1. OKVIR ZA RASPRAVU
Neovisno o aspektima koji su više politološke ili socioekonomske naravi, u ovom kontekstu odlučujuću ulogu imaju široki i neodređeni pojmovi, kao što su pravna tradicija, pravna kultura i pravni sustav te, u više institucionalnom smislu, odnos prema sudbenoj vlasti. Taj se izrazito bitan kontekst ovdje samo može dotaknuti jer je izrazito višeslojan i kompleksan. Ipak, nesporna je činjenica da se subjekti, bilo fizički ili pravni, u Republici Hrvatskoj (u nastavku teksta: RH) vole (i obijesno) parničiti. Predmet analize u ovm članku su norme koje se odnose na medijaciju sukladno odredbama Nacrta prijedloga Zakona o mirnom rješavanju sporova (u nastavku teksta: Nacrt prijedloga Zakona). Analiza polazi od toga da pitanje preventivno pravne zaštite uređuje svaka država samostalno te da je takva autonomija država članica ograničena pravilima Europske unije. Ograničavajući je čimbenik u kontekstu ove analize nepostojanje uhodane prakse postupanja, jer je novo zakonodavstvo još u fazi javne rasprave.¹ Zbog toga se analiza ne temelji na praktičnim problemima, već na detektiranju mogućih problema koji bi mogli izazvati otežanu praktičnu provedbu postupka pravne zaštite.

2. O KULTURI MIRNOG RJEŠAVANJA SPOROVA
Sustav alternativnog rješavanja sporova u RH, kad je u pitanju građanskopravno područje, prije svega podrazumijeva (mirenje/medijaciju), arbitražu,² sudsku nagodbu³ te mirenje u radnim sporovima, obiteljskim sporovima,⁴ kao i alternativno rješavanje potrošačkih sporova.⁵ Kada govorimo o mirenju/medijaciji, Zakonom o parničnom postupku⁶ normirana je mogućnost da sud predloži strankama da spor pokušaju riješiti medijacijom, kao i da taj prijedlog sporazumno daju i stranke, čime je učinjen prvi korak ka kreiranju pravnog okvira za uvođenje medijacije u zemlji. Zakonski okvir medijacije u RH uspostavljen je 2003. donošenjem Zakona o mirenju,⁷ koji je izmijenjen 2009. te je početkom 2011. donesen novi Zakon o mirenju.⁸ Godine 2023. donesen je Zakon o mirnom rješavanju sporova⁹, koji je stupio na snagu 29. lipnja 2023. Svi navedeni propisi definirali su postupak medijacije, načela te ulogu medijatora u procesu, kao i rokove, čime je uvedena neobavezna izvansudska medijacija. Nakon usvajanja spomenutog legislativnog okvira, doneseno je i niz provedbenih podzakonskih akata kako bi se riješila određena pitanja, kao što su upućivanje na postupak medijacije, uspostavljanje i vođenje Registra i Liste medijatora, kodeksa medijatorske etike, kao i pitanja odgovornosti za štetu i disciplinske odgovornosti te pitanja nagrada i naknada medijatora, odnosno medijatorske obuke. Ipak, na polju medijacije RH se susreće s poteškoćama kao što su mala „potražnja“ za medijacijom, regulatorni okvir za medijaciju koji ne posjeduje dovoljno poticaja i učinkovitih sankcija za nerazmatranje medijacije, slabi institucionalni kapaciteti pružatelja usluga medijacije i posljednje, ali ne i manje važno, nezadovoljavajući kapaciteti za održivi sustav obuke za medijatore, suce i pravne zastupnike. Budući da normativni okvir za medijaciju ne predviđa bilo kakvu vrstu sankcije za nerazmatranje medijacije, kao ni učinkovite poticaje za stranke, ne iznenađuje činjenica da medijacija, kao mirni način rješavanja sporova, nije zaživjela u zadovoljavajućoj mjeri u našem pravnom sustavu, osobito ako se u obzir uzme činjenica da je riječ o novijem konceptu rješavanja sporova u našem društvu. Opći je dojam kako se nije u cijelosti iskoristio potencijal alternativnog rješavanja sporova, kako glede unaprjeđenja pristupa građana pravdi, tako i glede rasterećenja pravosuđa velikog broja predmeta koje je moguće riješiti jednom od metoda alternativnog rješavanja sporova.

