Sustav socijalne skrbi dio je cjelokupnog sustava socijalne politike te je usmjeren na suzbijanje siromaštva, socijalne ugroženosti i isključenosti. Donošenje različitih strateških dokumenata koji su se u dijelu ili u cijelosti odnosili na područje socijalne politike, uslijedilo je kao odgovor na potrebu za sustavnim promjenama u ovom području. Slijedeći strateški okvir, nametnula se potreba redefiniranja postojećeg sustava financiranja socijalnih usluga. Na temelju kritičkog preispitivanja funkcioniranja postojećeg sustava u uvjetima ograničenih financijskih mogućnosti, važećim je Zakonom o socijalnoj skrbi^[1] propisan novi model financiranja socijalnih usluga, koji u procesu realizacije podrazumijeva poduzimanje reformskih zahvata u svrhu racionalizacije, povećanja učinkovitosti te poboljšanja standarda kvalitete socijalne skrbi. Prilikom izrade toga propisa vodilo se računa o implementaciji pravne regulative Europske unije, odnosno pravne stečevine EU.

Socijalna skrb organizirana je djelatnost od javnog interesa za Republiku Hrvatsku, čiji je cilj pružanje pomoći socijalno ugroženim osobama, kao i osobama u nepovoljnim osobnim ili obiteljskim okolnostima, koja uključuje prevenciju, promicanje promjena, pomoć u zadovoljavanju osnovnih životnih potreba i podršku pojedincu, obitelji i skupinama, u svrhu unaprjeđenja kvalitete života i osnaživanja korisnika u samostalnom zadovoljavanju osnovnih životnih potreba te njihova aktivnog uključivanja u društvo.

Subjekti koji obavljaju djelatnost socijalne skrbi jesu ustanove socijalne skrbi, jedinice lokalne i regionalne samouprave, udruge, vjerske zajednice, druge pravne osobe, obrtnici i druge fizičke osobe pod uvjetima i na način propisan Zakonom^[2], posebnim zakonima i provedbenim propisima. 

Te osobe mogu ostvariti prava iz socijalne skrbi.

To su novčane naknade (zajamčena minimalna naknada, naknada za troškove stanovanja, pravo na troškove ogrjeva, naknada za osobne potrebe korisnika smještaja, jednokratne naknade, naknade u svezi s obrazovanjem, osobna invalidnina, doplatak za pomoć i njegu, status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja, naknada do zaposlenja) i socijalne usluge. Prava u sustavu socijalne skrbi ima hrvatski državljanin koji ima prebivalište u Republici Hrvatskoj, ali i stranac i osoba bez državljanstva sa stalnim boravkom u Republici Hrvatskoj.

Uzevši u obzir širok spektar korisnika socijalne skrbi kao i širok spektar prava socijalne skrbi, posve je jasno da se radi o sustavu koji iziskuje znatna financijska sredstva. 

