Javne službe, pogotovo ulaskom Republike Hrvatske u EU, potrebno je drukčije organizirati. U EU one su poznate pod nazivom »službe od općeg interesa«. Potrebne su njihove strukturne promjene pa to vrijedi i za javne službe, odnosno službe od općeg interesa ekonomskog karaktera, konkretno komunalne službe. U susjednim zemljama zakonodavac razlikuje obvezatne gospodarske javne službe i izborne gospodarske javne službe, posebno na državnoj, posebno na lokalnoj razini. Njihovo financiranje predviđeno je iz cijene javnih usluga, proračuna i drugih izvora, određenim posebnim zakonima ili općim aktima lokalne samouprave. Svaka općina sama može uvesti čitav niz tzv. izbornih lokalnih gospodarskih javnih službi. Tendencija EU na području ekonomskih službi od općeg interesa, u koje ulaze komunalne službe, je privatizacija, u čemu mi baš nismo postigli dobre rezultate. 

Kad se govori o komunalnim službama, morat će se voditi računa o tome da smo u jednom od područja koja su najdinamičnija za život građana. 

Što se tiče cjelokupnog pravnog uređenja komunalnog gospodarstva potreban je sustavni pristup uređenju te problematike, kao i daljnja izgradnja pravnog sustava komunalnog gospodarstva, uz obvezatno vođenje računa o tome da komunalne usluge predstavljaju osnovni uvjet funkcioniranja svakodnevnog života građanina te se kao takve obavljaju na razini lokalnih jedinica. 

Važeći Zakon o komunalnom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95, 109/95 - Uredba, 21/96 - Uredba, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03 - proč. tekst, 82/04, 110/04 - Uredba, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09 i 49/11 - u nastavku teksta: ZKG), nije usklađen s pozitivnim propisima iz područja komunalnog gospodarstva pa njegova primjena u praksi stvara brojne probleme, te je, stoga, potrebna njegova podrobna izmjena, odnosno novi zakon. Složenost komunalnog sustava iziskuje sve složenije oblike i traži kvalitetne strukturne promjene.

ZKG je zadnjim izmjenama (Nar. nov., br. 49/11), usklađen sa Zakonom o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09), ali ta je izmjena pretežno formalne prirode. Stoga, u nastavku teme, dajemo neke konkretne preporuke usklađenja ZKG-a i nekih pratećih propisa komunalnog gospodarstva.

Važeći ZKG nije usklađen sa Zakonom o vodama (Nar. nov., br. 153/09), a niti sa Zakonom o financiranju vodnog gospodarstva (Nar. nov., br. 153/09). Naime, javna vodoopskrba i javna odvodnja više nisu komunalne djelatnosti već se reguliraju Zakonom o vodama, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2010. 

Potrebno je uskladiti postojeći ZKG sa Zakonom o vodama i Zakonom o financiranju vodnog gospodarstva. S tim u svezi potrebno je mijenjati ZKG i to: članak 3., 5., 11., 20., 21., 30., 34., 35., 36., 37., 38., 40. i 40.a.

Broj komunalnih djelatnosti povećava se iz dana u dan, a uz to one su sve složenijeg oblika. Iz članka 3. ZKG-a izbrisane su mnoge komunalne djelatnosti i prebačene u zasebne zakone te se njima bave javni isporučitelji, sukladno tim posebnim zakonima.

U ZKG je potrebno uvesti nove komunalne djelatnosti i usklađivati ih povremeno s obzirom na dinamiku života. Pojedine komunalne djelatnosti, danas su se već toliko razvile da bi gotovo svaka morala imati poseban zakon kojim bi se cjelovito obuhvatilo njezino reguliranje. Kao primjer može se istaknuti potreba za novim Zakonom o obavljanju dimnjačarskih poslova i djelovanju dimnjačarske službe koji bi obuhvatio sve propise koji su se donosili vezano uz tu tematiku do danas.