3. CRTICE O NADOLAZEĆEM ZAKONU O MEDIJACIJI
3.1. PODRUČJE PRIMJENE
Formiranje europskog pravnog sustava ide u smjeru unifikacije i harmonizacije prava, što je rezultiralo činjenicom recepcije određenih direktiva u Nacrt prijedloga Zakona (članak 2.).

Nakon što je ZMRS proširio područje primjene zakona tako što je propisao da se zakonom uređuje mirno rješavanje sporova u građanskim, trgovačkim, radnim, obiteljskim, upravnim i drugim sporovima o pravima kojima stranke mogu slobodno raspolagati, novim zakonom naglasak se vraća na medijaciju i na činjenicu kako je najizazovniji dio u radu na unaprjeđenju medijacije pronaći način kako stranke upoznati s medijacijom, potaknuti ih na njezinu češću primjenu i učiniti ih povjerljivima prema medijaciji. Naime, pokazalo se da su upravo nerazumijevanje i nedovoljna informiranost glavni uzroci neprihvaćanja i nepovjerenja kod stranaka. Stoga je i tendencija Nacrtu prijedloga Zakona da se osiguraju uvjeti za informiranje građana i poslovnih subjekata o prednostima rješavanja sporova medijacijom, potakne češća primjena medijacije te da se posljedično smanji broj predmeta na sudovima.

Za naznačiti je kako je predlagatelj za provedbu Zakona osigurao znatna financijska sredstva, kako za zapošljavanje, nadzor i praćenje izvršenja učinaka propisa, tako i za promociju same medijacije, što je pohvalno. Novi zakon dakako treba, što osim nužnih uvjeta za njegovu implementaciju: materijalnih, tehničkih i drugih sredstava, odgovarajućih administrativnih postupaka, kadrova itd., formirati i osigurati adekvatne kontrole nad njegovim provođenjem, što jedino može osigurati ažurne i relevantne informacije o njegovim efektima, dakle informacije o postizanju (ili nepostizanju) očekivanih ciljeva. Informacije koje se dobiju praćenjem i kontrolom izvršavanja zakona, naime, pružaju najuvjerljiviji odgovor na pitanje kakav je usvojeni propis i kakav bi trebao biti. Te informacije imaju uvijek značajan povratni utjecaj na pripremu i izradu propisa neke buduće novele i zbog toga praćenje izvršavanja propisa, u stvari, predstavlja važnu fazu.

3.2. NOVO STARO OPERATIVNO TIJELO
Nacrt prijedloga Zakona dodatno osnažuje Centar za mirno rješavanje sporova, koji sada nastavlja s radom kao Nacionalni centar za medijaciju, a čija je uloga strankama osigurati sigurno pravno okruženje i dostupnost alata za ispunjenje propisane obveze. Centar ima sjedište u Zagrebu, ali i podružnice u Rijeci, Splitu i Osijeku, čime se osigurava teritorijalna pokrivenost cijele Republike Hrvatske.

3.3. NOVI POJMOVI I OBVEZE
Terminologija koja se upotrebljava u pravnim propisima treba biti egzaktna, jasna, dosljedna i razumljiva. Upotrijebljene pravne termine treba jednako primjenjivati ne samo u cijelom tekstu propisa, nego i u odnosu na propise koji su na snazi, dakle u cjelokupnom pravnom sustavu. Kako se fokus Nacrta prijedloga Zakona stavlja na medijaciju, tako on određene pojmove stavlja izvan snage, kao što su mirno rješavanje sporova te strukturirani pregovori, dok se uvodi sintagma informativni sastanak o medijaciji, što je potencijalno i najveća novost Nacrta prijedloga Zakona. Glavna novost Nacrta prijedloga Zakona u odnosu na prijašnja normativna uređenja, propisivanje je dužnosti pokušaja rješavanja određenih vrsta sporova medijacijom isključivo prije pokretanja parničnog postupka, s posljedicom troškovne sankcije za stranku koja dužnost ne ispuni, uz detaljno propisivanje informativnog sastanka o medijaciji kao jednog od načina ispunjenja te dužnosti.

Naime, za određene vrste sporova propisuje se poseban režim tako što se propisuje dužnost pokušaja rješavanja spora medijacijom prije pokretanja parničnog postupka, ali u ovom slučaju propisuje se i troškovna sankcija za onu stranku koja tu dužnost ne ispuni. Stoga prije pokretanja parničnog postupka koji proizlazi iz nasljeđivanja i parničnog postupka radi naknade štete u sporovima male vrijednosti stranke su dužne pokušati riješiti spor medijacijom. Takva dužnost ne postoji prije pokretanja parničnog postupka radi naknade štete u sporovima male vrijednosti iz radnog odnosa i iz osiguranja. U praksi to znači da je stranka dužna pristupiti informativnom sastanku o medijaciji odnosno sankcionira se nepristupanje informativnom sastanku o medijaciji.