Zakonom^[3] je propisano da se sredstva za financiranje djelatnosti socijalne skrbi osiguravaju iz proračuna Republike Hrvatske kao i iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, prihoda ostvarenih sudjelovanjem korisnika i njihovih obveznika uzdržavanja u plaćanju troškova socijalnih usluga, donacija, pomoći i ostalih namjenskih prihoda te vlastitih prihoda. Najveći dio sredstava za podmirivanje troškova socijalne skrbi osigurava se iz državnog proračuna. Naime, Republika Hrvatska osigurava u državnom proračunu sredstva za prava na novčane naknade u sustavu socijalne skrbi, prava na socijalne usluge (osim u iznimnim slučajevima propisanima Zakonom^[4]), financiranje rada centara za socijalnu skrb, financiranje rada domova socijalne skrbi i centara za pružanje usluga u zajednici čiji je osnivač Republika Hrvatska, financiranje rashoda za izgradnju, dogradnju i rekonstrukciju prostora, kupnju poslovnih objekata, rashoda za investicijsko održavanje, hitne intervencije, opremanje prostora te ulaganje u informatizaciju u domovima socijalne skrbi te centrima za pružanje usluga u zajednici čiji je osnivač Republika Hrvatska te za financiranje rashoda za izgradnju, dogradnju i rekonstrukciju prostora, kupnju poslovnih objekata, rashoda za investicijsko održavanje, hitne intervencije, opremanje prostora te ulaganje u informatizaciju u centrima za socijalnu skrb.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave dužne su osigurati sredstva za obavljanje djelatnosti socijalne skrbi sukladno Zakonu^[5] i posebnim propisima, u skladu sa socijalnim planom i mrežom socijalnih usluga na svojem području. Jedinice područne (regionalne) samouprave odnosno Grad Zagreb dužni su u svom proračunu osigurati sredstva za troškove ogrjeva, a jedinice lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb sredstva za ostvarivanje prava na podmirenje troškova stanovanja. Nadalje, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave osiguravaju sredstva za rad ustanova socijalne skrbi čiji su osnivač, za investicijsko i tekuće održavanje prostora, opreme i prijevoznih sredstava tih ustanova te za njihovo investicijsko ulaganje i održavanje informatičke opreme i druge komunikacijske opreme. Veliki gradovi i gradovi sjedišta županija dužni su u svom proračunu osigurati sredstva za uslugu prehrane u pučkim kuhinjama, kao i pružanje usluga smještaja u prihvatilišta ili prenoćišta za beskućnike. Također, propisano je da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu osigurati sredstva za ostvarivanje novčanih naknada i socijalnih usluga stanovnicima na svom području u većem opsegu nego što je utvrđeno Zakonom^[6].

Socijalne usluge obuhvaćaju aktivnosti, mjere i programe namijenjene sprječavanju, prepoznavanju i rješavanju problema i poteškoća pojedinaca i obitelji te poboljšanju kvalitete njihova života u zajednici. Dakle, socijalne usluge kao i ostale javne usluge pružaju se u svrhu dobrobiti zajednice, odnosno njihovim pružanjem ostvaruje se zajednička korist. Premda socijalne usluge predstavljaju javne usluge, a samim time se i smatraju odgovornošću države, njihovo pružanje nije ograničeno isključivo na državni sektor, već je povjereno i drugim pružateljima socijalnih usluga. U posljednjih nekoliko godina broj privatnih pružatelja socijalnih usluga odnosno pružatelja usluga čiji osnivač nije država raste, ne umanjujući pritom opseg pružanja usluga od strane državnog sektora. Međutim, unatoč tome što se u oba slučaja radi o pružanju istovrsnih usluga, modeli financiranja državnog sektora i ostalih pružatelja usluga značajno se razlikuju.

Količina i vrsta svih potreba za socijalnim uslugama obuhvaćene su socijalnim planovima na razini svake pojedine županije (potrebe za socijalnim uslugama u širem smislu). Socijalni plan obuhvaća analizu kapaciteta, dostupnosti mreže socijalnih usluga i specifične ciljeve razvoja institucionalnih i izvaninstitucionalnih socijalnih usluga, s posebnim naglaskom na usluge namijenjene skupinama u većem riziku od socijalne isključenosti. Socijalnim planiranjem pridonosi se poticanju razvoja socijalnih usluga te poboljšanju kvalitete života primatelja socijalnih usluga u zajednici.

Potrebe za socijalnim uslugama u užem smislu definirane su u mreži socijalnih usluga (u nastavku teksta: mreža). Mreža predstavlja utvrđene potrebe o broju i vrsti socijalnih usluga za područje Republike Hrvatske. Potreban broj i vrsta socijalnih usluga u mreži prikazani su prema područjima županija, zasebno za svaku korisničku skupinu. Prilikom definiranja količine i vrste potreba za socijalnim uslugama u mreži uzete su u obzir stvarne potrebe korisnika kojima se pravo na socijalne usluge priznaje rješenjem centra za socijalnu skrb. To znači da se socijalne usluge u mreži pružaju isključivo korisnicima koji su ispunili propisane uvjete za ostvarivanje prava na socijalne usluge. 