ZKG nije riješio pitanje vlasništva nad objektima i uređajima komunalne infrastrukture (javne površine, nerazvrstane ceste, groblja, javna rasvjeta, tržnice na malo). No, sad je već jasno da iz komunalnih djelatnosti odlaze i nerazvrstane ceste, što znači da prestaje važiti članak 3. stavak 1. točka 7., stavak 8. ZKG-a i članak 33. ZKG-a, a što se rješava predloženim Zakonom o cestama, u Saboru RH. Članak 107. predloženog Zakona o cestama navodi da se sredstva za održavanje, rekonstrukciju i građenje gradskih cesta osiguravaju proporcionalno udjelu duljine gradskih cesta u ukupnoj duljini županijskih i lokalnih razvrstanih cesta, prema Odluci o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste (Nar. nov., br. 122/08, 13/09, 104/09, 123/09 i 17/10), što stvara veliki problem, jer su gradske ceste puno zahtjevnije: šire su, imaju rubnike, pješačke staze, parkirališta, autobusna stajališta, proširenja, odvodnju i drugo. Stoga bi iznos financiranja gradskih cesta trebao biti barem dvostruko veći nego što to navodi članak 107. Podjela cesta, prema prijedlogu Zakona o cestama, ide na štetu gradova. Primjerice, imamo lokalnu cestu dužine 2 km, širine 3 m, bez odvodnje i asfalta (kroz šumu) i sad su sredstva za održavanje po m² ista kao za gradsku cestu s 4 vozna traka, odvodnjom, javnom rasvjetom, daleko većim i težim prometom i dr. Postojeći Zakon o javnim cestama nije usklađen s odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01 - vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08 i 36/09), nije uređivao nerazvrstane ceste te nije riješio pitanje upisa nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige.

Potrebno je zakonom propisati da su vlasnici Zakonom navedenih objekata i uređaja komunalne infrastrukture, jedinice lokalne samouprave, onih koje one grade, održavaju i za čiju štetu odgovaraju zbog neodržavanja. 

Cestovna mreža u Republici Hrvatskoj uređena je s dva zakona: Zakonom o javnim cestama (Nar. nov., br. 180/04, 82/06 - v. čl. 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o šumama, 138/06, 146/08, 152/08 - v. čl. 108. Zakona o poljoprivrednom zemljištu, 38/09, 124/09, 153/09 i 73/10), a nerazvrstane ceste ZKG-om. Sustav cestovne mreže kroz praćenje tih dvaju zakona, pokazao se nepraktičnim, stvorio je niz nedoumica i pravnih praznina u svezi s nerazvrstanim cestama koje je potrebno riješiti. Nužno je urediti pitanja oko upisa cesta u gruntovne knjige. Tu se pristupa decentralizaciji upravljanja javnim cestama. U tom smislu, županijske i lokalne ceste na području velikih gradova i gradova sjedišta županija, postaju nerazvrstane ceste, posebno određene kao gradske ceste. Njihovo građenje i održavanje ide u nadležnost velikih gradova i gradova sjedišta županija. Ovdje će svakako biti potrebno upozoriti na znatna sredstva koja je potrebno decentralizirati za obavljanje tih poslova. Postavlja se pitanje hoće li za obavljanje tih poslova (održavanje, rekonstrukciju i građenje gradskih cesta), biti dovoljna djelomična sredstva iz godišnje naknade i naknade za financiranje građenja i održavanja javnih cesta iz trošarine na gorivo? O tome će, prema prijedlogu Zakona, odluku donositi ministar?! Predloženi Zakon o cestama, radi na uklanjanju pravnih praznina u svezi s uređivanjem nerazvrstanih cesta u definiranju pojma i dijelova nerazvrstane ceste, uređivanju pravnog statusa nerazvrstane ceste, propisivanju građenja i održavanja nerazvrstanih cesta i uređivanju evidentiranja u javnim evidencijama površina koje se u naravi koriste kao nerazvrstane ceste. Upis nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige provodit će se po službenoj dužnosti kao javno dobro u općoj uporabi ili na temelju prijavnog lista, katastra, odnosno na temelju geodetskog elaborata. Mogući su daljnji troškovi za lokalnu samoupravu, a sredstva koja se predviđaju premala su, pa bi u članku 107. i 108. prijedloga Zakona o cestama trebalo bi predvidjeti još neki drugi izvor financiranja. Prijedlog Zakona o cestama uređuje imovinskopravne odnose kod građenja i rekonstrukcije te održavanja nerazvrstanih cesta, a što se tiče upravljanja i financiranja nerazvrstanih cesta, upućuje se na primjenu propisa kojima je uređeno komunalno gospodarstvo. Postavlja se i pitanje nedostatnog financiranja. 

U članku 15. stavak 4. ZKG-a navodi se da nakon provedenog prikupljanja ponuda ili javnog natječaja, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o izboru osobe kojoj će se povjeriti obavljanje komunalnih poslova na temelju ugovora, što je dugotrajni i neučinkovit postupak, zato jer poslovi koji se povjeravaju ugovorom nisu uvijek dugoročni i kontinuirani. Stoga bi odluku iz članka 15. stavak 4., radi učinkovitosti, trebao donositi gradonačelnik/načelnik grada, odnosno općine.

