Stručni članci

18.04.2012.
O problemu ograničavanja položaja stranke u posebnim upravnim postupcima
U ovom se članku autorica bavi analizom ograničavanja položaja stranke u posebnim upravnim postupcima, u odnosu na Zakon o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09) kojim je uređen pojam stranke. Istovremeno iznosi praksu Ustavnog suda Republike Slovenije koji se bavio ocjenjivanjem sukladnosti s Ustavom određenih zakona koji ograničavaju položaj stranke u posebnim upravnim postupcima, i to: Odločbom, št. U-I-165/09-34 od 3. ožujka 2011., kojom je Ustavni sud Republika Slovenije ukinuo pojedine odredbe Zakona o gradnji. Tim se odredbama ograničavao krug osoba koje imaju pravo sudjelovati u postupku izdavanja građevinske dozvole. Autorica, dr. sc. LANA OFAK, viša asistentica na Katedri za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, smatra ovu vrlo Odluku bitnom i za primjenu i analizu posebnih zakona u Republici Hrvatskoj, u kojima se uređuje položaj stranke u upravnom postupku, odnosno ograničava položaj stranke.
2.Iskustva hrvatskog zakonodavstva u ograničavanju položaja stranke
Odredba članka 4. ZUP-a odraz je načela jednakosti svih pred zakonom (čl. 14. st. 2. Ustava5). Tom se odredbom ujedno osigurava i pravo na pravično odlučivanje (čl. 29. st. 1. Ustava). Premda se odredbom članka 29. stavak 1. Ustava izričito jamči pravo na pravično suđenje, to se jamstvo također proširuje i na upravni postupak. Postupovna pravila upravnog postupka, sadržana u ZUP-u, neodvojiva su sastavnica postupovnih jamstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom.6
Prema stajalištu Ustavnog suda Republike Hrvatske, »Ustavni sud štiti ustavno jamstvo pravičnog suđenja (odlučivanja) ispitujući eventualno postojanje postupovnih povreda u postupcima pred sudovima i drugim državnim tijelima, odnosno tijelima koja imaju javne ovlasti. Pružajući tu zaštitu, Ustavni sud sagledava cjelokupan postupak kao jedinstvenu cjelinu te ocjenjuje je li on bio vođen na način koji podnositelju osigurava pravično suđenje (odlučivanje), odnosno je li tijekom postupka počinjena povreda takvog značenja da postupak kao cjelinu čini nepravičnim za podnositelja.«7
3.U povodu jedne Odluke Ustavnog suda Republike Slovenije o ukidanju pojedinih odredaba zakona
Slovenski Zakon o općem upravnom postupku10 pravi razliku između stranke i intervenijenta u upravnom postupku koji se naziva »stranski udeleženec« (stranački umješač). Stranka je ona osoba na čiji je zahtjev postupak pokrenut ili protiv koje se vodi postupak (čl. 42. st. 1. slovenskog ZUP-a). Stranski udeleženec (intervenijent) je osoba koja radi zaštite svojih pravnih interesa ima pravo sudjelovati u upravnom postupku koji je pokrenut na zahtjev drugoga ili po službenoj dužnosti (čl. 43. st. 1.). Pravni interes mora biti osoban, neposredan i utemeljen na zakonu ili drugom propisu (čl. 43. st. 2.). Stranski udeleženec u postupku ima ista prava i obveze kao i stranka, osim ako zakonom nije drukčije propisano (čl. 43. st. 3.).
ograničavanje položaja stranke u posebnim upravnim postupcima
3.1.Ograničavanje kruga osoba koje imaju pravo sudjelovati u upravnom postupku
Ustavni sud RS ukinuo je odredbe članka 62. stavak 1. i 2. i članka 74.b Zakona o gradnji.
Odredbe članka 62. stavak 1. i. 2. glasile su:
(1) Stranka u postupku izdavanja građevinske dozvole za objekt na području koje je uređeno državnim prostornim planom ili općinskim detaljnim prostornim planom je samo investitor.