Usluge koje se pružaju u mreži financiraju se u cijelosti ili djelomično iz državnog proračuna. Usluge koje su definirane kao potrebe u širem smislu (usluge definirane socijalnim planom), a nisu obuhvaćene mrežom, financiraju se u pravilu iz proračuna jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, od strane primatelja usluga, donacija i dr. ili kombinacijom različitih izvora financiranja. 

Socijalne usluge mogu pružati pravne osobe, obrtnici i druge fizičke osobe koje su pribavile rješenje o ispunjavanju minimalnih uvjeta za pružanje socijalnih usluga u skladu sa Zakonom^[7] i posebnim propisom. 

Socijalne usluge u mreži pružaju ustanove čiji je osnivač Republika Hrvatska, te pravne osobe, obrtnici i druge fizičke osobe s kojima je Ministarstvo socijalne politike i mladih (u nastavku teksta: Ministarstvo) sklopilo ugovor o pružanju socijalnih usluga. Postupak sklapanja ugovora te uvjeti koje je potrebno ispuniti za pružanje socijalnih usluga u mreži, propisani su Zakonom^[8] i odgovarajućim podzakonskim propisima. 

Ustanovama kojima je osnivač Republika Hrvatska iz državnog proračuna financiraju se rashodi poslovanja do razine planiranih sredstava za svaku pojedinu ustanovu na godišnjoj razini. U okviru tog modela financira se poslovanje ustanove s kompletnim paketom usluga koje pruža. Takav način financiranja prije svega omogućuje dostupnost socijalnih usluga, neovisno o rentabilnosti. 

S druge strane, na pružatelje usluga drugih osnivača koji usluge pružaju u mreži (na temelju ugovora o pružanju socijalnih usluga), primjenjuje se drugi model financiranja. U tom je slučaju financiranja usluga model financiranja usmjeren na financiranje pojedinačne usluge, a ne na financiranje sveukupnih rashoda pružatelja usluge.

Nadalje, odgovornost u pružanju jednog dijela javnih socijalnih usluga ustupljena je jedinicama područne (regionalne) samouprave, kroz decentralizaciju socijalnih usluga za starije osobe 2002. godine, kojom su osnivačka prava nad domovima za starije i nemoćne osobe s Republike Hrvatske prenesena na županije. Smanjena uloga države u pružanju jednog dijela javnih socijalnih usluga nužno je uvjetovala i novu raspodjelu financijskih odgovornosti između dviju razina vlasti. Decentralizacijom domova za starije i nemoćne osobe nastao je novi (treći) model financiranja socijalnih usluga, koji podrazumijeva kombiniranu participaciju u financiranju rashoda poslovanja domova za starije i nemoćne osobe od strane područne (regionalne) samouprave i države. Prihodi se ostvaruju iz nekoliko izvora: prihoda za posebne namjene, prihoda iz proračuna jedinica područne (regionalne) samouprave te prihoda iz državnog proračuna.

- od korisnika i obveznika uzdržavanja, na temelju ugovora o skrbi izvan vlastite obitelji između doma i korisnika, odnosno obveznika plaćanja cijene skrbi izvan vlastite obitelji

- iz državnog proračuna za dio ugovorenog kapaciteta na temelju rješenja centra za socijalnu skrb (iz državnog proračuna na poziciji Ministarstva osiguravaju se sredstva za korisnike koji nisu u mogućnosti u cijelosti ili djelomično snositi troškove smještaja).

- iz dodatnog udjela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije (na temelju Odluke o minimalnim financijskim standardima, kriterijima i mjerilima za decentralizirano financiranje domova za starije i nemoćne osobe^[10] i Uredbe o načinu izračuna iznosa pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave^[11]).