Komunalno redarstvo u Republici Hrvatskoj još uvijek nije riješeno tako da bi odgovaralo potrebama građana, pa niti očekivanjima koja, sukladno zakonskim propisima, ono mora ostvariti. Tako članak 17. stavak 2. ZKG-a komunalno redarstvo ustrojava u upravnim tijelima za komunalno gospodarstvo. Radi se o odredbi koja je nastala davno i ne prati dinamiku razvoja i širinu poslova komunalnog redarstva kojem su ovlasti propisane člankom 18. ZKG-a. 

Problemi koje je ovdje lako uočiti su:

- nepovezanost komunalnog i prometnog redarstva s inspekcijskim službama, policijom i prekršajnim sudovima;

- komunalno redarstvo trenutno je nedovoljno uređeno ZKG-om, a prometno redarstvo uređeno je člankom 5. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (Nar. nov., br. 67/08 i 48/10 - Odluka USRH) te pratećim pravilnicima: 

a) Pravilnikom o odori službenika jedinice lokalne samouprave koji obavlja poslove nadzora i premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila i poslove upravljanja prometom (Nar. nov., br. 139/08);

b) Pravilnikom o uvjetima i načinu obavljanja poslova nadzora nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila te uvjetima za obavljanje poslova premještanja nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila (Nar. nov., br. 134/08);

c) Pravilnikom o uvjetima za obavljanje poslova upravljanja prometom, nadzora i premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila kad te poslove obavljaju jedinice lokalne samouprave te programu i načinu osposobljavanja službenika (Nar. nov., br. 143/08, 105/09 i 52/10), dok je poljoprivredni redar uređen Zakonom o poljoprivrednom zemljištu (Nar. nov., br. 152/08 i 21/10).

a) Možda bi prema uzoru na neke zemlje EU trebalo omogućiti osnivanje međuopćinskog inspektorata (umjesto komunalnog redarstva). On bi obavljao poslove inspekcijskog nadzora i redarstva. Inspekcija bi nadzirala provođenje propisa lokalne samouprave. Općinski inspektori, kao osobe s posebnim ovlastima, obavljali bi neposredni inspekcijski nadzor provođenja propisa. Imali bi pravo pregledati objekte, uređaje, dokumentaciju, provoditi upravne postupke, odnosno imali bi ovlasti jednake ovlastima inspektora. To bi bile visoko obrazovane osobe s određenim brojem godina radnog iskustva, stručnim ispitom za inspektora. Općinski redari obavljali bi nadzor nad općim aktima lokalne samouprave, vezanima uz komunalnu gospodarstvo, a imali bi završenu srednju školu i položeni državni stručni ispit. Bavili bi se prometom u mirovanju, pratili održavanje objekata, brinuli o okolišu, itd. Međuopćinski inspektorat može djelovati kao zajedničko tijelo više općina s obavljanjem zadataka inspekcijskog nadzora te općinskog redarstva. Mogući zadaci općinske inspekcije i redarstva bili bi inspekcijski nadzor nad radovima komunalnih službi kao službi od općeg interesa, nadzor nad parkiranjem i prometnom sigurnošću, nad zaštitom okoliša, stvaranje osnova za preventivno djelovanje, praćenje i izvođenje programa zaštite okoliša lokalne samouprave, organizacija rada redarstvene službe, organizacija zaštite objekata u vlasništvu lokalne samouprave, organizacija zaštite javnih priredaba (koordinacija rada s policijom i državnom inspekcijom), sudjelovanje u radu civilne zaštite, itd. Međuopćinski inspektorat osnovao bi se ugovorom, sukladno zakonu, a ovisno o broju stanovnika pojedine lokalne samouprave. U izvršavanju upravnih zadataka, međuopćinski inspektorat nastupio bi kao tijelo one lokalne samouprave - osnivača, u čijoj mjesnoj nadležnosti je zadatak. Voditelja međuopćinskog inspektorata imenovali bi i razrješavali gradonačelnici/načelnici gradova/općina osnivača. Međuopćinske inspekcije mogle bi se regionalno povezati i imati svoj regionalni centar u budućoj regiji. 