U postupku izdavanja građevinske dozvole za objekt koji se nalazi na drugim područjima, osim investitora, imaju pravo sudjelovati i sljedeći stranački umješači (u daljnjem tekstu: stranke):
Odredba članka 74.b glasila je: »Stranka u postupku izdavanja građevinske dozvole za izgradnju jednostavnoga objekta je samo investitor.«15
Osporene odredbe Ustavni sud RS smatra protivnim odredbama članka 22. i članka 23. stavak 1. Ustava Republike Slovenije (u nastavku teksta: Ustav RS).16 Prema odredbi članka 22. svakom se jamči jednaka zaštita prava u postupku pred sudovima i drugim državnim tijelima, tijelima lokalnih vlasti i nositeljima javnih ovlasti, u kojima se odlučuje o njegovim pravima, obvezama ili pravnim interesima.17 Odredba članka 23. stavak 1. jamči pravo na pravično suđenje, odnosno propisuje da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud bez nepotrebnog odlaganja odluči o njegovim pravima i obvezama ili o optužbi protiv njega.18
3.2.Pravo intervenijenta
3.3.Odstupanje od pravila o općem upravnom postupku
3.4.Načelo razmjernosti
3.5.Nedopustivost isključenja pojedinih osoba kojima se priznaje pravno zaštićeni položaj
Zakonodavac je, u stavku 2. članak 62., određenim osobama omogućio sudjelovanje u postupku izdavanja građevinske dozvole, ali takvo (taksativno) određivanje tih osoba ne jamči sudjelovanje svim onim osobama koje imaju pravni interes (određen materijalnim propisom). Stoga stavak 2. članak 62. tim osobama stvarno oduzima bilo kakvu mogućnost učinkovite zaštite njihovih pravnih interesa.25 Ustavni sud RS utvrdio je da je članak 62. stavak 2. protivan članku 22. Ustava RS. Dalje nije ocjenjivao njegovu sukladnost s člankom 23. stavak 1. Ustava RS.z Zbog toga je ukinuo i odredbu članka 74.b Zakona o gradnji.26
4.Umjesto zaključka
12 Nar. nov., br. 110/07.
13 http://www.mzopu.hr/doc/Propisi/Nacrt_Zakona_o_otpadu.pdf. Iako Zakon o otpadu nije usvojen u Hrvatskom saboru, odredba čl. 48. st. 6. navodi se kao primjer tendencije ograničavanja položaja stranke u posebnim zakonima.
14 »(1) Stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na območju, ki se ureja z državnim prostorskim načrtom ali občinskim podrobnim prostorskim načrtom, je samo investitor.
(2) V postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na drugih območjih se imajo poleg investitorja pravico udeleževati postopka še naslednji stranski udeleženci (v nadaljnjem besedilu: stranke):
1. lastniki nepremičnin in imetniki služnostne oziroma stavbne pravice na takšnih nepremičninah, na katerih bo potekala gradnja in na katere sega območje za določitev strank;
2. lastniki zemljišč, na katerih je predvidena dovozna cesta in na katerih so predvideni komunalni priključki, prikazani v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja ter imetniki služnostne oziroma stavbne pravice na takšnih nepremičninah;
3. drugi subjekti, če tako določa zakon.«
15 »V postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta je stranka samo investitor.«
16 Ur. l. RS, br. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04 i 68/06.
17 »Vsakomur je zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.«
18 »Vsakdo ima pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče.«
19 Vidjeti Ustavno sodišče, Odločba, št. U-I-165/09-34, 3.3.2011., t. 17. obrazloženja.
20 Vidjeti Ustavno sodišče, Odločba, št. Up-1850/08, 5.5.2010., t. 10. obrazloženja.
21 Odločba, št. U-I-165/09-34, 3. 3. 2011., t. 19. i 20. obrazloženja.
22 Ibid., t. 26.
23 Ibid., t. 29.
24 Ibid.
25 Ibid., t. 30.
26 Ibid., t. 31.
27 Ibid., t. 35.
28 Vidjeti Tablicu 1. za neke primjere.
29 Vidjeti bilješku 4.