- iz pomoći izravnanja (na temelju Odluke^[12] i Uredbe^[13]) - to je prijenos sredstava iz državnog proračuna na poziciji Ministarstva financija jedinicama područne (regionalne) samouprave kada prihodi ostvareni iz dodatnog udjela poreza na dohodak nisu dovoljni za financiranje minimalnih financijskih standarda prema Odluci^[14].

Jedinice područne (regionalne) samouprave dužne su sredstva ostvarena za decentralizirane funkcije doznačiti krajnjim korisnicima (domovima) čije su financiranje preuzeli. Osnovica za izračun pomoći izravnanja temelji se na planiranim ukupnim rashodima domova po jedinicama područne (regionalne) samouprave.

Također, postoji jedan dio socijalnih usluga koje pružaju nevladine organizacije^[15], a financiraju se programski ili projektno kroz određeno razdoblje, u pravilu, od jedne do tri godine. Sredstva za financiranje programa i projekata osiguravaju se u državnom proračunu, što uključuje i namjenska sredstva od igara na sreću. Financiranje se provodi putem javnog natječaja ili javnog poziva za financiranje programa i projekata. Uključivanje nevladinih organizacija na područje javnih usluga pridonosi njihovoj financijskoj održivosti, jer su one na području socijalnih usluga u velikoj mjeri ovisne o financijskoj potpori države. Međutim, nevladine su organizacije u manjoj mjeri usmjerene na pružanje usluga koje podrazumijevaju kompletnu skrb. Nerijetko, one su upućene na pružanje onih socijalnih usluga koje imaju manji opseg aktivnosti, ali koje primateljima usluga ciljano, u jednom dijelu poboljšavaju kvalitetu života. Takva nastojanja da se ograničena financijska sredstva ciljano i djelotvorno usmjere, često su poligoni za razvoj novih izvaninstitucijskih usluga.

S druge, pak, strane, postoje pružatelji socijalnih usluga koji djeluju slobodno na tržištu. Njihova ciljana skupina su korisnici koji samoinicijativno, bez prethodno provedenog postupka utvrđivanja prava na uslugu, ugovaraju usluge. Trošak njihova pružanja u cijelosti snosi primatelj usluge. 

Izuzevši nevladine organizacije koje se financiraju putem programa i projekata, razvidno je da se primjenjuje nejednak pristup, odnosno tri različita modela financiranja istovjetnih socijalnih usluga koje se u cijelosti ili djelomično podmiruju iz državnog proračuna. Navedeni modeli financiranja dovode u neravnopravan položaj pružatelje usluga, pri čemu su u neravnopravnom položaju i korisnici pružatelja usluga koji se financiraju prema rashodima poslovanja. 

U svrhu poboljšanja položaja korisnika i pružatelja usluga i omogućavanja jednakog pristupa mreži socijalnih usluga svim korisnicima i pružateljima usluga pod istim uvjetima, Zakonom^[16] je uspostavljen jedinstven model financiranja, koji podrazumijeva financiranje usluga po izvršenog usluzi. Realizacija tog modela financiranja podrazumijeva ukidanje dosadašnjih modela financiranja socijalnih usluga prema rashodima. S tim u svezi definiran je transparentan postupak ugovaranja socijalnih usluga s najpovoljnijim pružateljima usluga sukladno iskazanim potrebama u mreži.

Zakonom^[17] je propisano da pružatelj usluga može početi s pružanjem socijalnih usluga nakon upisa u upisnik ustanova socijalne skrbi odnosno upisa u evidenciju pravnih ili fizičkih osoba. Svaki pružatelj usluga prethodno je dužan ishoditi rješenje o ispunjavanju minimalnih uvjeta za pružanje socijalnih usluga (licenciju), što podrazumijeva ispunjavanje minimalnih tehničkih uvjeta glede prostora, opreme i zaposlenika. Upravo ti, minimalni uvjeti propisani su Pravilnikom o minimalnim uvjetima za pružanje socijalnih usluga^[18].