Nadalje, Nacrt prijedloga Zakona uređuje da, kad god je to moguće, stranke prije pokretanja sudskog postupka pokušaju riješiti spor mirnim putem, pri čemu im na raspolaganju stoje svi izvansudski alati rješavanja spora mirnim putem (informativni sastanak o medijaciji, medijacija, pregovori i ostalo). Riječ je o odredbi kojoj je tendencija da se stranke osvješćuje i upućuje na mirno rješavanje svih vrsta sudskih sporova u fazi prije pokretanja sudskog postupka, neovisno o kojoj je vrsti spora riječ. Ako stranke ne postupe u skladu s navedenim i pokrenu sudski postupak, a da prethodno nisu pokušale spor riješiti mirnim putem, ne snose sankcije jer spor nisu pokušale riješiti mirnim putem.

4. NEKA OTVORENA PITANJA
Nacrt prijedloga Zakona polazi od predodžbe o nužnosti institucionalnog i organizacijskog okvira za medijaciju. To je napravljeno kroz obveznu edukaciju medijatora (40 sati edukacije) te formiranje nacionalnog centra i institucija za medijaciju. Stoga je i opravdano pitanje - je li medijaciju trebalo staviti i u nadležnost javnih bilježnika s obzirom na činjenicu da su osnovne karakteristike javnobilježničke službe u domeni tzv. preventivnog pravosuđenja. Možemo reći da javno bilježništvo predstavlja jedan od značajnijih instituta suvremenog prava, koje vodi do jačanja pravne sigurnosti, zaštite javnog interesa i rasterećenja pravosudnih tijela, što je osnovni cilj uvođenja ove institucije u pravni sustav jedne države. U posljednje vrijeme, zbog razvoja socioekonomskih odnosa, a u cilju rasterećenja pravosuđa, primjetna je tendencija proširenja ovlasti i delegiranje nadležnosti sa sudova na bilježnike. Prigodom razmatranja koncilijacijske dimenzije u obavljanju klasičnih javnobilježničkih poslova, kao alternativne metode rješavanja pravnih stvari i time kao jednog od načina dejudicijalizacije njihova rješavanja, doktrina je više puta konstatirala kako javni bilježnici već de lege lata obavljaju određene poslove koncilijacijskog karaktera u okviru svoje klasične djelatnosti pomaganja strankama da urede svoje međusobne odnose sastavljanjem odgovarajućih pravnih instrumenata.¹⁰ Trenutačna geografska pokrivenost javnobilježničkih ureda u RH osigurala bi kvalitetniji pristup uslugama mirenja, pa potencijalno i brži, jer u uredima osim javnih bilježnika rade javnobilježnički prisjednici, javnobilježnički savjetnici i vježbenici koji su pravnog obrazovanja.

Nadalje, poseban naglasak u kontekstu predloženih rješenja treba staviti na osobu miritelja jer jedno od temeljnih pitanja uspješnog vođenja postupaka mirenja je i pitanje uređenja sustava kompenzacije (naknada) koje osiguravaju odgovarajući poticaj operativnom tijelu postupka - miritelju. Za svoj rad i ostvareni rezultat miritelji trebaju dobivati naknadu troškova i adekvatnu nagradu, što je u skladu i s njihovom odgovornošću jer medijatori za razliku od sudaca ne uživaju imunitet, tako da odgovaraju prema općim pravilima o odgovornosti za štetu, što uključuje odgovornost za sve oblike krivnje, i namjeru (dolus) i nepažnju (culpa lata, culpa levis). No, prilikom analize sustava kompenzacije i poticaja, bilo bi pogrešno analizirati sustav medijacije sam po sebi, ne vodeći računa o specifičnim okolnostima uključujući činjenicu kakav će biti broj i kvaliteta miritelja, način njihova imenovanja, broj predmeta, pravnu strukturu tih slučajeva itd. Mišljenje smo kako će biti jako teško osigurati sustav nagrađivanja koji će biti predvidiv, pravičan i poticajan, ali i fleksibilan, tako da ga je moguće primijeniti u vrlo različitim okolnostima s obzirom na pravnu složenost predmeta koji će se pojaviti. U suprotnom, rizik od neadekvatnog zalaganja miritelja, a time „skupog i sporog“ postupka mirenja, višestruko se povećava. Za sada ZMRS, tako i Nacrt prijedloga Zakona propisuju trenutak stjecanja svojstva medijatora, uvjete za upis medijatora u Registar, obveze registriranih medijatora, kao i da će način upisa u Registar medijatora i njegova vođenja ministar nadležan za poslove pravosuđa propisati pravilnikom.