b) Varijanta o kojoj treba razmisliti je ona kojoj smo u praksi već vrlo blizu (osobito gradovi Rijeka, Čakovec, Zagreb), a to je da se ustroji Služba za nadzor javno-prometnih površina u čijem sastavu bi bili prometni redari (prema čl. 5. Zakona o sigurnosti prometa na cestama - Nar. nov., br. 105/04, 142/06, 60/08 i 67/08), komunalni redari (čije bi poslove podrobnije trebalo urediti novim ZKG-om ili njegovim izmjenama, na način da se iz čl. 17. st. 2. izbriše odredba da se komunalno redarstvo ustrojava u upravnim odjelima za komunalno gospodarstvo jedinica lokalne samouprave) i tzv. poljoprivredni redari (prema Zakonu o poljoprivrednom zemljištu - Nar. nov., br. 152/08, 25/09, 21/10 i 39/11 - Odluka USRH). 

Nova organizacija redarstvene službe značila bi veću učinkovitost u organizacijskom i operativnom smislu. 

Ovlasti komunalnih i prometnih redara potrebno je proširiti tako da se komunalnom redaru dâ ovlast da od stranke zatraži na uvid identifikacijsku ispravu. Potrebno je propisati obvezu da komunalni redar u obavljanju službene dužnosti, kod sebe ima službenu iskaznicu čiji će se izgled i sadržaj propisati podzakonskim aktom.

Sredstva komunalne naknade, prema postojećem članku 19. ZKG-a, imaju strogo određenu namjenu i služe za obavljanje komunalnih djelatnosti nabrojenih Zakonom.

Osim djelatnosti koje su utvrđene ZKG-om, sredstvima prikupljenima od komunalne naknade, bilo bi potrebno financirati, primjerice, prijevoz putnika u javnom prometu, koja se djelatnost prema ZKG-u financira isključivo iz cijene komunalne usluge, a ta sredstva nisu dovoljna, tako da lokalna samouprava mora iz proračuna izdvajati sredstva za prijevoz putnika u javnom prometu da bi bio isplaćen isporučitelj usluge.

U članku 22. stavak 6. ZKG-a utvrđeno je da je obveznik plaćanja komunalne naknade obvezatan u roku 15 dana od dana nastanka obveze ili promjene osobe obveznika tu promjenu, kao i adresu, prijaviti upravnom tijelu nadležnom za komunalno gospodarstvo jedinice lokalne samouprave. Postavlja se pitanje što se smatra »danom nastanka obveze« i samo određenje te definiranje pojma.

U članku 22. stavak 6. ZKG-a predlaže se upisati da je dan nastanka obveze primjerice datum izdavanja uporabne dozvole za građevinu. 

Članak 27. stavak 2. ZKG-a govori o djelatnostima i njihovim koeficijentima za komunalnu naknadu, a da pritom ne precizira te djelatnosti, što u praksi stvara dodatni problem. 

Predlažemo, stoga, da se u članku 27. stavak 2. ZKG-a propiše da se pri određivanju koeficijenata namjene za poslovni prostor i građevno zemljište, koji služi za obavljanje poslovne djelatnosti, djelatnost na temelju koje se utvrđuje visina tog koeficijenta, odredi sukladno Odluci o nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti.

Člankom 27. stavak 3. ZKG-a propisano je da se za poslovni prostor i građevno zemljište koji služe poslovnim djelatnostima, ako se one ne obavljaju više od šest mjeseci u jednoj godini, koeficijent namjene umanjuje za 50%, ali ne može biti manji od koeficijenta namjene za stambeni prostor ,odnosno neizgrađeno građevno zemljište, čime se znatno umanjuje proračunske prihode te demotivira one koji posluju cijele godine i zapošljavaju cijele godine. S obzirom na to da se člankom 27. stavak 3. ZKG-a znatno umanjuju proračunski prihodi, predlaže se izbrisati stavak 3. članka 27. ZKG-a ili ostaviti taj stavak, ali samo kao mogućnost.

ZKG, u članku 27. stavak 4., propisuje da za hotele, apartmanska naselja i kampove, visina godišnje komunalne naknade ne može biti veća od 1,5% ukupnog godišnjeg prihoda iz prethodne godine, ostvarenog u hotelima, apartmanskim naseljima i kampovima koji se nalaze na području dotične jedinice lokalne samouprave. Takva odredba u primjeni vrlo negativno utječe na godišnji prihod od komunalne naknade u jedinicama lokalne samouprave.

S obzirom na to da je ta odredba donesena davno te je imala svrhu ublažiti posljedice teškog ili lošeg poslovanja hotela u tim vremenima, predlaže se brisanje članka 27. stavak 4. ili, pak, barem podizanje postotka s 1,5% na 3%.