Pružateljima usluga omogućit će se sloboda u nadogradnji minimalnih uvjeta sukladno specifičnim potrebama korisnika o kojima skrbe, što će se posebno vrednovati u postupku dodjele o usklađenosti sa standardima za pružanje socijalnih usluga. Nadogradnja na minimalne uvjete bit će predmetom posebnih provedbenih propisa.

Naime, socijalne usluge u mreži pružaju se sukladno stručnim i prostornim standardima te standardima kvalitete socijalnih usluga i smjernicama za njihovo uvođenje (standardima za pružanje socijalnih usluga). Socijalne usluge u mreži ugovaraju se sukladno potrebama u mreži i na temelju rezultata postupka provedenog po javnom pozivu u kojem je omogućeno sudjelovanje svim pružateljima usluga koji imaju rješenje o ispunjavanju uvjeta za početak rada (licenciju). Kako bi pružatelji usluga mogli pristupiti postupku ugovaranja, prethodno moraju (na temelju javnog poziva) proći postupak dodjele ocjene o usklađenosti sa standardima za pružanje socijalnih usluga koji podrazumijeva analizu i ocjenu dostavljenih ponuda, odnosno planova poslovanja pružatelja usluga. U tom postupku provodi se detaljna analiza i vrednovanje:

Postupak će provoditi ministarstvo nadležno za poslove socijalne skrbi na temelju provedbenih propisa kojima će se urediti to područje, a pružatelju usluge koji je zadovoljio kriterije izdavat će se javna isprava, tj. odluka o ocjeni ponude. Rezultati provedenog postupka vrednovanja i bodovna ocjena javno će se objavljivati, čime će se stvoriti baza pružatelja usluga s ponuđenim cijenama. Nakon dovršenog postupka dodjele ocjene o usklađenosti sa standardima za pružanje socijalnih usluga, pružatelj usluga koji pribavi spomenutu javnu ispravu, može pristupiti postupku pregovaranja o količini i cijeni pojedinih socijalnih usluga. Kao rezultat postupka pregovaranja sklapat će se ugovori o međusobnim odnosima kojima će se definirati vrsta, opseg i cijena pojedinih usluga koje korisnici mogu ostvariti rješenjem centra za socijalnu skrb.

[1] Nar. nov., br. 157/13, 152/14 i 99/15.
[2] Vidjeti bilješku 1.
[3] Vidjeti bilješku 1.
[4] Vidjeti bilješku 1.
[5] Vidjeti bilješku 1.
[6] Vidjeti bilješku 1.
[7] Vidjeti bilješku 1.
[8] Vidjeti bilješku 1.
[9] Iznos sredstava koji se pružatelju doznačuje odgovara broju i vrsti izvršenih usluga po ugovorenoj cijeni po jedinici usluge. Pri tome pružatelj usluga može naplatiti samo usluge koje je u obračunskom razdoblju pružao, neovisno o visini fiksnih troškova koje je imao u možebitnim uvjetima nepopunjenosti kapaciteta. U tom slučaju rizik možebitne nerentabilnosti u potpunosti snosi pružatelj usluga.
[10] Nar. nov., br. 15/15 i 100/15 (Napomena: Odluka se donosi za svaku godinu.).
[11] Nar. nov., br. 15/15 (Napomena: Uredba se donosi za svaku godinu.).
[12] Vidjeti bilješku 9.
[13] Vidjeti bilješku 10.
[14] Vidjeti bilješku 9.
[15] Nevladine organizacije provode aktivnosti usmjerene na konkretne potrebe stanovništva na čijem području djeluju, nadopunjujući potrebe u mreži, ali i potrebe za uslugama koje nisu obuhvaćene mrežom, čime se osigurava širok raspon javnih usluga važnih za lokalnu zajednicu.
[16] Vidjeti bilješku 1.
[17] Vidjeti bilješku 1.
[18] Nar. nov., br. 40/14 i 66/15.