Ništa se pritom ne govori o financijskim poticajima za miritelje, pa je opravdano postaviti pitanje tko uopće želi biti miritelj. Sjetimo se iskustva iz postupka stečaja potrošača gdje je zakonodavac morao novelirati Zakon o stečaju potrošača jer su tijekom njegove primjene (donesen u rujnu 2015., a u primjeni od 1. siječnja 2016.) uočeni određeni problemi izazvani nedostatkom povjerenika (na listama povjerenika 11 općinskih sudova nije bio upisan niti jedan povjerenik, što je onemogućavalo navedene sudove u provedbi postupka stečaja potrošača) jer nitko nije našao za sebe, nerijetko presudan, financijski interes.

Na navedeno se nadovezuje i trošak za stranku, odnosno pitanje je kakve bi trebale biti za stranku odredbe o troškovima postupka mirenja da ne predstavljaju ograničenje prava na pristup sudu, a da se opet u njima nađe financijski interes miritelja. Dosadašnja iskustva pokazuju da troškove koje je stranka imala u vezi s prethodnim obvezatnim obraćanjem radi mirnog izvansudskog rješenja spora, u skladu s odredbom članka 155. st. 1. ZPP-a, treba kvalificirati kao opravdane troškove.¹¹

U skladu s navedenim je i pitanje treba li profesionalizirati službu medijatora. Profesije imaju bitnu ulogu u formiranju javnih politika i pružanju javnih usluga građanima, a temelje se na specijaliziranom teorijskom znanju te lex specialis normama. Njihovo ključno obilježje predstavlja činjenica da se specijalizirano znanje i vještine stječu u za to posebno formiranim obrazovnim ustanovama. U pravnoj književnosti profesionalizacija se označava činjenicom da to više nije djelatnost u kojoj se snalaze ljudi koji nisu prošli poseban postupak učenja, već profesionalnost znači daleko više od posjedovanja znanja i vještina, ona znači i poseban etički stav prema poslu (rad je poziv), plaću za rad te odvojenost privatnog i poslovnog svijeta i života.

Stoga, kako do regulacije profesija dolazi prvenstveno zbog njihove važnosti u osiguravanju javnih potreba i interesa građana, odnosno društva u cjelini, mišljenja smo kako je došlo vrijeme da se položaj medijatora u hrvatskoj pravnoj regulativi profesionalizira. Doktrinarne rasprave opće karakteristike profesija prepoznaju kroz stalnost zanimanja, specijalizirano teorijsko znanje i usavršavanje, udruživanje u strukovna (profesionalna) udruženja na nacionalnoj razini, reguliranje propisima, podvrgnutost profesionalnoj etici i kontroli te javljanje specifične profesionalne kulture.¹²

Također, je li trebalo razmisliti o formiranju Komore medijatora? Civilno društvo, u najširem smislu riječi, obuhvaća i organizacije kao što su profesionalne komore. One moraju biti neovisna, strukovna udruženja koja djeluju unutar jednog polja, ali imaju i razvijene profesionalne odnose s drugim sličnim udruženjima i međusobno su povezana s njima, kako bi mogli, u određenom trenutku, zajednički djelovati radi postizanja određenih ciljeva.

Profesionalne ili stručne komore predstavljaju dio civilnog društva shvaćenog u širem smislu. Ovo je važno razumjeti jer uloga ovih i sličnih udruženja u ostvarivanju ciljeva civilnog društva, a osobito u segmentu javnog zagovaranja, može biti nezamjenjiva, bez obzira na to je li riječ o udruženjima koja se osnivaju kao rezultat zakonske obveze (odvjetničke ili javnobilježničke komore) ili o udruženjima osnovanim dobrovoljno, voljom članova (udruženja sudaca, i sl.). Zajednička im je karakteristika što su prvenstveno društvene, a ne političke organizacije koje djeluju bez utjecaja ideologije i dogmatizma, odnosno vođene načelima struke kojoj pripadaju. To podrazumijeva da profesionalna udruženja moraju biti vođena načelima demokracije, vladavine prava, ustavnosti i zakonitosti, a to su, ujedno, i vrijednosti koje su ova udruženja i njihovi članovi obvezni promovirati, kako samostalno, tako i putem Komore.

