stvarima. Slijedom toga na nacionalnoj razini javlja se potreba učiniti izvjesne korake u svrhu otklanjanja teškoća i prepreka na koje nailazi provedba europskog prava. 

Tako bi, moguće, s obzirom na probleme s kojima se suočava hrvatska pravna praksa, trebalo unijeti i neke odredbe u hrvatsko zakonodavstvo kojima bi se dao poticaj i smjernice nacionalnim tijelima da postupaju u europskim stvarima. Ponajprije bi u okviru nacionalnog zakonodavstva trebala biti vidljivija distinkcija između ovlasti nadležnih tijela u slučaju postupanja u nacionalnim stvarima od slučaja postupanja u europskim stvarima. Postojeće ovlasti koje imaju sudovi i izvršna vlast i dalje bi bili zadržani u pitanjima koje nisu regulirana pravom Europske unije. Glede europskih stvari možda bi, kroz nacionalne ustavne i druge odredbe, trebalo naglasiti ovlast, ali i dužnosti tih tijela u provođenju i primjeni europskog prava. S obzirom na to da praksa teško prihvaća izravnu primjenu europskih odredaba, koja je potrebna, ali se ne primjenjuje, možda bi bilo poželjno postojanje vidljivijih, izričitijih, pa čak i podrobnijih nacionalnih odredaba kojima bi se pojasnile i potvrdile obveze iz europskog prava. U slučaju Republike Hrvatske, gdje se radi o kratkom vremenu, u smislu članstva u Uniji, na taj bi se način osiguralo da možebitni propusti u razumijevanju i provođenju europskog prava budu u određenoj mjeri smanjeni. Naglašavajući potrebu drukčijeg postupanja u europskim stvarima, unošenjem odredaba koje bi omogućile bolje funkcioniranje europskog pravnog sustava na nacionalnoj razini, ne samo da bi se poboljšalo razumijevanje obveza iz europskog prava, te dale preciznije smjernice za postupanje nadležnih tijela, već bi se istodobno i osvijestila postojeća situacija i donijele možebitne promjene dosadašnjih ovlasti koje su potrebne. Izbjeglo bi se, tako, stihijsko postupanje s kojim se s jedne strane dopušta možda i pretjerano povećavanje ovlasti izvršnih tijela u raznim segmentima, posebice kod donošenja propisa i utvrđivanja, ali i provođenja određenih politika i nezakonodavnih mjera Unije. Pritom se ne bi smjelo ni na koji način dovesti u pitanje načelo izravnog učinka europskog prava, niti potencirati dualizam između europskog i nacionalnog prava, već upravo suprotno, pomoći da se pravo Unije poštuje kao nadređeno, i što učinkovitije primjenjuje na nacionalnoj razini. Radilo bi se samo o formalnom unošenju odredaba u nacionalno zakonodavstvo, odnosno o iscrpnijim provedbenim odredbama, ponajprije primarnog zakonodavstva Unije, ali također i sudske prakse Europskog suda glede načina postupanja nacionalnih tijela, koji su već ionako važeći za Republiku Hrvatsku samim pristupanjem Uniji i preuzimanjem obveza iz tog članstva.


1 Ćapeta, Tamara, Interpretativni učinak europskog prava u članstvu i prije članstvu u EU, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Vol. 56, 5/2006., str. 1443-1494, str. 1469. 
2 Stadiji implementacije preuzeti od Prechal, Sacha, Directives in EC Law, Oxford University Press, 2005. 
3 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 1)., str. 1448. 
4 Ćapeta, Tamara, ibid. 
5 Cappelletti, Mauro, The judicial process in comparative perspective, Clarendon Press, 1989., str. 10. 
6 Više Uzelac, Alan, Survival of the Third Legal Tradition? http://alanuzelac.from.hr/pubs/B43-Third_
Supreme%20Court%20Canada.pdf. 
7 Izraz koristi Uzelac, Alan, u Uzelac, Alan, ibid. 
8 Tako i Uzelac, Alan, ibid te u Uzelac, Alan, »Materijalna istina« - iskrivljeno ogledalo jedne teorije istine u sudskom postupku, Zbornik PFZ, 4/1992, str. 419-432 (1992), tako i Hesselink, Martjin, Hesselink Martjin, The New European Legal Culture, Denver, Kluver, 2001., str. 12. 
9 Bentham, Jeremy, An Introduction to the Principles of Morals and Legislation, Oxford: Clarendon Press, 1907. 
10 Barwick, Garfield, Judiciary law: Some Observations Thereon, Contemp. Legal Probs, 33/1980., str. 242. 
11 Calabresi, Incentives, Regulation and the problem of legal Obsolence u New Perspectives for a Common Law of Europe, str. 4. u Cappelletti, Mauro, The judicial process in comparative perspective, Clarendon Press, 1989. 
12 Ćapeta, Tamara, op. cit, (bilj. 1.) str. 1460. 
13 Tomkin, Jonatan, Implementing Community Legisla-tion into National Law: the Demands of a New Legal Order, JUD. STUD. INST. 4/2004, str. 147. 
14 Npr. članak 15. Ustava Irske navodi: 
 2.1 Jedinstvenu i isključivu vlast donošenja državnih zakona povjereno je Parlamentu; niti jedno drugo zakonodavno tijelo nema ovlast donošenja državnih zakona. Mogu se donijeti odredbe temeljem zakona kojima se ovlašćuje na osnivanje ili priznavanje pomoćnih zakonodavnih tijela te o ovlastima i zadacima tih tijela. 
15 Tomkin, Jonatan, op. cit. (bilj. 14), str. 137. 
16 Meagher v. Minister for Agriculture (1994) 1 I.R. 329 at 352 (H.C. & S.C.). 
17 Vrhovni je sud išao i dalje te navodi da je u prirodi i sadržaju direktiva da same određuju način na koji trebaju biti implementirane. Kriteriji su postavljeni u predmetu Cityview Press i mogu se primijeniti na utvrđivanje mehanizama kojima se određena direktiva ili druga mjera Unije treba implementirati u nacionalno pravo. Sudac je objasnio da ako direktiva ostavlja načela ili politike da budu utvrđene od strane nacionalnih tijela, to zahtijeva primjenu Zakona o parlamentu. Ako direktive ostavljaju malo ili nimalo diskrecijskog prava nacionalnim tijelima u razvoju načela ili politika, tada ona treba biti implementirana statutornim instrumentom. 
18 Tako Tomkin, Jonatan, op. cit. (bilj. 14), str. 148. i dr. 
19 Tomkin, Jonatan, ibid., str. 133. 
20 Tomkin, Jonatan, ibid., str.,143. i dr. 
21 Npr. Zakon o obveznim odnosima i Zakon o zaštiti potrošača izmjenjuju se Direktivom 1999/44/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 1999. o nekim aspektima prodaje robe široke potrošnje i popratnim jamstvima 
22 Glede svakog konkretnog instrumenta potrebno posebno je, stoga, provjeravati je li još na snazi, postoji li neki sličnog naziva i sl. Čak je i tada moguće ne uočiti izmjene i dopune koje su obavljene u svezi s konkretnim instrumentom. Glede njih se, primjerice, razmišlja o objavljivanju u posebnom glasilu direktiva koje bi se uobičajeno implementirale podzakonskim aktima. Tako Vékas, Lajos, EU-Gemenschaftsprivatrecht und nationale Kodifikation, Begegnunge, Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, 19/ 2003, 43-51.