Štoviše, u prilog osnivanja Komore govori i činjenica kako prema postojećoj regulativi, ali i prijedlogu Zakona, medijatori ne moraju biti eksperti u područjima za koje su zaduženi. Od njih se ne traži ni da imaju završen fakultet ili neke godine radnog iskustva na određenim poslovima. Donošenje posebnog okvira kompetencija, koji bi, u suštini, predstavljao listu svih nužnih vještina koje oni trebaju posjedovati, predstavljalo bi dobru osnovu za profesionalizaciju službe medijatora.

Profesionalizacija bi svakako dala težinu i mogućnosti koju propisuje ZMRS kao i Nacrt prijedloga Zakona. Naime, nagodba kao način rješenja spora počiva na sporazumu stranaka i rezultat je njihove autonomno izražene volje.

Zato je i vjerojatnost da će se stranke svoga sporazuma i pridržavati znatno veća u odnosu na odluke nametnute u postupku u kojem je jedna strana dobitnik, a druga gubitnik. Ipak, da bi takvo rješenje imalo pravnu ozbiljnost te da se u slučaju njegova nepoštovanja ne bi morao ponovno voditi redoviti sudski postupak, zakonom je određeno da nagodba ima snagu usporedivu s pravomoćnom sudskom odlukom, tj. da ima snagu ovršne isprave temeljem koje se, u slučaju potrebe, neposredno može zatražiti ovrha. Profesionalizacijom bi se i izbjeglo pitanje je li nagodba proizišla iz medijacije provedene u skladu s odredbama zakona.

5. UMJESTO ZAKLJUČKA
Dosadašnja iskustva pokazuju kako na brzinu izrađeni propisi zasnovani pretežno na intuitivnim inspiracijama dužnosnika bez nužnih stručnih osnova ne mogu biti drukčiji nego loši, s puno pogrešaka i nedostataka te teško da mogu poboljšati situaciju na bilo kojem području. Iako ponekad hitnu izradu i usvajanje nekog propisa nalažu objektivne okolnosti, kao pritisak EU-a da se ubrzaju sudski postupci, najgore je to da se o njihovoj neadekvatnosti, nedostacima i slabostima uvjerimo tek pri njihovu provođenju, kad su već prouzročili nove teškoće i probleme. U uvjetima opterećenosti velikim brojem predmeta, kakva je sada situacija u RH, u kojoj se ne može osigurati zadovoljavajuća učinkovitost procesnih parametara, medijacija je način da strankama ponudi mogućnost bržeg pristupa pravdi.

Ipak, ako je reforma radikalna redefinicija i temeljiti redizajn postupka, s ciljem ostvarenja poboljšanja ključnih procesnih parametara, svakako će biti potrebno vrijeme i iskustvo da se vidi je li ovo iz perspektive procesnih parametara uspješan model procesa dejudicijalizacije građanskopravne zaštite.

* Katedra za građansko postupovno pravo, Rijeka.
1 Dostupno na: https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=23058 – posjećeno 15. listopada 2025.
2 Zakon o arbitraži (Nar. nov., br. 88/01).
3 Zakon o radu (Nar. nov., br. 93/14, 127/17, 98/19, 151/22, 46/23 i 64/23), članak 206. te Zakon o parničnom postupku (Nar. nov., br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22, 114/22, 155/23 - u nastavku teksta: ZPP), članak 433. - 437.
4 Obiteljski zakon (Nar. nov., br. 103/15, 98/19, 47/20, 49/23 i 156/23).
5 Zakon o zaštiti potrošača (Nar. nov., br. 19/22, 59/23).
6 Svojim člancima 35., 36., 37. i 38. Novela ZPP/19 nastavlja s razvojem instituta mirenja.
7 Nar. nov., br. 163/03.
8 Nar. nov., br. 18/11.
9 Nar. nov., br. 67/23 – u nastavku teksta: ZMRS.
10 Dika, M., “Izvanparnična” i koncilijacijska funkcija javnih bilježnika - de lege lata i de lege ferenda, ZPFZ, 59, 2009., 6, str. 1153 - 1177.
11 Detaljnije, Prančić, V., O naknadi pretprocesnih troškova u parničnom postupku, ZRPST, 47, 2010., 4, str. 861 - 886.
12 Vidi Đulabić, V., Koprić, I., Lalić Novak, G., Marčetić, G., Musa, A.; Upravna znanost - Javna uprava u suvremenom europskom kontekstu, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2021.